国家海岛保护与管理项目绩效评价指标体系构建

吴姗姗，张凤成，王智能

(1.国家海洋技术中心 天津 300112； 2.辽宁师范大学城市与环境学院 大连 116029)



国家海岛保护与管理项目绩效评价指标体系构建

吴姗姗1，2，张凤成1，王智能1

(1.国家海洋技术中心 天津 300112； 2.辽宁师范大学城市与环境学院 大连 116029)

绩效评价是今后财政支出项目管理的必然趋势。文章结合海岛专项的性质以及海岛专项的特点分析，按照评价指标选取的原则，建立了海岛专项绩效评价指标体系，并提出了适宜的评价方法。

海岛专项；绩效评价；指标体系

绩效管理作为一种现代的管理工具，在美国、英国、澳大利亚等西方国家逐渐发展成熟并得到广泛应用。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，绩效评价逐渐得到各界政府和众多学者的高度关注和思考，开展绩效评价已经成为评判项目绩效的一种重要措施和必然趋势。目前，绩效评价的研究内容不仅集中于绩效评价理论的探讨、评价方法和指标体系的建立，也有评价实际案例的研究；评价领域不仅有政府投资项目的绩效评价研究，也有针对环境保护专项、产学研合作、R&D经费支出、循环经济、企业技术创新、科研人员等某一领域绩效评价的探讨[1-9]。

国家海岛保护与管理项目(以下简称“海岛专项”)，是国家设立的经常性专项业务项目，由国家海洋局负责组织实施。海岛专项主要围绕海岛规划、海岛使用管理、海岛生态保护与修复、特殊用途海岛管理、海岛监视监测等方面开展制度建设和技术研究，按年度进行具体项目目标和内容申报，每年度项目的任务方向和具体内容有所差异。海岛专项于2010年开始纳入国家海洋局的绩效评价试点，主要依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)、《中央部门财政支出绩效评价工程规程(试行)》等规章执行。绩效评价指标体系是衡量项目绩效即投入产出的重要工具，不仅关系到绩效评价工作的实际开展，也影响下一阶段绩效的改进，因此，构建科学合理的适合评价对象特点的绩效评价指标体系至关重要。为了进一步做好海岛专项的绩效考评工作，在借鉴绩效考评一般做法的同时，本文结合海岛专项的特殊性，研究建立了适合专项特点的评价指标体系，以期对海岛专项的绩效评价工作有所裨益。

1 海岛专项绩效评价的特点

根据预算资金支出的范围，财政支出绩效评价可分为基本支出绩效评价、项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价等类别[10]。海岛专项绩效评价属于项目支出绩效评价，与一般项目绩效评价项目相比，除了评价内容既有产出效果又有财务评价、评价方法既有定性也有定量、评价指标之间具有相关性等共性特点外，也有特殊性[5]。

1.1 评价内容的多样性

通过海岛管理配套法规、海岛保护规划、海岛生态保护与修复、特殊用途海岛保护、海岛监视监测等制度、技术的研究和实践，海岛专项服务于国家海岛开发、建设、保护与管理工作。这里的特殊用途海岛主要指领海基点所在海岛、国防用途海岛和保护区内海岛。总体上，项目内容涵盖多个方面，不同方面的研究目标和成果形式有很大差别。如配套法规，主要以完善《中华人民共和国海岛保护法》配套制度、满足法制化和规范化管理需要为目的，成果形式主要是起草的配套制度文本；海岛生态保护与修复，主要以研究和实践适合海岛生态环境特点的生态保护和修复的技术为目的，成果形式主要是实用的、可推广的海岛生态保护与修复技术；海岛监视监测，主要以实现管辖海岛的动态监视监测为目的，成果形式主要是监测的海岛数量、监测的要素、监测的频率等。由于海岛专项评价内容的多样性，实际评价过程中，难以采用同一标准衡量产出和效果。

1.2 项目结果的潜在性

海岛专项成果多服务于管理，产出效益不仅仅是直观的经济效益，还包括间接的经济效益、社会效益和生态效益[1]，而且短期内直接的经济效益、社会效益和生态效益并不明显，具有长期的潜在性。如项目实施期间编制并发布了海岛保护规划，其产生的经济、社会、生态效果需要整个规划期甚至更长远的时间来判断。项目实施周期内更多的是结合当前的资源条件和社会经济发展需求，判断规划的合理性和前瞻性；海岛生态修复中的植被修复，直接的成果是修复的面积和株树，而生态环境的改善需要长期的过程。由于项目成果的潜在性，决定了绩效评价的不确定性。客观地评价项目绩效比较困难，需要多专家、多利益主体、多角度给予评价，不仅关注项目验收时已经产生的直接效益，更多地要关注长期可能产生的潜在效益。

1.3 项目执行的不确定性

海岛专项属于应用研究类的科研项目，具有一般科研项目的不确定性的特点。是否能达到预期目标，受到多方面因素的影响，单纯对结果的量化考核并不能完全反映科研活动的实际价值[11]。此外，由于部分海岛地处偏远，海岛工作受海况、交通等因素影响较大，特别是我国东南沿海地区，每年受台风、风暴潮等影响，大部分无居民海岛没有码头、避风港等基础设施，这一特性也决定了项目执行的风险和不确定性。

2 海岛专项绩效评价指标体系的构建

2.1 指标选取的原则

2.1.1 系统性与全面性相结合原则

海岛专项由国家海岛主管部门组织实施，具体任务有多家技术单位执行。因此，海岛专项的绩效评价，不仅要体现项目投入和产出，也要把项目决策、项目管理、项目实施作为重要的考评内容，注重对项目全过程的考核。国外绩效评价指标体系也围绕项目投入、项目实施、项目产出、项目成效、项目影响等要素来设置[11]。

2.1.2 科学性与合理性相结合原则

评价指标的选取应能充分反映项目申报书提出的主要目标、主要内容和预期成果，而不能脱离实际内容进行设置。同时，评价指标的选取要便于评价，保障可操作性。

2.1.3 引导性原则

当前政府正积极推进行政改革，力图通过健全决策机制和程序加强管理。在此背景下，项目主管部门应积极优化项目管理流程，加强项目实施的引导和监管。海岛专项的绩效评价，应当充分发挥项目执行的引导作用，通过指标的选取、权重的设置、评价标准的确定等多种方式的结合，引导任务承担单位的项目执行，促进项目整体目标和产出绩效的实现。

2.1.4 定性与定量相结合原则

对于一项涉及多指标的评价而言，定量的指标更便于客观操作。评价指标的选取过程中，能定量评价的尽可能采用定量评价的方式，但对于社会效益、生态效益等指标，难以用定量的形式考核，不可避免地要采用定性的指标进行判别。对于海岛专项的绩效评价，实际操作过程中，定性与定量的评价指标需要结合使用。

2.2 指标体系的构建

绩效是实施一项活动的效率性、有效性的统称，包括行为过程和行为结果两个方面[6]。借鉴财政部绩效评价指标体系以及其他文献研究成果，依据评价指标选取的原则，结合海岛专项实施和管理的需要，建立绩效评价指标体系，共包括5个评价要素，14个一级评价指标，31个二级评价指标(表1)，即体现了行为过程，又体现了行为结果。

2.2.1 项目决策

项目决策是影响项目产出的最基础要素，决定了项目的目标和主要内容。项目决策中包括立项的必要性、立项的可行性、经费预算的合理性3个一级评价指标、8个二级评价指标，均通过定性的方式进行评价。

2.2.2 项目管理

项目管理主要包括项目管理制度健全性、项目监管到位性两个方面。实际管理过程中，如果项目管理制度健全、管理到位，基本可以假定项目得到预定的产出[4]。此外，为了充分发挥绩效评价结果的作用，使绩效评价不流于形式，学习国外对绩效评价结果应用的经验，将评价结果与政府预算联系起来[12]。以绩效评价结果为基础，结合下年度海岛专项的主要目标和内容的设置，择优选择承担单位，合理分配任务。财政支出绩效评价结果的运用是判断评价工作能否取得成效的主要依据，也是保证这项工作持续、深入发展的基本前提[13]。项目管理这一评价因素中，除了项目经费及时到位率评价指标采用定量评价外，其他评价指标均通过定性的方式进行评价。经费及时到位率的具体评价公式如下：

经费及时到位率=(及时到位经费/应到位经费)×100%。

续表

一般而言，除了经费及时到位率外，经费是否全部到位对项目绩效的影响也很大。由于海岛专项是全额申请财政经费的项目，一般不存在不能全部到位的问题，所以本研究不考虑这一指标。

2.2.3 项目实施

项目实施是决定项目绩效的重要环节，包括项目内容调整的合理性、项目进度的符合性、项目经费的执行率3个一级评价指标以及相应的7个二级评价指标。除了项目调整程序的规范性、项目调整理由的充分性、执行进度的符合性、经费结余措施的有效性等指标采用定性的方式评价外，其他指标采用定量方式评价，具体公式如下。

超前完成率=[(计划完成月份-实际完成月份)/计划执行月数]×100%；

预算符合性=(超预算支出的科目数量/总预算的科目数量)×100%；

经费结余率=(结余经费/经费总额)×100%。

需要指出的是，超预算支出的科目数量，是指不符合国家财务规定的超预算支出的科目数量。经费结余率是负向指标，即对评价结果起反向作用。表1中的其他二级指标均是正向指标，即对评价结果起正向作用。

2.2.4 项目产出

项目产出是决定项目绩效的关键要素，也是项目绩效的成果体现，主要表现为项目目标的实现程度和项目主要内容的完成情况。二级评价指标均采用定量方式评价，具体公式如下：

目标实现率=(实际完成目标/计划目标)×100%

任务完成率=(任务一完成率/N)+(任务二完成率/N)+…+(任务N完成率/N)，

其中，任务完成率=(实际完成任务量/计划任务量)×100%。

实际评价过程中，可结合具体的年度任务，明确各子任务的名称。不同类型的任务，任务完成情况的标准不同。如海岛管理配套法规，重点考核发布法规的数量、层级，以及起草的法规的数量；海岛保护规划，重点考核发布的规划的数量、层级，以及规划实施情况；海岛生态保护与修复，结合计划的实施方案进行考核，重点关注修复的工作量，如沙滩修复的方式、补沙量。

2.2.5 项目影响

项目影响是决定项目绩效的重要因子，包括经济效益、社会效益和环境效益，其二级评价指标均采用定性的方式进行评价。由于海岛砖项目每年的任务不同，难以确定统一的明确的二级评价指标。实际评价过程中，需要结合年度海岛专项的具体任务，细化项目影响的二级评价指标。

3 海岛专项绩效评价方法

海岛专项绩效评价采用多要素综合评价法，综合分值计算、权重和评分标准确定的具体方法如下。

3.1 评价综合分值计算

综合分值计算：

(1)

评价要素和一级评价指标分值计算：

(2)

式中：A表示绩效评价综合分值；Wi表示评价要素权重；Ai表示评价要素(一级评价指标)分值；Wm表示评价一级指标(二级评价指标)权重；Am表示一级评价指标分值(二级评价指标分值)。海岛专项绩效评价结论可根据综合评价分值确定。

3.2 权重确定

由于海岛专项主要是服务于管理需求，短期内效益不易体现，需要长期的积累过程才能发挥作用。因此，权重确定过程中，应当结合专项特点，给予项目影响适当的倾斜，特别是潜在的效益。此外，由于海岛专项执行结果存在不确定性，影响项目产出数量和质量，项目产出的权重应当给予适当的倾斜。实际评价中，权重可采用层析分析法(AHP)、特尔斐法确定，或者综合两种方法的结果，综合确定。

3.3 评分标准的确定

对于每一个二级评价指标的评分标准，使用等级评定法进行评估。将评价指标分成五等或四等，给出每一等级的定义或描述以及对应的分值，一般采用百分制。如项目目标实现率100%为100分；项目目标实现率90%及以上为90分；项目目标实现率80%及以上为80分；项目目标实现率70%及以上为60分；项目目标实现率70%以下为50分。

这种方法易于操作，是目前普遍应用的一种绩效评估方法。但是，实际评价过程中，由于海岛专项的定性评价指标难以确定统一的分级标准，需要邀请熟悉海岛工作的多位专家共同研究制定，以确保分级标准的科学性和合理性，这也是决定绩效评价结果的关键。

4 结束语

评价指标体系是开展绩效评价工作的核心。科学的绩效评价指标体系对于加强项目管理、实施项目决策、提高项目质量和成效具有重要的作用。本文结合近年来海岛工作和绩效评价工作的实践，在参考相关政策和文献的基础上，建立了海岛专项绩效评价的指标体系，共包括5个评价要素，14个一级评价指标，31个二级评价指标，同时给出适宜的评价方法，基本可以实现对海岛专项的全面评价。当然，该指标体系和方法仍需要在今后的实际评价工作中，结合发现的问题以及项目主要目标和内容的变化进一步修改完善。

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G311；P7

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