浅析煤炭资源税实行从价计征改革的影响

安艳平

摘 要：我国自1994年1月1日起对煤炭资源税实行从量计征以来，表现出了多方面的功能的缺失。2014年9月29日国务院常务会议决定自2014年12月1日起，实施煤炭资源税从价计征改革，这项改革在此时的推行是一个很好的契机，从价计征的优势非常明显。无论从政府还是企业的角度出发，都要消化负面影响践行改革目标。

关键词：资源税；从价计征；煤炭行业；影响

资源税是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而征收的一种税收。我国资源税开征于1984年，当时资源产品按照“从量定额”的办法征税，煤炭开采企业按原煤销售数量为资源税的计税依据，其优点在于简便易行、便于征管；但这种办法也存在许多不足。为促进资源节约集约利用和环境保护，推动转变经济发展方式，规范资源税费制度，我国从2014年 12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革。和此前从量计征政策相比，这将会对煤炭企业的盈利能力产生显著影响，短期来看，煤炭企业难以承担煤炭资源税增加产生的成本压力；长期来看，在煤炭供需缺口的驱动下，煤炭行业的整体盈利能力和成本转嫁能力都会比较强，具有承担煤炭资源税负适度上涨的空间。

一、煤炭资源税从量计征带来的弊端及问题

（一）煤炭资源浪费严重，资源税未能发挥预期作用。将消耗煤炭资源的企业产品成本还原为能够真实反映资源环境消耗和补偿的完全成本，这既是社会成本内部化的需要，又是通过对煤炭资源消耗行业形成倒逼机制，促使其改进工艺和技术，节约利用资源，提高资源利用效率的需要。

但是事实上，由于我国税收“费化”情况较为严重，煤炭企业承担着与之相关的矿产资源补偿费、探矿权价款、采矿权价款、采矿权使用费、探矿权使用费、矿区使用费等收费，煤炭行业各类收费远高于资源税。前几年，煤价持续上涨，煤炭企业盈利情况很好。相对于煤炭企业的收益来说，资源税从量计征显得微乎其微，基本发挥不了应有的作用。同时，从量计征使企业在资源开采中采富弃贫、采肥丢瘦，造成资源浪费，不能起到环境保护和引导企业节能减排的作用。

（二）不能调节煤炭资源级差收入，不利于煤炭企业在同一水平上竞争，降低了资源税在国家财政收入中的比重。我国煤炭资源税的征收尽管考虑了开采条件、地理位置所产生的开采企业的客观差异，并实行了地区差别税额，如焦煤吨税额8元，其他煤炭吨税额2.3～3.6元，但级差收入差别过低，不能起到让煤炭企业在同一水平上竞争的作用。尤其是在煤炭价格不断飙升的时期，从量定额的税率虽然未变，但实际税负是在不断下降，2013年资源税占中央公共财政收入的比重仅为0.1%，占地方财政收入的比重6%左右。

（三）现有税制调节能力弱，助长了对煤炭资源的乱采滥挖现象。实行从量计征方式，开采者占有国家矿产资源，只有在销售时才向国家纳税。而在开采过程中，开采者破坏和浪费掉的资源并不纳税，不承担任何责任，损失部分全部由国家承担。开采者挑肥拣瘦的掠夺和破坏，资源浪费到了惊人的程度。有资料显示，近20年来山西省开采了上百亿吨煤炭，消耗掉的煤炭资源高达上千亿吨煤炭，煤炭回采率只有16.25%。一吨煤几块钱的资源税，没有几个企业会考虑税收支出对损益的影响。

二、煤炭资源税改为从价计征带来的优势

（一）从价计征符合资源行业稀缺性特征。从价计征能够真实反映煤炭的稀缺程度和价格变动情况，真正反映煤炭资源税与煤炭消耗之间的本质联系，有利于提高煤炭的利用效率，有利于转变某些地区的经济发展过多依赖煤炭的局面。2014年末推行煤炭资源税改革，正是基于煤炭资源价格下降较大，有些地方对稀缺煤炭资源造成了大量的浪费现象，从量计征标准已不适应当时煤炭市场发展。实行煤炭从价计征资源税能够改变过去从量计征资源税对煤炭价格不敏感的现象，增强税负的弹性，促使煤炭企业有效开采利用资源，有效地将煤炭企业的短期生产目标与资源有效利用的长期目标联系起来。煤炭资源税从价计征，可以解决由于煤质、发热量差异，同类煤炭产品在同区域销售价格悬殊较大、税负不公的问题，体现资源好、价格卖得高就多缴税的税负公平原则。

（二）从量计征改为从价计征，能够促进企业采取多种措施节能减排，进而形成追求可持续发展的长效机制。煤炭在使用的过程中，从价计税的比价关系会显出煤炭的宝贵，为了利益最大化，煤炭产业链上游、中游、下游的生产厂家都将更加注意节约使用煤炭，尽可能地节能降耗。这也将形成一种内在的激励机制，企业会想方设法地开发有利于节能降耗的工艺技术和产品，从而形成符合科学发展、追求可持续发展的长效机制。

（三）从量计征改为从价计征后，煤炭资源税的税收调控作用大为增强，将促进煤炭资源的合理开采。公平的税负会使煤炭企业不得不权衡销售价、开采成本、税费、资金流之间的利弊关系，促使其投入更多的资金用于煤炭资源的深入开采，有效减少在采矿过程中丢挑肥拣瘦、采厚弃薄、采易弃难等现象。随着价格的逐渐提高，从价计征的调控作用就会体现得更加明显，有效减少煤炭资源开采中的浪费现象。

（四）煤炭资源税是地方税种，改为从价计征后，还会带来地方收入增加，可以有效缓解地方财政普遍紧张的情况。目前甘肃、内蒙古等多省区着力推进煤炭资源税改革，其动力所在就在于此。我国很多地方是依靠煤炭资源发展的，而在煤炭资源开发过程中，往往伴随着对土地和水资源等的严重破坏，煤炭资源税由从量计征改为从价计征后，有助于煤炭产区将煤炭资源优势转化为经济优势，使政府能投入比较充裕的资金，用于恢复生态、治理环境，更好地改善地区经济结构，促进地区经济发展。

三、践行改革目标，消化负面影响

此次煤炭资源税从价征收、清费立税的改革，并非以减轻煤炭企业税收负担为目的。煤炭资源税改为从价计征后，资源税和资源产品的价格形成了联动性，可以优化资源价格形成机制，加强资源税对于资源市场的调控力度和保护力度，实现资源合理利用，这才是完善税制、改革资源税的目标所在。

最近三年，煤炭的价格急剧下降，在这个时机下，开展资源税改革是非常有利的。能很好地发挥税收对资源的调节作用，能促进节能减排和经济结构的调整。按照现行的从量计征，焦煤每吨征收的范围大致是8～20元，其他煤炭每吨大致是0.3～5元。当时全国煤炭平均每吨3元左右，一旦改为从价计征，即便是采用2%的税率下限，按照200元/吨的价格，每吨也要征收4元左右，部分企业的税负有一定程度的增加。按照税改“稳定税负”的要求，有些企业的负担可能会略有增加，但不会太多，有些企业可能会有所减少。最终的变化肯定会落实到个人，转嫁到消费者身上，但是过程都是公开透明的。

煤炭资源税从价计征改革的难点在于提高税负，企业可能会“受不了”。如何保证煤炭企业不会因为征税方式的改变、税率的调节增加负担。这就不得不依靠清费。之前资源税税负低，但基金要比资源税收得多，企业的负担重。一旦清费立税，税率就会固定，企业的实际负担也会有一定增加的。

煤炭资源税改革，不仅是煤炭企业和地方政府重视的热点，也会引起与能源、资源相关的产业链上各行业关注，它对提高资源使用成本、减少资源浪费，促进企业转型升级、整合产业链条，促进企业转型升级、整合产业链条，都会起到积极的作用。