论“以人为本”的诚信政府建设问题及原因

张攀

摘要：“以人为本”，构建和谐社会，是当前和今后社会发展的大趋势，也是法治政府的建设目标之一，法治政府必然是具有公信力的政府。因此，政府的诚信建设事关政府的威信、群众的切身利益和社会秩序的稳定，也是构建和谐社会的重要保障。但是目前在我国很多地方、领域，还存在着大量政府失信的情况，反复无常的政府行为在不断消弱政府的执政能力的同时，也不断使民众丧失对政府的社会责任感和归属感。因此找出政府诚信建设中存在的问题，并分析原因，才能有的放矢地加强政府诚信建设，真正实现“人本思想”的社会化。

关键词：诚信政府；信赖保护；行政行为

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2015）06-0159-02

对信赖保护的研究始于20世纪50年代的德国，是德国行政法的一项基本原则，20世纪中后期开始，信赖保护原则在大陆法国家得到了广泛的认可。行政信赖保护是指行政过程中，政府在作出某种行为、承诺等具有一定可预见性的活动之后，不得随意改变，若基于维护公共利益的需要必须改变由此所形成的法律状态，应对公民、法人或者其他组织正当的既得权益和合理预期加以保护，否则政府应承担相应的法律责任。

构建诚信政府，提高政府行为的公信力是社会稳定与发展的前提条件，也是构建和谐社会的重要组成部分。政府行为具有鲜明的公共性，而相对人对政府行为的信赖度直接关系着政府行为的诚信度。当前，我国正处于社会变革过程中，行政管理领域行政行为反复无常，侵害相对人合法权益的现象时有发生，政府面临着信任危机。因此，在建设法治政府、诚信政府的今天，如何提高相对人对政府行为的信赖度，保证公众的信赖利益不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，是我们当前和今后要长期思考的问题。

1诚信政府的内涵及基本要求

“民无信不立”、“水能载舟、亦能覆舟”，早在两千多年前我们的老祖宗就留下这样的警言，告诫历代统治者政府诚信的重要性，也就是要求政府要对人民讲信用，政府对人民不讲信用，人民就会对政府失去信任。人民对政府失去信任，政府就不能存在。这个简单的道理也在历史的长河中得以检验，充分证实了“诚信乃立政之本”这句古话。

目光移至当今中国政府，法治政府、“以人为本”、和谐社会、科学发展观、依法治国等这些词不断出现在各大媒体以及学界的研究成果之中，在经济发展的大潮中，加强政府廉政建设、确保民众权益、实现社会的可持续发展已成为历届中央乃至地方政府共同奋斗的目标，也是民众翘首以盼的美好治国蓝图。

早在党的十六大和十六届三中全会中就强调指出，要建立健全社会信用体系，政府部门的信用建设是社会信用体系建设的核心和枢纽，其诚信状况不仅直接关系到行政职能的实现、行政工作效率和水平，而且对全社会的信用体系建设起着示范和引导作用。2013年3月20日，国务院总理李克强在新一届国务院第一次全体会议上指出，要不断提高政府的公信力、执行力和效率，政府说到就要做到，不能“放空炮”。

伴随着中国经济社会的全面进步，民众对政府的信誉度和公信力提出了更高的要求。但是，由于诸多因素的影响，我国政府的行政诚信建设始终未能取得突破性进展。所谓诚信政府，即在行使国家行政权力，实施公共管理过程中，坚持诚实守信的原则，并以此规范和约束自身的行为方式的政府。但是，受传统观念的影响及各种社会因素的制约，我国政府的诚信建设还存在着诸多问题，民众对政府的期待往往随着政府行为的“强制性”和“随意性”而发生着改变，民众的信赖利益得不到有效保证，甚至于不少民众对党和政府的执政能力提出了质疑，政府的诚信建设任重道远。

2当前政府诚信建设中存在的问题

2.1政府政策缺乏连续性

众所周知，政府的行政管理事务多而琐碎，虽然目前我国已出台了诸如《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》等相关的法律法规及规章，但至今没有制定一部統一的行政法典对所有的行政事务进行统一的规定。实践中，政府行政管理行为的依据往往是政府因地因时制宜所制定的各种行政政策，这些政策具有灵活性、易操作性等特点，能够有效地提高地方政府的行政管理效率，促进地方经济的发展。但地方政府的政策往往缺乏连续性和稳定性，甚至有些政策的制定缺少对现实问题的研究，这往往是不少地方政府的通病，有些地方政府官员在其任职期限内，为了捞取所谓的“政绩”，势必会提出自己的一套观点，制定出一套在其看来既能惠民，又能增加其政治资本的管理措施。不可否认的事，有些政策的制定确实符合客观规律，符合当地的实际情况，有利于民生工程的发展。但是也有不少政策往往带有随意性和盲目性，这些政策往往难以落实。即便是一套好的政策，在下一届领导班子的眼中情况可能并不乐观，存在一届官员一套政策的情况，很多政府部门在政策制定时未考虑关联性和前后衔接，有的甚至是前后矛盾，出尔反尔。正是因为政府政策的不确定性导致民众对政府的不信任，对未来缺乏坚定的信心。

2.2政府行政管理行为不规范

十八届四中全会将“依法治国”提到了前所未有的高度，建设法治国家就要做到“科学立法、严格执法、全民守法、公正司法”，严格执法就是对当前政府行政管理行为的要求，政府是法律的执行者，政府的执法行为直接面对的是广大的民众，但近年来因政府的执法行为导致“官民”直接冲突的事件时有发生，严重削弱了政府在民众中的形象。构建社会主义和谐社会，实现政府与公民关系的和谐是关键，而要实现政府与公民关系的和谐，政府诚信是前提。这就要求政府“会用权”、“用好权”，政府的权力是人民赋予的，为了政府更好地对社会事务进行管理，法律赋予了政府较大的自主管理权，但这并不是说政府就可以无所顾忌的行使人民赋予的权力，政府在行政执行过程中要做到谨慎用权，规范用权，适度用权。但就目前社会现实来说，政府行政管理行为还不是很规范，主要表现在三个方面，一是职责不明确，存在行政越权行为，特别是在一些联合执法中情况尤为明显；二是行政不作为，执法不到位，有些政府工作部门怠于履行职责，如监管不力等；三是滥用自由裁量权，相同情况不同对待，办关系案等。

2.3服务型政府理念难以落实

“以人为本”的理念要求政府职能转变时，要将民众的利益放在第一位，做到全心全意为人民服务，构建服务型政府。这就对政府的地位和职能做了明确的定位，政府虽然是社会的管理者，但更应该是经济发展的掌舵者和民众的服务者，服务型政府的职责应该围绕经济发展和群众利益两个方面。在经济建设方面，政府要做到“抓大放开”，赋予市场主体更多的自主权，这是市场经济发展的必然，也是现代政府职能转变的重要内容，政府不能过多地、不恰当地介入经济活动，侵犯经营者的合法权益。但有些地方政府却不惜牺牲国家整体利益，采取种种非正常的手段，肆意介入经济活动，完全把“公仆”的身份忘在脑后。在群众利益方面，作为服务型政府清醒地认识到群众利益无小事，要做到密切联系群众，一切为了群众，做到“言必行、行必果”。但实际上，有些地方官员好大喜功，承诺过多，实事不落实，好事没办好，失信于民。诸如此类现象如果不加以克服，必定严重破坏国家和政府的信用。

2.4行政公开落实不到位

阳光是最好的防腐剂，政府行为应该接受社会各界的监督，特别是群众的监督，在重拳惩治腐败的今天，更要求政府信息的公开化，信息公开化是诚信政府建设的基础。这些年，从中央到地方都在走政务公开的道路，也取得了一定的成效，但总体来说，公开的程度还不高，公开的面还不大，这阻碍了公众对政府部门的监督。某些地方、某些机构、某些环节暗箱操作的形象仍屡禁不止，政府和民众完全处在信息不对称的两端，公民应有的知情权、参与权得不到维护，势必会削减政府的威信。

3政府诚信建设中存在问题的原因分析

3.1“官本位”思想遗毒的影响

长期以来，受传统思想的影响，政府都是居于国家政治生活的上层，为官者高高在上，而普通民众只是政府管理的对象，这种不平等的官民关系往往会导致政府很难取信于民，政府在社会事务的管理中，大包大揽，权力过大、职能过多，完全是一种全能型政府的状况。伴随着经济体制改革的深化，政治体制改革也被党和政府提高到很重要的战略地位，“命令——服从”型的政府管理模式已渐渐不适应市场经济的发展和民众权益的保障，随着现代行政的发展，以“命令——服从”为特征的强制性行政行为的范围已日益缩小，而以协商、引导等方式实施的行政指导、行政合同行为大量增加，主体地位平等已成为现代行政法治的重要标志。但受制于各种因素的影响，政治体制改革较经济体制改革存在着严重的滞后性，政府职能转变缓慢，“以人为本”的服务型政府理念还没有完全深入政府官员的心中，一些地方政府还是习惯于运用强制性的行政手段来实施对社会事务的管理。过大的政府权力和过多的政府职能难免会导致权利的滥用和寻租，其结果必然会导致政府陷入诚信危机。

3.2“重实体轻程序”导致政府行为的随意性过大

在实体行政法律关系当中，行政主体根据授权或委托对行政相对人进行管理，行政机关在实体法上具有明显的优势，在程序法律关系当中，由于举证责任的倒置，行政机关则属于相对劣势的一方。但长期以来我国受传统封建思想的影响，一直有着“重实体轻程序”的倾向，过于强调行政机关在实体法上的优势地位，而淡化了程序法上的弱势地位。程序是实体的保障，程序正义是权利义务实现的合法方法或必要条件，正当的程序能促使权利被实際享受，义务得到切实履行。但是“重实体轻程序”导致往往会行政主体的权利过于集中和自由裁量权的滥用等，政策往往由于执法者、当权者的个人喜好而随意变更，行政强制措施及行政处罚措施往往是行政管理的常用手段。这种情况下，民众往往只能处于一种被动的配合角色，而很难通过程序性的权利进行抗衡。

3.3惩戒机制不完善，政府失信成本过低

虽然有《公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《国家赔偿法》等相关法律法规对政府部门及其工作人

员的职务行为进行规制，而且《宪法》也赋予了人民申诉、控告、检举、取得赔偿等权利，但这些都是原则性的规定，对由于政府部门及其工作人员的失误、过失造成损害后果时，没有健全的惩戒机制和责任追究办法，甚至在现代社会还会出现“官官相护”的丑恶现象，违规或违法的政府部门及其工作人员得不到相应的责任追究。实际中，对于政府失信的行为，往往也只是给予相关的责任人员警告或象征性的行政处分，或者是不痛不痒的经济处罚或法律惩处，这种做法很难有效遏制政府诚信行为的缺失。

总之，诚信政府建设是“依法治国”和服务型政府建设的重要内容，也是政府职能转变的必要条件，更是改善官民关系，构建和谐社会的重要保障。对民众的信赖利益保护是民主政府、开明政府必须考虑的事情，政府只有做到诚信，才能实现社会的长治久安。

参考文献

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