广西北仑河口自然保护区生态恢复工程绩效评价*

2015-04-26林金兰刘昕明陈圆赖廷和何斌源

海洋开发与管理 2015年10期

关键词：绩效评价指标体系生态

林金兰，刘昕明，陈圆，赖廷和，何斌源

(广西壮族自治区海洋研究院南宁 530022)

广西北仑河口自然保护区生态恢复工程绩效评价*

林金兰，刘昕明，陈圆，赖廷和，何斌源

(广西壮族自治区海洋研究院南宁 530022)

海洋生态修复工程的兴起建设，带动了沿海地区海洋资源和生态环境的保护，但尚未形成规范完整的绩效管理体系。为了定量、科学地评价“广西北仑河口自然保护区生态恢复工程”的实施成效，文章基于工程特点和管理要求，结合“逻辑框架法”和“平衡计分卡”两种方法设计绩效评价模型，从“投入和保障-实施和管理-目标和效益”3个维度构建了绩效评价指标体系。评价结果显示：工程整体绩效良好(90分)，较好地完成了预期目标并发挥了一定效益，但在前期技术投入、资金拨付以及施工进度安排方面仍存在一定问题，还需在今后工程实施中不断加以改进。

生态修复；绩效评估；北仑河口；层次分析法

绩效的字面意思是成绩和效率，其运用于经济、人力资源以及政府等多方面的含义各不相同，目前还未有统一的定义。通常，绩效可以理解成某项活动针对其预定目标的实现程度和有效性[1]。绩效评价是绩效管理的重要组成部分，指对行为效果和效益的评价，贯穿于行为的全部过程。

绩效理念源于企业，20世纪七八十年代被引入政府管理领域，长久以来一直作为西方国家评价、监管企业和政府部门职能效益的有效手段。国外实施的绩效评价具备较健全的法律制度，评价对象涵盖宏观的政府部门、政策以及微观的专项、计划，评价方法系统全面[2]。

相对于国外，我国传入绩效管理的理念比较晚，但至今相关学者也已经开展了多方面的研究及应用，包括与绩效评价相关的理论探讨[3-5]，不同对象评价指标体系的构建[6-10]，以及评价技术的实际应用[11-12]等。随着社会经济的快速发展，如何针对不同行业、不同工程项目进行绩效评价，提升工作效率越来越为人们所重视，其中针对公益性工程项目的绩效评价和管理也成为研究热点之一。

近年来，国家大力支持开展海洋生态环境整治及生态修复工程，如中央分成海域使用金支持的海域海岛海岸带整治修复与保护工作，这为沿海省、市、自治区提供了资金支持，且有力地推动了各地海洋资源和生态环境保护工作的开展。但目前关于此类工程的绩效评价极为鲜见，尤其缺乏定量化的绩效评价技术体系。为全面掌握海洋生态修复项目资金支出和项目执行情况，完善项目监管，有必要借助绩效考核手段开展工程实施成效的评价。

为了应对人为干扰造成的北仑河口生境丧失和生态退化，“广西北仑河口国家级自然保护区生物多样生态恢复工程(KLFCGG20092037)”(简称广西北仑河口自然保护区生态恢复工程)应运而生，该工程是近年来广西开展且已竣工验收的重点海洋生态修复项目之一。本研究基于项目绩效评价和管理的理念，结合工程特性构建科学合理的技术体系，以综合评价工程实施的效率和效果，并识别工程实施、管理过程中存在的不足，从而提出对应的改进措施。

1 工程概况

“广西北仑河口自然保护区生态恢复工程”是在国家海洋局的支持下，北仑河口自然保护区提出的重大海洋生态工程建设项目，以保护区内红树林、海草、盐沼和滨海植被的生态修复为目的。2010年4月29日，广西红树林研究中心通过招投标方式承担了该项目。项目投资总额6 127 260.00元，项目计划工期3年。

工程建设内容为完成北仑河口保护区生物多样性修复面积共33.3 hm2，且两年后确保一定的苗木保存率。其中红树林、盐沼草修复工程23.3 hm2，海草修复工程3.3 hm2，滨海植被修复工程6.7 hm2。各生态修复工程区分布见图1。其中，滨海植被修复工程建设因鹤山土地的纠纷问题拖延1年，后通过专家论证重新调整建设地点，面积4 hm2。项目于2014年5月19日通过竣工验收。

图1 项目恢复工程区分布

2 绩效评价技术体系构建

2.1 绩效评价模型设计

逻辑框架法和平衡计分卡是绩效评价常用的两种模型。

逻辑框架法(logic framework approach，LFA)是美国国际开发署(USAID)于1970 年提出的一种模型，主要用于开发设计、工作计划和考核评价。该方法的核心是建立事物层次间的因果逻辑关系，其基本结构为“目标/影响-目的/作用-产出/结果-投入/措施”，能够较好地凸显实施流程中的关键环节，有助于系统全面地评价项目绩效。

平衡计分卡(balanced score card，BSC)是由Robert S.Kaplan和David P.Norton于1992 年提出的一种绩效管理、考核的工具。该方法围绕企业战略目标制订绩效评价指标，是一种融合了组织战略的有效管理工具[13]。我国学者运用或者结合这两种模型，展开了不同方面的工程绩效评价研究[14-16]，这两种模型各有优势，对海洋生态修复工程绩效评价有一定的借鉴意义。

该海洋生态修复工程包含明确因果逻辑关系的“投入”“过程”“产出”和“作用”等环节，因此可选用逻辑框架法进行绩效评价。但考虑到绩效评价一般作用于工程实施过程中和实施结束后，项目产生的长期影响在短期内难以体现，且影响类的指标难以定量化，因此可弱化侧重于长期效益的“影响”维度，将符合工程绩效评价的框架简化成“投入-过程-作用”，并具体细化为“投入和保障”“实施和管理”“目标和效益”3个层次。另外，考虑到工程为财政支出的公益项目，在建设过程中各不同层次和形式的利益相关方依据合同约束运作，其委托代理关系较复杂。为了识别能够反映工程真实绩效水平的评价因素，在构建绩效评价指标体系时，应系统梳理各参与方在工程实施过程中的关键性活动[17]。因此，在建立绩效评价模型时也应涉入平衡计分卡的相关理念，在“实施和管理”中强调利益相关者影响工程实施的关键因素。本研究构建的绩效评价模型见图2。

图2 海洋生态修复工程绩效评价模型

2.2 评价指标体系构建

评价指标的选取是绩效评价的基础和依据，其设定是否科学合理直接关系到评价结果的客观和公正[18]。本文基于绩效评价模型，结合工程实际特点和专家意见，构建了3个分析要素(A1～A3)共含17个指标(C1～C17)在内的绩效评价指标体系(表1)，其中：

(1)投入和保障。对于海洋生态修复工程在实施过程中所需的各项投入，财政资金是首要关注的资源，工程实施的各个环节均离不开资金的支配和控制；其次，此类工程技术要求较强，需要具备深入的前期研究；此外组织制度、人力资源等也是重要的保障措施。此过程主要体现工程的资金、技术和制度保障，具体指标包括前期研究执行率、资金到位率和时效、施工能力水平、组织机构健全性。

(2)实施和管理。海洋生态修复工程是各类利益主体在充分利用现有资源，特过特定行为相互协调和实施的过程，整个过程涉及组织、施工、监管、协调等多方面活动。此过程主要体现项目的效率性，具体指标包括管理措施健全性、项目监管力度、政策法规执行度、招投标制度、合同履约率、实施调整规范性和公众配合度。

(3)目标和效益。海洋生态修复工程的实施是为了通过采取有效措施改善工程区海洋环境，提升生态质量，其绩效考核注重的是工程对立项预定目标的完成情况，包括程度和成效。此过程主要体现工程的影响性，具体指标包括预算执行率、进度执行情况、预期目标完成情况、服务对象满意程度和工程后期养护保障。

表1 海洋生态修复工程绩效评价指标

2.3 评价方法

绩效评价领域使用的方法多样[19-20]，其中层次分析法常用于建设项目管理[21]、污染治理工程[22]等方面的绩效评价；为了提高评价的准确性，近年来多策略评价方法成为工程绩效评价的常用方式，如层次分析法和专家咨询法的组合[14]；另外，政府财政支出项目的绩效考核多采用计分表的形式设置指标体系，如财政部修订印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(〔2011〕285号)等。

基于现有研究成果并结合工程管理要求，本研究结合专家咨询法和层次分析法将绩效考核指数设置成计分制(满分100)，从而使绩效评价的结果直观且容易发现问题。经多次反馈调整后最终确定的绩效考核权重分值见表2。将各项绩效评价指标叠加综合分值划分成不合格(分值<60)、合格(60≤分值<80)、良(80≤分值<90)、优(90≤分值≤100)4个等级。

3 结果分析

通过实地检验该项目各项工程的建设规模和质量，结合对组织单位、施工单位的询问，以及对工程相关材料的审核，对工程绩效进行打分(表3)。

评价指标采取的数据来源于工程开工至验收全过程汇集的文件资料(2010-2014年)，主要包括：工程招标文件及合同、工程设计与实施方案、技术调查报告等前期准备材料；开工申请、施工现场确认记录、进度检查和查定意见、工程变更申请等施工过程文件；工程竣工验收查定及评审意见、工作总结报告、技术总结报告、专著书稿、原始记录以及财务报告等成果输出文件。

表2 案例工程绩效考核

注：括号内数值为指标相应权重分值.

根据工程绩效评价结果，可知广西北仑河口自然保护区生态恢复工程绩效考核总分为90，等级为优。从“投入和保障”环节看，工程绩效得分12，得分率80%，可知工程开展具有较充分的技术和资金支撑，组织机构和人力配置较合理完善，工程开展的前期准备条件较为充足；从“实施和管理”环节看，工程绩效得分23，得分率92%，可知实施过程中，工程在管理、质控、组织、施工等方面规范合理，建设方、施工方和项目参与方等多主体配合协调，较好地完成了工程的施工建设和管理；从“目标和效益”环节看，工程绩效得分55，得分率92%，可知工程进展较为顺利，较好地完成了合同规定的内容和指标，工程具体指标完成情况见表3。总而言之，该工程竣工验收后整体绩效优秀，较好完成了工程预期目标，并发挥了一定效益。

表3 工程验收指标完成情况

根据评价结果可知，该工程绩效考核表中得分较低的指标，即影响工程绩效的主要指标为前期研究执行率、资金到位时效、公众配合度、进度符合性和工程后期养护保障。结合相关资料进行分析，可知该工程实施过程中存在的主要问题如下。

(1)资金到位不及时，影响工程开展。根据工程合同要求，甲方(广西北仑河口国家级自然保护区管理处)应在工程实施的3年中，每年初支付乙方(广西红树林研究中心)合同总额的30%，3年共支付90%，余款在项目验收合格、审计报表出来后30天内付清。但甲方实际每年支付款项的时间和金额分别为：2010年9月100万元，2010年11月83.82万元，2011年3月150万元，2012年7月183.81万元，合计517.63万元，占合同总额的84.48%。可见合同金额支付的时间和金额均未符合合同要求，资金到位的不及时，在一定程度上影响了工程开展。

(2)项目业主未能有效提供施工场地。工程于2010年5月开工后，施工单位按照项目设计与进度计划积极开展红树林、海草与滨海植被的生态恢复工作，但原计划在江平镇巫头村万鹤山实施的生态恢复造林任务，因工程所在地的土地权属存在争议，产生土地纠纷问题而进展受阻。这主要是因为工程区所在社区主要利益相关者变卦，希望获得超利益，从而导致工程进展不顺。

(3)工程进度拖延，影响工程目标达成。按照合同要求，工程应于2012年12月完工，但实际竣工时间则为2014年5月，延期17个月。主要原因包括：一方面由于工程资金没有及时到位；另一方面由于滨海植被恢复工程区的土地纠纷问题，施工方耗费1年的时间精力进行多方的协调工作。另外，由于变更生态恢复地点引起的工程计划的调整也在一定程度上拖延了工程进度。

4 结论和建议

本研究结合逻辑框架法和平衡积分卡的相关理念，考虑管理规定、指标量化、利益相关方关键活动等因素，从“投入和保障”“实施和管理”“目标和效益”3个维度，构建符合海洋整治工程特性的绩效评价框架。基于工程特性，选取17个指标，并结合专家咨询法和层次分析法设置将绩效考核计分表。以“广西北仑河口自然保护区生态恢复工程”为对象进行绩效评价，以全面掌握该工程的预算资金支出情况、工程实现预定目标和效益的程度和影响，发现工程实施、管理、监督等过程存在的问题，从而有针对性提出对策建议，为同类工程的进一步实施提供决策建议，有效保护和管理工程区生物多样性可持续发展。

通过绩效评价，可知“广西北仑河口自然保护区生态恢复工程”得分90，整体绩效水平优秀，影响工程绩效的主要指标为前期研究执行率、资金到位时效、公众配合度、进度符合性和工程后期养护保障。通过原因分析，可知资金投入不及时和前期研究的不全面是限制工程开展的主要原因，而前期准备不足导致的工程变更调整又引起对工程进度、资金的进一步影响。由此可见，此类海洋生态修复工程实施过程中各环节紧密相扣，建设方、施工方、公众等多方利益关系复杂，为了保证工程的顺利开展，不仅要齐备前期的技术和资金投入，还需要在工程实施时协调多方利益，合理安排资金使用和工程进度，使工程建设符合相关规定，按期按质达成工程目标，并发挥最大社会、经济、生态效益。

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