加强自治条例修改工作的必要性与对策研究

[摘要]自治条例是民族自治地方贯彻实施民族区域自治法，妥善处理自治地方内部的民族关系、维护民族平等的重要保障。但是，由于立法工作者能力不足、立法理论缺失和法律规定不明确等因素的制约，导致自治条例存在对不能变通的法律规定做出变通，违背法律平等要求对法律规定进行细化，超越法定权限为上级国家机关设定义务，脱离实际需要简单复制上位法规定等违背宪法及其相关法要求的问题。为此，应从加强立法队伍建设和立法理论研究，对《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定进行必要的解释和修改等几个方面，推动自治地方人大有效开展自治条例修改和完善工作。[关键词]民族自治地方;自治条例;存在问题;对策建议

一、导论（一）研究的背景     民族区域自治制度既是“党的民族政策的源头”[1] ，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，①对巩固和发展平等团结互助和谐的民族关系具有重大意义。为有效贯彻实施民族区域自治制度，全国人大在《宪法》中对民族区域自治作出了专门规定，制定了《民族区域自治法》（以下简称《自治法》）。从法治角度讲，民族自治地方的自治机关能否准确理解并认真贯彻《宪法》和《自治法》规定，严格履行法定职责，开展自治条例制定工作，是决定民族区域自治制度能否有效实施的关键因素。     长期以来，对民族区域自治制度的涵义虽然存在“居于主体地位的少数民族在其聚居的地方实行的区域自治”[2]和“各民族共治或联合自治”[3-4]两种解释，但前者有着更为广泛的社会影响，居于主导地位。但在155个自治地方仍然存在多民族结构的背景下，②主流观点难以满足民族关系的治理需要，对制定自治条例的工作产生了一定的消极影响，使得一些自治地方迄今仍未制定自治条例，已经制定的自治条例也与客观的民族结构及相应的法律需求不相适应。由此可见，对民族区域自治实质内涵的理解与《宪法》的规定存在偏差，是制约民族区域自治制度的发展和完善的关键所在。     习近平总书记在中央民族工作会议上指出，“民族区域自治，既包含了民族因素，又包含了区域因素，民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。”[1]这一对民族区域自治实质内涵的权威解释，不仅为终结理论与实务界存在的长期争论提供了重要依据，而且明确了坚持和完善民族区域自治制度的原则和方向。

（二）研究意义     在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下，运用法治思维和法治方式开展民族工作，是妥善处理民族关系、维护民族平等的根本保证。为此，党的十八届四中全会将“坚持和完善民族区域自治制度”确定为“推进社会主义民主政治法治化”的重要内容，③《中共中央、国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》进一步强调，“要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法，修订完善有关民族工作的法规条例。”[5]     在这一背景下，以习近平总书记对民族区域自治的权威解释为指导，对自治条例进行系统清理和研究，发现其中存在的问题并对其进行修改和完善，是认真贯彻落实《自治法》的重要环节，也可以为没有制定自治条例的自治地方开展相关工作提供必要的经验支持，对完善民族区域自治制度、依法处理民族问题具有重要的现实意义。

（三）研究内容     党的十八届四中全会指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。③这就要求自治地方人大在开展自治条例的制定和修改工作时，必须严格遵循宪法及宪法相关法的规定。     根据《宪法》、《自治法》和《立法法》的规定，自治地方人大在制定自治条例时必须遵循以下原则：其一，应当符合当地民族的政治、经济和文化的特点;④其二，不得超越宪法、自治法和其他法律规定的权限;⑤其三，不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就自治地方所作的规定作出变通规定。⑥     为此，本文从三个方面开展研究工作：一是自治条例存在的违背宪法及其相关法要求的主要问题;二是导致这些问题的主要原因;三是加强自治条例修改工作的对策建议。

（四）研究方法     从法理上讲，将自治条例与宪法及其相关法的规定进行比较研究，是发现自治条例存在问题的根本路径。为此，本文比较研究方法，从规范实证的角度，对自治条例存在的违背宪法及其相关法要求的主要问题进行研究。     同时，当下制定的自治条例有139件，为保证分析的针对性和有效性，本文采取抽样分析法，选择25个自治州和4个自治县的自治条例作为研究的文本依据开展研究工作。⑦     此外，从法理上讲，自治条例之所以存在违背宪法及其相关法要求的问题，与立法者的工作能力、理论界的理论支持和现行法律规定的影响有着紧密关联。因此，本文将主要采用对相关理论文献和法律文件进行清理与分析的方法，探讨存在问题的成因以及相应的对策建议。

二、自治条例存在的主要问题

从对29个自治条例与宪法及其相关法的比较研究的情况来看，这些自治条例都存在对不能变通的法律规定作出变通、违背法律平等原则对法律规定进行细化、超越法定权限为上级国家机关设定义务、脱离实际需要简单复制上位法规定等与宪法及其相关法要求不符的问题。     （一）对不能变通的法律规定予以变通

《立法法》明确规定，民族自治地方人大制定的自治条例不得对宪法和自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就自治地方所作的规定做出变通。但29个自治条例仍不同程度地存在违反《立法法》等相关法律的规定，对《宪法》和《自治法》的规定进行变通的现象。

第一，对民族区域自治主体的变通。《宪法》和《自治法》规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。⑧从逻辑上讲，二者均是从“地方”的角度界定自治主体的。但所有自治条例都将民族自治地方规定为“某族实施区域自治的地方”或“某族人民实施区域自治的地方”，与宪法原意有出入。

第二，对国家机关工作人员构成的变通。     一是对人大常委会主任或副主任由谁担任的规定。《宪法》和《自治法》规定，人大常委会中“应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任”。⑨有2个自治条例将其变通为 “应当由实行区域自治的民族的公民担任主任”，副主任“可以按各民族结构合理配备。”     二是对人大常委会其他组成人员的规定。《宪法》和《自治法》没有在人大常委会的其他组成人员中为实行区域自治的民族设定特别对待，但有24个自治条例对实行区域自治的民族的公民在人大常委会组成人员中所占比例，作出了特别的限制性规定，不符合宪法要求。其中，有3个自治条例规定“应当超过半数”，有1个自治条例规定“应占三分之一以上”，有14个自治条例规定“应当高于其人口所占比例”，有3个自治条例规定“应与其人口比例相适应”，有2个自治条例规定“可以按各民族结构合理配备”。  三是对司法机关组成人员的规定。《自治法》规定，“人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有实行区域自治的民族的人员。”⑩有14个自治条例将“领导成员”变通为“院长、副院长或者检察长、副检察长，”缩小了上位法规定的范围;有16个自治条例将“实行区域自治的民族的人员”变通为“实施区域自治的民族和其他少数民族的人员”，扩大了上位法规定的范围。

第三，对相关优惠政策的变通。     一是招生优惠政策。《自治法》规定，高等或中等专业学校招收新生时“对少数民族考生适当放宽录取标准和条件”。11有4个自治条例将政策的适用范围扩展到在自治地方内“工作、居住十年以上的汉族公民”。     二是助学优惠政策。《自治法》规定，应当对“家庭经济困难的少数民族学生”给予帮助。有3个自治条例将政策的适用范围变通为“农村少数民族学生和贫困的汉族学生”。   三是招工优惠政策。《自治法》规定，上级国家机关隶属的在自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收“当地少数民族人员”。有7个自治条例将政策的适用范围变通为“当地人员”。

（二）违背法律平等要求对法律规定进行细化

通过制定自治条例对《自治法》和其他法律作出的抽象规定予以细化，使其具有可操作性，是自治地方贯彻实施国家法律的重要途径。但一些自治地方人大在对以下抽象的法律规定进行细化时，没有遵循宪法和法律的基本原则，违背了民族平等的要求。

第一，对人民政府组成人员构成的细化。《自治法》规定，在人民政府的组成人员中“应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员” 。对这一规定进行细化时，需要准确理解“合理配备”的含义和标准，实践中有两种类型的解释。一是有7个自治条例将“合理配备”界定为可以按各民族结构合理配备或应与其人口比例相适应。二是有11个自治条例将“合理配备”界定为应对实行区域自治的民族（和其他少数民族）所占比例给予特别对待。其中，有1个自治条例规定“可以超过半数”，有1个自治条例规定“应当配备百分之七十以上”，有2个自治条例规定“所占的比例不低于三分之一”，有7个自治条例规定“应当高于其人口所占比例”。此种类型的规定不符合民族平等的要求。

第二，对自治机关所属工作部门组成人员构成的细化。《自治法》规定，在自治机关所属工作部门的干部中，“应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”实践中有三种类型的规定：一是有11个自治条例规定“应与其人口所占比例相适应”;二是有2个自治条例规定“所占比例不低于三分之一”或者“略高于其人口比例”;三是有9个自治条例规定在领导成员中“应当至少配备1名实行区域自治的民族或者其他少数民族人员。”后两种类型的规定不符合民族平等的要求。

（三）超越法定权限为上级国家机关设定义务

29个自治条例存在着大量规定自治地方“享受上级国家机关给予的……优惠或照顾”、“征收的……收入，……全额留用”的条款。从法律关系的角度讲，自治地方是享受优惠或照顾的权利主体，而上级国家机关则是义务主体。因此，此类规定形式上是对自治地方应当享有的权利的确认，而实质上是在为上级国家机关设定义务。根据我国现行立法体制的规定，无论是自治地方的权利，还是上级国家机关的义务，都只能由全国人大通过宪法及其相关法予以规定。全国人大根据《宪法》规定，在《自治法》第6章对上级国家机关应当承担的职责作出了系统规定。上级国家机关在自治地方究竟应实施哪些具体的优惠政策和特别措施，应由相应的国家机关根据《自治法》规定的职责来确定，而自治条例需要解决的问题则是如何充分利用上级国家机关给予的优惠或照顾政策。因此，自治地方人大在自治条例中通过确认权利的方式，规定上级国家机关的义务的做法，超越了法定权限。主要表现在以下几个方面：     第一，资源输出的利益补偿。有7个自治条例规定，自治地方作为资源输出地，应当享受上级国家机关给予的利益补偿。一些自治条例还就一些专门领域的利益补偿问题作出了专门规定。主要包括：     1.土地有偿使用费。一是有3个自治条例规定，自治地方享受上级国家机关新增建设用地有偿使用费的照顾。二是有7个自治条例规定，自治机关征收的新增建设用地的土地有偿使用费，除上缴国家部分外全额留用。     2.育林基金、森林植被恢复费。一是有8个自治条例规定，自治机关在辖区内收取的育林基金由自治地方全额留用或者自主安排。二是有7个自治条例规定，因工程建设、开发项目征占用林地征收的森林植被恢复费，自治地方享受比一般地区更多的返还照顾。     3.水资源费。一是有11个自治条例规定，自治地方征收的水资源费除上缴国家部分外全额留用或由自治地方全额留用。二是有7个自治条例规定，自治地方征收的水资源费，享受上缴省级的比例低于一般地方的照顾。     4.矿产资源补偿费。一是有14个自治条例规定，自治机关征收的矿产资源补偿费，除上缴国家部分外全额留用或者享受省对自治地方的留成照顾。二是有3个自治条例规定，自治地方征收的矿产资源补偿费专项用于原产地的矿山治理和保护，并享受上级国家机关加大投入的照顾。     第二，基础设施建设项目优先安排与配套资金减免。有20个自治条例规定，自治地方享受上级国家机关优先安排基础设施建设项目和减少或者免除配套资金的照顾。一些自治条例还对一些专门领域的问题作出了特别规定。主要包括：一是有3个自治条例规定，自治地方享受国家优先安排资源开发项目的照顾和中央财政建设资金、国债资金、其他专项建设资金、政策性银行贷款等政策优惠。二是有4个自治条例规定，自治地方的干线公路和乡村公路建设、养护，享受上级国家机关专项扶持和对民族地区的特殊政策优惠照顾。三是有1个自治条例规定，在自治地方征收的公路规费应当专项用于自治地方的公路养护和建设。     第三，生态利益补偿。一是有8个自治条例规定，自治地方在生态平衡、环境保护方面做出的贡献，享受上级国家机关给予的利益补偿。二是有2个自治条例规定，自治地方应当优先获得国家退耕还林、封山育林、人工生态林工程等生态建设项目的照顾。     第四，财政转移支付。包括以下几个方面的规定：一是有26个自治条例规定，自治地方享受一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付和国家或上级国家机关确定的其他方式财政转移支付及各项补贴的照顾。同时享受省、市等上级国家机关对自治地方共享收入（全部）返还的照顾。二是有8个自治条例规定，自治地方享受中央每年增值税增量的返还照顾，对中央每年增值税增量的直接返还部分，享受省全额返还的照顾。三是有8个自治条例规定，自治地方享受上级国家机关因财税政策调整和行政区划变更以及自然灾害等原因，致使自治地方财政减收或增支时给予的财政转移支付。四是有7个自治条例规定，对国家利用自治地方内的资源兴办的企业、事业单位给自治地方返还的税利，不抵减上级财政对自治地方的补贴。     第五，教育投入的财政补助。有4个自治条例规定，自治地方享受上级财政教育经费补助。     第六，企事业单位的隶属关系。有12个自治条例规定，上级国家机关改变隶属于自治地方的企业、事业单位的隶属关系时，应征得自治机关的同意。     第七，对外贸易优惠。有8个自治条例规定，自治地方享受国家外贸出口的优惠政策。     第八，民族贸易优惠。一是有13个自治条例规定，自治地方的民族贸易和民族特需用品生产企业，享受国家在投资、金融、税收等方面的优惠照顾。二是有2个自治条例规定，自治地方境内州、县（市）所办的国营工业企业及集体、个人、联户办的工业企业均属地方民族工业，享受上级国家机关的各项优惠照顾。

（四）脱离实际需要简单复制上位法规定

29个自治条例都不同程度地存在以下直接复制和抄袭《自治法》的一些具体规定的立法现象，导致调整自治机关相关行为的具有可操作性的法律规范的缺失，严重制约了《自治法》规定的相关规则和制度的有效实施，无法满足自治地方的法律需求。     第一，重复确认自治机关的自治权。一是有29个自治条例确认自治机关行使同级一般国家机关的职权和自治权。二是有17个自治条例确认自治地方人大享有的自治条例和单行条例制定权。三是有28个自治条例确认自治机关可以采取特殊政策和灵活措施，并对上级国家机关的决定、建议和命令予以变通和停止执行的权力。四是有11个自治条例确认自治机关享有的优先合理开发自然资源的权力。《自治法》对自治机关享有的这些权力已作出明确规定。而且，依据《宪法》规定，自治机关享有哪些权力应当由宪法、自治法和其他法律规定，自治地方人大只能通过自治条例对自治机关如何行使宪法和法律赋予的自治权，作出规定。     第二，重复确认国家的基本经济制度。有13个自治条例规定，自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励、支持和引导发展非公有制经济。但《自治法》对此已有明确规定。自治地方人大通过制定自治条例应解决的问题是，自治机关如何坚持现行基本经济制度，采取哪些具体措施发展非公有制经济等具体问题。     第三，重复确认保障民族权利、公民权利与维护民族关系的原则。一是有19个自治条例规定各民族公民享有宪法和法律赋予的权利，履行宪法和法律规定的义务。二是有19个自治条例规定自治机关应保障各民族公民的宗教信仰自由。三是有8个自治条例规定自治机关应保障各民族的平等权利。四是有17个自治条例规定自治机关应保障各民族使用和发展本民族语言文字的自由，保持或者改革自己风俗习惯的自由。五是有25个自治条例规定自治机关在处理自治地方内各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。《自治法》对这些问题已作出明确规定。自治地方人大应通过制定自治条例进一步解决的问题是，在多民族背景下，自治机关应采取哪些具体措施对公民权利和民族权利给予平等保护，在采取具体措施保障公民权利和民族权利时如何处理二者的关系，在处理各民族的特殊问题时如何组织和实施民主协商等重大问题。

三、自治条例存在问题的主要原因

自治条例之所以存在违背宪法及其相关法要求的问题，主要是由于立法工作者缺乏必要的立法能力，理论界对一些重大理论问题缺乏深入研究，现行法律存在一些含义不明确的规定等因素的制约造成的。

（一）缺乏必要的立法能力     立法工作者的“思想观念、法律意识、法理修养、文字功底，以及对本自治地方所需要调整的社会关系的认识，在一定程度上直接制约着自治条例立法的进程和水准。”[6]（P.175）因此，立法工作者是否具有较高的法律专业素养，是影响自治条例立法质量的关键因素。当下自治条例存在的诸多问题，都与立法者缺乏必要的立法能力息息相关。正是由于立法能力的缺乏，没有准确把握《宪法》和《自治法》的立法意图和实质含义，才导致了以下问题。     第一，没有准确把握民族区域自治的实质涵义，导致对民族区域自治实施主体的违宪变通。从法理上讲，对《宪法》和《自治法》规定的“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的理解，应以当地的民族构成为依据。如果少数民族聚居的地方具有“统一的民族成分”，那么民族区域自治就是少数民族在其聚居区实行的自治。依据列宁的观点，只有其他民族成分的人口少于当地人口总数5%的地区，才符合“统一的民族成分”的要求。[7]（P.144）由于我国各民族自治地方的民族构成都不符合这一要求，所以周恩来特别强调我国的民族区域自治是“民族自治和区域自治的正确结合”。[8]（P.258）在讨论广西自治区的建立时，周恩来指出广西壮族自治区“是一个民族合作的自治区”;[8]（P.258）李维汉指出“从广西各民族的比例关系来说，自治区的自治机关同时带有联合政府的性质。”[8]（P.180）也正因为此，习近平总书记在中央民族工作会议上明确指出，“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。”[1]因此，各自治条例将民族自治地方规定为“某族实施区域自治的地方”或“某族人民实施区域自治的地方”，都违背了宪法原意。     第二，没有准确把握实施民族区域自治的根本目的，导致对自治机关及其所属工作部门人员构成的违宪变通和细化。由于对多民族背景下民族区域自治的实质内涵的错误理解，致使立法者认为，实施该制度的根本目的在于保障少数民族当家作主管理本民族内部事务的权利，忽视了自治地方多民族结构的客观需要，以及《自治法》规定自治机关应“保障本地方内各民族都享有平等权利”的立法意图。由此导致立法者对自治地方人大常委会主任、副主任应当由谁担任，自治机关及其所属工作部门的人员构成比例的违宪变通和细化。     第三，没有准确把握自治条例的调整对象和立法目的，导致超越立法权限为上级设定义务和简单复制上位法规定的大量存在。从法理上讲，自治条例的调整对象是自治地方内部的社会关系，尤其是自治机关的权力行为。规范和约束自治机关的作为与不作为，促使其有效行使自治权，是制定自治条例的重要目的。但是，由于对民族区域自治的实质涵义的片面理解，致使有些立法者认为，所谓民族区域自治就是中央照顾地方、上级国家机关照顾自治州或自治县，如何从上级国家机关要到更多好处，是自治条例应当解决的核心问题。[6]（P.121）由此导致自治地方都将制定自治条例作为一种争取地方利益的手段，大量规定自治地方应当享受的优惠或照顾，设定上级国家机关应承担的义务。而对自治机关应如何有效行使自治权，保障各民族的平等权利，并通过民主协商来协调各民族的利益诉求等重大问题，却只采取了简单复制《自治法》的做法。

（二）缺乏有效的理论支持

符合实践需要的理论指导，是保证自治条例的合理性与合法性的重要基础，而脱离实际的理论必然导致无效甚至有害的实践。现行自治条例之所以存在诸多问题，立法者之所以对《宪法》和《自治法》相关规定存在错误理解，都与以下不具有合理性的理论主张的影响有关。     第一，对民族区域自治实质内涵的片面解释。将民族区域自治解释为“居于主体地位的少数民族在其聚居的地方实行的自治”的观点，[2]形成于20世纪80年代初，得到了理论界绝大多数学者的认同。直到21世纪之初，才有学者基于自治地方在本质上仍属于民族杂居区的客观事实，对其进行反思研究，并提出我国的民族区域自治实质上是各民族共治或联合自治的主张。[3-4]但这一主张却遭到了强烈批判。有学者指出，“在民族自治地方内，实行自治的少数民族享有自治权，其他民族或没有法定自治权的民族在该区域内不能享有自治权。”[10]也有学者认为，“民族自治地方虽然在一定程度上体现了各民族共治的特点，但核心和本质还是自治民族在该区域内依法行使比较广泛的自治权利，特别是在地方事务和当地的民族自身事务的管理上享有较多的自治权利。”[11]而且，这些观点也得到了一些实务部门的认同。     第二，对实施民族区域自治的根本目的的片面解释。由于将民族区域自治解释为“居于主体地位的少数民族在其聚居的地方实行的自治”的影响，致使理论界普遍认为，实施民族区域自治的根本目的在于保障“各少数民族行使在本民族的地方性事务上当家作主的权利”，[2]并将理论研究的重心集中于该制度对保障聚居少数民族平等权利的功能与作用，忽视了这一制度对协调和处理自治地方内部的民族关系，保障汉族和其他少数民族权利的积极意义，致使这方面的理论研究非常匮乏，难以满足民族关系治理的实际需要。     第三，对自治条例的调整对象和立法目的的错误解释。有学者认为，自治地方与国家的关系、自治机关与上级机关的关系，是自治条例的重要调整对象。[12-13]同时，自治条例必须由相关人大常委会批准才能生效，因此，从效力对象的角度讲，自治条例不仅适用于自治地方，而且对上级国家机关也有规范作用，上级国家机关应当遵守和执行。[14-16]为协调自治地方与上级国家机关的利益关系，自治条例应当规定上级国家机关的责任。[17-19]这些观点对自治条例的制定产生了重大影响。

（三）缺乏明确的法律指引

法律规定的内容的明确性和清晰性，是影响法律实施效果的重要因素。《宪法》和《自治法》的一些规定的内容不明确，是导致自治条例作出的细化和变通违宪的重要原因。主要存在以下两类问题。     第一，一些法律规定比较抽象。例如“各少数民族聚居的地方实行区域自治”中的“聚居”，“应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”中的“合理”，其含义都是非常抽象的。全国人大常委会应当行使立法解释权，对这些关键性概念赋予明确含义或者具有可操作性的判断标准。但迄今为止，全国人大常委会并未对《宪法》和《自治法》的有关规定开展过必要的解释工作。     第二，一些法律规定之间存在冲突和矛盾。主要包括两个方面的问题：一是关于实行区域自治的主体的规定。从语义学的角度讲，《宪法》和《自治法》规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，实行区域自治的主体应当“各少数民族聚居的地方”。但在规定自治机关人员组成的民族身份要求时，又使用了“实行区域自治的民族”和“其他居住在本行政区域内的民族”等限定词，由此可以认为，实行区域自治的主体是“某一个特定民族”。二是关于实施民族区域自治的根本目的的规定。《自治法》序言规定“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”。据此可以认为，保障少数民族当家作主管理本民族内部事务的权利，是实施民族区域自治的根本目的。但《自治法》第48条又规定自治机关应“保障本地方内各民族都享有平等权利”。由此可以认为，在多民族背景下，保障民族平等才是实施民族区域自治的根本目的。对此类可能产生歧义的规定，应当予以修改和完善。 四、开展自治条例修改工作的对策建议为有效克服由于立法工作者的能力不足、立法理论支持的缺失和法律规定不明确等因素对立法质量的制约，使自治地方人大能够有效开展自治条例修改工作，应当加强立法队伍建设和立法理论研究，并对《宪法》和《自治法》的有关规定进行必要的解释和修改。     （一）加强立法队伍建设     自治地方人大及有关部门的立法工作者的素质和能力，不能适应多民族背景下开展自治条例制定和修改工作的需要，是导致立法质量不高的关键因素。也是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要“加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”③的重要原因。为建设一支高素质的立法队伍，当下应重点做好以下工作。     第一，加强立法工作者的理论培训。有效的理论培训，是提升立法工作者的素质和能力的重要路径。全国人大及其常委会和国务院主管民族事务的有关部门应与省、自治区和直辖市的有关部门进行充分协商和研究，建立专门为自治地方培训立法工作者的机构和机制，通过有效的学习和培训，提升立法工作者的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。     第二，扩大法治专门人才录用比例，充实立法队伍。一是在招录公务员时，应有计划地招收一批法学院系培养的精通民族法学的专门人才。二是应建立高等学校、科研院所与实务部门工作人员的流动机制，吸纳专门研究民族法学的专家学者到自治地方从事立法实务工作。     第三，建立高等学校、科研院所与实务部门的合作机制。坚持专家立法与群众立法的结合，是保证科学立法的重要途径。自治地方人大在修改自治条例时，充分听取专家学者的意见和建议，对提升立法质量具有重要意义。因此，全国人大及其常委会和国务院主管民族事务的有关部门应与省、自治区和直辖市的有关部门进行充分协商和研究，建立高等学校、科研院所与实务部门合作开展自治条例制定和修改工作的体制和机制。     （二）加强立法理论研究     既有理论大都建立在两个基本前提之上：一是将民族区域自治解释为少数民族在其聚居的地方实行的自治;二是认为实施民族区域自治的根本目的在于保障少数民族当家作主管理本民族内部的地方性事务。由此导致理论界对自治地方内部的多民族结构缺乏应有重视，对与此相关的重大理论也没有给予应有关注。因此，在澄清对民族区域自治的实质内涵以及实施这一制度的根本目的的模糊认识的基础上，当下亟需从自治地方内部的民族关系的协调与维护的角度，以习近平总书记在中央民族工作会议上强调民族工作应当“坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题为核心，[1]对以下理论问题进行深入研究。     第一，民族权利的平等保障。在自治地方内部仍然存在多民族的背景下，应当采取哪些具体措施对各民族的权利给予平等保护，是坚持和完善民族区域自治制度必须解决的根本问题。实践中对民族平等权利保障措施的选择，主要是围绕保障少数民族当家作主管理本民族内部地方性事务的权利而展开的，所以一直比较重视“自治机关的民族化”，尤其是干部的民族化。但仅从主体少数民族的角度进行的制度设计，对自治地方内部的民族关系会产生怎样的影响，是否有利于民族团结，能否满足其他民族的合理需要，进而有效协调民族关系、维护民族平等，尚需从理论上进行深入研究。     第二，公民权利与民族权利的关系。马克思主义认为，民族平等包括群体平等和个体平等两个方面。[20]这也是我国《宪法》规定的协调与处理民族关系问题的两个基本原则。但是，由于当下的理论与实践没有很好地处理群体平等与个体平等的关系，存在将二者混同或者作为平行的两个方面来认识和处理的倾向，忽视了二者的界限甄别和有机联系与相互影响分析，造成了保障群体平等的措施异化为个体特权的现实问题，制约了不同民族之间相互认同、团结互助局面的形成。[21]事实上，在治理实践中之所以要针对特定群体在经济文化社会方面与其他群体存在的事实差异，采取区别对待的政策措施，其根本目的在于为公民提供平等发展的机会和条件，实现实质平等。因此，在采取特别措施保护特定群体的权利时，如何妥善处理群体平等与个体平等的关系，是促进和维护民族平等需要特别关注的问题，应从理论上进行深入研究。     第三，协商民主决策机制的完善。《自治法》第51条规定的协商民主决策机制，对自治机关协调不同民族的利益冲突，保护各民族合理的利益诉求，建构和维护平等团结互助和谐的民族关系的具有重大意义。[22]但在治理实践中这一制度并没有得到足够重视，至今尚未形成比较完备的运用该制度处理实际问题的程序机制。而理论界对全国人大为什么要规定这一制度，自治机关在处理各民族的特殊问题时又如何与他们的代表充分协商等相关问题，也缺乏研究。因此，为充分发挥协商民主制度的功能，更好地协调自治地方内部的民族关系，应对协商民主的程序机制、实现形式等重要问题进行深入探讨。     （三）加强法律修改工作     《宪法》和《自治法》的一些规定过于抽象或者存在冲突和矛盾，是导致自治地方人大在制定自治条例时作出一些不合理规定的重要原因，应当由全国人大及其常委会对这些规定进行清理并予以完善。     第一，对一些抽象的法律规定予以说明和解释。全国人大常委会应积极行使立法解释权，对《宪法》和《自治法》等法律中所使用的“聚居”、“合理”、“本民族内部的地方事务” 等相关概念，以及与“群体意义上的民族平等与具有不同民族身份的公民平等的关系”、“针对群体实施的相关政策措施的合理限度”等问题有关的规定，作出必要的解释和说明，赋予其明确的含义，以消除因法律用语过于抽象，对准确理解与有效实施此类法律规定存在的不利影响。     第二，对与民族区域自治实质内涵不符的相关规定进行清理和修改。《宪法》和《自治法》将民族区域自治界定为“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，符合自治地方客观存在的多民族结构的要求。但是，一些有关的具体规定仍然受到了将民族区域自治解释为“居于主体地位的少数民族在其聚居的地方实施的自治”的观点的影响。因此，应当以习近平总书记指出的“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方”的观点为指导，对一些与自治地方的多民族结构不相符的规定予以修改和完善。

注释：     ①参见胡锦涛《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日）。     ②从我国少数民族聚居的现状来看，由于历史进程中人口流动的影响，使得单一少数民族聚居的地方并不存在，已经建立的155个民族自治地方都有多个民族，“小聚居”只具有相对意义。例如，西藏的常住人口有48个民族，其中藏族人口占90.48%，其他少数民族人口占1.35% ，汉族人口占8.17% ;新疆的常住人口有56个民族，其中维吾尔族人口占45.84%，其他少数民族人口占14.06%，汉族人口占41.1%;内蒙古的常住人口有55个民族，其中蒙古族人口占17.11%，其他少数民族人口占3.36%，汉族人口占79.54%;宁夏的常住人口有56个民族，其中回族人口占34.77%，其他少数民族人口占0.65%，汉族人口占64.58%;广西的常住人口有56个民族，其中壮族人口占31.39%，其他少数民族人口占5.79%，汉族人口占62.82%。参见《中国2010年人口普查资料》（光盘版）基于民族身份分地区的人口统计资料。     ③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日）。     ④ 参见《中华人民共和国宪法》第116条;《中华人民共和国民族区域自治法》第19条;《中华人民共和国立法法》第66条第1款。     ⑤参见《中华人民共和国宪法》第115条;《中华人民共和国民族区域自治法》第4条;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第3条。     ⑥参见《中华人民共和国立法法》第66条第2款。     ⑦包括阿坝、甘孜、凉山、黔南、黔西南、黔东南、文山、德宏、大理、西双版纳、迪庆、怒江、楚雄、大理、甘南、临夏、黄南、玉树、果洛、海西、海南、海北、延边、湘西、恩施等25个自治州，以及北川、峨边、马边、木里等4个自治县。     ⑧《中华人民共和国宪法》第4条第3款;《中华人民共和国民族区域自治法》第2条第1款。     ⑨《中华人民共和国宪法》第113条第2款;《中华人民共和国民族区域自治法》第16条第3款。     ⑩《中华人民共和国民族区域自治法》第46条第3款。     《中华人民共和国民族区域自治法》第71条。     《中华人民共和国民族区域自治法》第67条。     《中华人民共和国民族区域自治法》第17条第1款。     《中华人民共和国民族区域自治法》第18条。     《中华人民共和国宪法》第4条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”第122条规定：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”     阿坝（第23条）、凉山（第27条）、迪庆（第38条）、玉树（第25条）、海南（第43条）、海西（第31条）、甘南（第23条）。     参见《中华人民共和国宪法》第115条。     《中华人民共和国民族区域自治法》第48条。     笔者曾与一些民族事务管理部门和民族自治地方的政府领导进行过交谈，绝大多数人都认为民族自治地方是聚居少数民族在其聚居区实施自治的地方。     参见《中华人民共和国宪法》第113、114条;《中华人民共和国民族区域自治法》第16、17、18条。     《中华人民共和国宪法》第112、114条;《中华人民共和国民族区域自治法》第16、17、18、49、53条。

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