海域使用权抵押发展现状、问题及对策*

谭论，王倩，田洪军

(1. 中国人民大学 北京 100872； 2. 国家海洋信息中心 天津 300171)



海域使用权抵押发展现状、问题及对策*

谭论1，2，王倩2，田洪军2

(1. 中国人民大学 北京 100872； 2. 国家海洋信息中心 天津 300171)

海域使用权在《中华人民共和国物权法》中被明确为一种用益物权，赋予了海域使用权与土地等同的抵押权利，也已在实践中推进。随着海洋经济的快速发展和资源的逐渐减少，为海域使用权抵押活动探索科学、合理的发展途径，是完善我国海域使用权价值体系的一项基础任务。文章从海域使用权抵押管理制度、区域演变、经济影响3方面开展分析，客观反映海域使用权抵押存在的问题，并提出未来发展的对策建议。

海域使用权；抵押；价值

1 引言

《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)实施10余年来，国务院和沿海县级以上地方各级人民政府严格实施海洋功能区划、海域权属管理和海域有偿使用3项基本制度，依法确权海域面积276.32万hm2，海域开发与保护秩序全面规范。累计征收海域使用金594.36亿元，主要用于海域整治、保护和管理。海域物权市场配置与流转健康发展，累计实现海域使用权抵押近8 000宗，实现了海域国有资源性资产的优化配置与保值增值。

2007年，《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的颁布为海域使用权抵押融资提供了法律支撑，明确了海域使用权具有财产权利属性，人们可以按照其交换价值实现融资的需要，在物权价值化趋势日益明显的背景下，利用海域使用权的交换价值作为融资担保工具的需要亦日益紧迫。统计数据显示，截至2013年年底，全国共办理海域使用权抵押登记的证书为7 999本，抵押海域面积607 053.46 hm2。

随着科技的迅猛发展和人口的增加、资源的减少，通过经纬度和四至坐标等手段标的海域的具体地理位置已成为可能，海域特定化使得海域使用权价值实现变得越来越重要，制定科学合理的海域法律规范对海域使用权价值呈现等相关问题进行调整，俨然成为科学、合理实现我国海域使用权价值的迫切需求[1]。

本研究从海域使用权抵押的制度、区域、经济3方面开展分析，以期合理反映海域使用权抵押的综合环境及现状，并提出有利于其健康发展的对策建议。

2 海域使用权抵押的制度分析

2.1 国家层面的制度建立

我国依法用海、科学管海的初探性文件是1993年5月经国务院授权财政部、国家海洋局联合颁布的《国家海域使用管理暂行规定》。2001年10月，由第九届全国人大常委会审议通过的《海域使用管理法》，以专章的形式规定了海域使用权依法转让的具体要求，至此标志着我国海域物权制度框架的初步建立。2007年3月，《物权法》颁布实施，明确了海域使用权物权属性，规定海域使用权可以设定抵押权，为在私法范畴内建立起一整套涉及海域使用权归属或流转的民事规则奠定了法律基础。

在逐步完善的法律基础上，相关配套制度为进一步细化落实提出了具体的内容。2007年1月施行的《海域使用权管理规定》(国海发〔2006〕27号)和《海域使用权登记办法》(国海发〔2006〕28号)，规定了海域使用权的多种流转方式，如申请审批、招标、拍卖等。明确了办理海域使用权抵押应具备的条件，规范了海域使用权抵押登记的基本程序，增加了可操作性。

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2.2 沿海地方层面的制度建立

《物权法》颁布实施以后，为完善信贷产品创新的各项配套服务，加快建立海域使用权流转交易平台，促进海域使用权抵押贷款业务健康发展，福建、江苏、天津等沿海省市根据国家相关法律法规，结合本地区实际，纷纷出台了关于海域使用权抵押的规范性文件(表1)，对海域使用权抵押融资做出了更为详细、具体的规定，提高可操作性，用以指导地方海域使用权抵押活动，使海域使用权的流转更加便利，海域使用权的信贷风险更加可控。江苏省《关于推进海域使用权抵押贷款工作的意见》(苏政办发〔2009〕103号)，在创新海域使用权物权制度上迈出了重要一步，其提出了海域使用者可以将其拥有的海域使用权向银行业金融机构申请抵押贷款。福建省提出了“加快建立海域使用权流转交易平台，大力推进海域使用权专业评估机构发展”。

表1 沿海省、市出台的海域使用权抵押贷款规范性文件

因此，以《物权法》为基础，以《海域使用管理法》为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充，适应经济社会科学发展、适应社会主义市场经济体制要求的海域使用权二级市场流转制度法律体系已初步形成。

3 海域使用权抵押的区域分析

3.1 区域数据比较分析

截至2013年年底，办理海域使用权抵押的主要地区为辽宁、山东、浙江、福建4省，4省办理海域使用权抵押的用海项目数合计占全国办理总数的95%。其中辽宁省占全国办理海域使用权抵押总数的71%，山东、福建、浙江分别占总数的8%、8%和7%[2-3]。

各地区海域使用权抵押用海项目数占比的发展趋势表明，近年来，随着海洋经济的发展，长江以南的各省(自治区)海域使用权抵押贷款业务发展迅速，深化海域使用权的流转已成为南方沿海各省关注的重要课题，尤其是注重海域使用权的抵押流转[4-5]。

统计数据显示，渔业用海、交通运输用海、工业用海和造地工程用海为海域使用权抵押活动涉及的主要类型。通过年际间数据比较发现，渔业用海使用权抵押登记面积占全部用海类型的比例逐年降低，该趋势表明办理海域使用权抵押的用海类型逐渐丰富，金融资金逐渐由局限在单一用海类型，转变为金融资金深入扶持多个海洋产业的发展。

3.2 海域使用权抵押空间结构分析

利用2010-2013年4个年份的沿海海域使用权抵押数据分析，在空间互动关联作用下，海域使用权抵押空间特性和分布格局的演变(图1)[6-7]。

图1 2010-2013年沿海海域使用权抵押分布

从图1可以看出，沿海海域使用权抵押呈现逐年扩展的趋势，地域分布从早期的两三个地区扩展到几乎全国各个地区。从年度分布上看，2010年和2011年的分布点密度看出点数稀少，并且点值较小，2012年和2013年的点密度逐年增强，点值也增大。从区域分布上看，抵押活动主要集中在辽宁的丹东和大连，山东的潍坊、威海、烟台和日照，浙江的舟山、台州和宁波，福建的莆田和宁德。从活动扩展趋势上看，由浙江福建向南北扩散，往北扩散的速度和强度比较明显，2013年在辽宁和山东产生集聚特征[8]。

4 海域使用权抵押的经济分析

近年来，随着海洋经济的发展，海域资源的流转一直备受关注，盘活海域使用权资源，提升海洋资源市场价值，是当前海洋学科的一个重要方向。海域使用权抵押的开发，有利于促进天津市海洋资源的开发。通过借鉴“业绩指数”和“潜力指数”概念对海域使用权抵押受经济环境影响进行评价。

4.1 业绩指数分析

业绩指数是指一个地区在一定时期内海域使用权抵押金额占11个沿海省、市、自治区海域使用权抵押总金额的比例与该地区GDP占11个沿海省、市、自治区GDP总和的比例的比值[9]。尽管广东、山东的海洋生产总值统计数据每年度均排在前一、二名，但是从海域使用权抵押业绩指数来看，两者的平均业绩指数分别为0.25、0.32，均处于下游水平，山东省2013年甚至成为最后一位。由此看出，海洋经济发展水平的高低对海域使用权抵押活动的影响程度不高。

从沿海省、市、自治区的抵押数据的不连续性，可以推断公众对海域使用权可以作为资产抵押进行融资的认知度不高。按不同海区划分研究区域，可以得到，南海地区的海域使用权抵押活动发展情况良好，广西、海南海域使用权抵押业绩指数均值分别位于第1位、第2位。北部海区仅有辽宁的海域使用权抵押业绩良好。河北、天津、山东均处于下游水平。东海区的浙江、福建业绩指数均值位列中等水平。

4.2 潜力指数分析

潜力指数是用来综合反映一个地区利用海域使用权进行抵押融资的潜力。本研究选择了人均GDP、过去10年GOP的增长率、过去10年新增用海项目数均值、海洋功能区划面积范围、全社会固定资产投资中国内贷款、地区海洋科研机构经费收入占GOP的比例等6个变量，作为评价沿海地区海域使用权抵押融资的潜力指标[10]。

分析评价结果显示，潜力指数构成要素排名与潜力指数均值排名并不一致，业绩指数分析结果不理想的山东、广东，其海域使用权抵押发展潜力较大，与研究之初预期的“海洋经济发展环境较好的地区，能够为海域使用权抵押发展提供良好的条件，有利于抵押规模的扩展”的设想相符合。这些区域现有的抵押业绩不理想可能是受到当地相关政策的引导影响。从测算区域海域使用权抵押潜力指数看，最小值为0.19，最大值为0.70，极差为0.51，极差率为3.68倍。在海域使用权抵押市场还不成熟的阶段，各区域的潜力差别不是特别的突出。

5 结论建议

综合以上3方面的分析，针对尚处于发展阶段的海域使用权抵押活动提出以下两方面建议。

(1)从基本制度完善方面。应对海域使用权抵押的客体进行分类规范，清晰界定客体的范围；联合沿海地方已推行的规范性文件，建立健全海域使用权抵押的管理制度，提出具体的操作细则，强化海域使用权抵押的可操作性；规范法律用语，清理下位法与上位法冲突的法律法规条目，对冲突的规定进行修改和删除；加强对权利的保护制度，弱化公法对市场的干预，删除地方法规中抵押期限不得超过海域使用权期限和海域使用权抵押金额不得大于评估价值等干预性条款；建立海域评估制度，以法律的形式明确统一的价值评估标准，准确地为海域估值；推进《海域使用管理法》与《担保法》《物权法》《合同法》等法律的衔接，补充海域使用权抵押的实现途径。

(2)从海域管理实践方面。建立明确的海域使用权抵押权责机构，与金融机构建立良好的协调机制，建立海域使用权抵押信息的电子台账，实现海域使用权抵押的事前、事中、事后监管，保障电子信息的规范性、准确性和便捷性；探索建立海域评估专业人才培养机制，建立专业人员的资质考试制度，积极鼓励专业的评估机构增设海域评估业务范围，提升海域使用权抵押贷款业务的社会认可度，进而实现其稳步健康发展；加大《海域使用管理法》的宣传力度，重点针对海域使用权的物权属性、融资价值，以及海域使用权的取得、续期、登记、证书管理等海域使用权管理的基本内容进行宣传，提高社会公众、金融机构对海域使用权的认知程度；建立海域资源实物账户和价值账户，搭建海域使用权价值的国管信息平台，可作为金融机构发放海域使用权贷款的参考依据。建立海域使用权评估机构、拍卖市场等中介服务市场体系，推动建立海域使用权资源流转市场，为开展海域使用权抵押贷款培育良好的市场环境，建设公开公正公平的竞争模式[11]。

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中国海洋发展研究中心基金项目“海域使用权抵押的空间动态演变研究及对海洋经济影响的分析”(AOCQN201310).

D923.2；P7

A

1005-9857(2015)10-0018-04