中国加强海上通道安全保障国际合作研究

史春林+史凯册

摘 要：2014年9月3日国务院印发的《关于促进海运业健康发展的若干意见》中强调要“加强重要国际海运通道保障能力建设”，而加强国际合作是保障海上通道安全的一个必要手段，因此近年来中国政府非常重视与有关国际组织和机制开展合作并取得较大成就，但有关合作还不太充分，今后需要进一步拓宽国际合作渠道以确保海上通道安全。

关键词：海上通道 安全保障 国际合作

2014年9月3日国务院印发了《关于促进海运业健康发展的若干意见》，这是从国家层面第一次发布的海运发展战略，其中第5条强调要“加强重要国际海运通道保障能力建设”，第9条强调要“积极参与相关国际组织工作，提高参与制定国际公约、规则、标准和规范的能力和水平，树立负责任的海运大国形象。深化双边、多边合作，维护我海运和海员权益。”海洋作为不可分割的整体，绝大多数海上通道并非任何一国所有，其安全问题具有跨国性，应由各国共同使用和维护。因此要想保障海上通道安全单靠个别国家的努力远远不够，“我们必须努力以符合人类文明要求的手段和方式，建立起新的国际政治、经济、军事和文明秩序，以和平、合作、共赢的方式维护国际战略通道的畅通和安全。”只有整合国际力量，排除各国本位主义，不断增进信任，减少海上冲突危险和海上活动误解，确立预防性外交和冲突解决机制，方能确保海上通道安全。

中国加强国际合作保障海上通道安全的必要性

无论是从时代和国际大背景来看，还是从中国自身情况来看，加强国际合作以保障海上通道安全都具有非常必要性。

第一，加强国际合作保障海上通道安全是时代发展的需要。“在当今世界，虽然传统意义上的对通道控制与反控制之争依然存在，但是在更多情况下，国际社会需要合作来共同维护通道的安全。在全球化时代，非传统安全威胁日益加剧，恐怖主义、海盗等已经成为世界各国的共同敌人和威胁通道安全的最重要现实因素。应对这些威胁需要世界各国通力合作。任何希冀通过独家控制战略通道来谋取单方面安全，甚至通过控制战略通道来谋取私利的图谋和方式都是与时代潮流相悖的，最终都会搬起石头砸自己的脚。”因此“维护海上通道及运输线的安全，需要建立一整套促进国际合作的体制机制。世界各国只有加强相互信任与合作，才能有效地处理一些突发事件，应对各种非传统安全威胁的挑战。开展海上安全合作正在成为一种不可抗拒的潮流。”

第二，加强国际合作维护海上通道安全符合各国的共同利益。“海洋是国际贸易的主要平台，良好的海上安全秩序就是各国的共同利益，各国需要建立打击海上恐怖主义和有组织的跨国犯罪，确保海上航行和人员生命财产的安全。这些共同利益，是世界上的任何国家包括超级强国都不能独自解决的，需要有关国家通过合作的方式加以共同解决。”在这种情况下，国际社会开展海上通道安全合作的共识和需求日益增强。

第三，加强国际合作维护海上通道安全是中国作为负责任大国应尽的义务。大连海事大学副校长刘正江曾指出，中国“作为负责任大国，我们要考虑航运通道的安全问题。”交通运输部国际合作司司长局成志在谈到中国参与马六甲海峡安全国际合作时也强调：“我国是航运大国，也是马六甲海峡最大的使用国之一，海峡出现安全问题对我国影响是直接的，作为一个负责任的国家，我们有义务帮助沿岸国维护海峡安全。”

第四，加强国际合作维护海上通道安全是因为中国自身能力还很有限。“随着两极格局的解体，被冷战掩盖的非传统安全问题日益凸显且已逐步替代传统安全上升为威胁海上战略通道安全的主要因素。近年来，海上战略通道上非传统安全事件陡然上升，具有隐蔽性、联动性、跨国性等特征，通常是一国海军护航力量难以独自应对，亟需国际社会的密切配合。” 因此“在安全战略层面，海上安全包括海上通道安全不可能自动取得，以中国现时之实力也不可能完全自主塑造或掌控”，只有加强国际合作，中国才能弥补自身不足，更好地保障海上通道的安全。

第五，加强国际合作维护海上通道安全是中国和平发展的需要。“在维护中国战略通道安全上，必须符合走和平发展道路的总体要求，必须同建设和谐世界的理念相一致，必须将中国的利益同世界共同利益结合起来。否则，战略通道安全不仅难以保障，而且还会制约中国崛起，损害中国的整体安全环境。”

当前与中国有关的海上通道安全国际合作机制

近年来与维护海上通道安全有关的国际合作机制日益增多，其中与中国有关的主要有以下几种国际合作形式：

第一，带有海上军事联盟性质的合作，如“澳加美太平洋地区三边合作论坛”、“五国（英国、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚）联防组织”等，其实质是美国及其盟国以传统安全合作机制解决海上非传统安全问题，主导对海洋秩序的掌控。

第二，带有倾向性的平衡合作，如东盟在集体安全体制框架下试图以其传统的平衡外交思想为指导，推进南海地区非传统安全合作机制建设，先后与中国签署了《南海各方行为宣言》、《关于非传统安全领域合作联合宣言》等。2006年《南海各方行为宣言》后续行动联合工作组举行第二次会议，东盟又提出了开展中国—东盟海上搜救演习等项目。

第三，双边或多边形式的双边合作，一方面从双边合作来看，如中韩海上安全定期协商会议、中日海事调查定期会议等。另一方面从多边形式的双边合作来看，如为防范和打击马六甲海峡海盗，从2006年9月起马六甲海峡沿岸国的马来西亚、新加坡、印度尼西亚开始对马六甲海峡实施“空中之眼”联合巡逻计划，但三国并未设立联合指挥中心，巡逻飞机和舰艇不可越过海上边界进入对方海域，实际沟通和协调还是相邻的两国，因此该计划仍处于双边合作阶段。

第四，区域性和技术性多边合作，一方面从区域性多边合作来看，如东盟地区论坛十分关注海上通道安全问题，1995年在论坛之下开设了海上搜救会间会，“9·11”事件后论坛之下又设立了打击国际恐怖主义和跨国犯罪会间会。2004年9月东盟地区论坛首次举行海上安全工作组研讨会，提出了“海上能力建设”新概念以及建立海上“一体化”全程监控体系的问题。这是官方论坛第一次专门讨论海上安全问题，其后每年召开一次。2007年1月东盟地区论坛在新加坡樟宜海军基地首次举行海上安全岸上演习，包括军方、执法部门、港口和政策部门的海事安全人员等有关官员参加了演习。再如亚太安全理事会下设了建立信任措施、综合与合作安全、海事合作、跨国犯罪和北太平洋五个工作组，其中海事合作工作组曾为东盟论坛提交了3份有关海上安全问题的备忘录。2004年该理事会进行改革，以“海上安全合作能力建设”研究小组取代了原来的海事工作小组，推进国际海事组织的合作项目以及美国提出的“防扩散安全倡议”、“集装箱安全倡议”等各项倡议，履行包括《联合国海洋法公约》等各类海事安全的国际法规以及近年来国际海事组织的一些法规，加强海上执法合作与协调以及加强海盗和海上武装抢劫等其他非法跨国犯罪的信息分享。特别是近年来日本“借船出海”，积极发起建立东南亚反海盗合作机制，目前已经启动并运行。

另一方面从技术性多边合作来看，如亚太经合组织有关维护海上安全的多边合作机制下设“反盗反恐任务小组”、“亚太区域贸易安全倡议”、“海事安全工作组”、“电子海关报告系统”、“船员鉴定机构”等项目，对维护海上供应链的正常运转、确保海上贸易安全起到了一定的技术支撑作用。

近年来中国所做的努力

近年来中国政府高度重视并积极参与国际合作来保障海上通道的安全并取得很大成就，具体来说主要体现在以下几个方面：

第一，参加有关国际组织、高层对话和论坛等开展多边合作。到目前中国参加的有关国际组织有国际海道测量组织、国际搜救卫星组织、亚太地区港口国监督谅解备忘录组织、国际船级社协会、国际救助联盟、国际海上救助联合会、国际航标协会、西太平洋海军论坛、亚太安全合作理事会等。

第二，举办有关国际会议突出中国主导地位。如2009年12月在北京举行了国际反海盗会议，中国除了协调各国在亚丁湾护航的立场外，还正式提出了各国打击海盗实行“分区护航”的新策略。2011年12月中国南海研究院在海口举办了有关“南海航行自由与安全”的国际研讨会，对影响南海航行安全的因素进行了分析并提出了中国的战略对策。

第三，参加有关国际会议阐述中国主张。近年来中国参加的有关重要国际会议有海岸巡防机关区域合作防制海盗与武装攻击船舶筹备会议、反海盗及武装攻击船舶国际会议、防制海盗与武装攻击船舶专家会议、西北太平洋海事会议、亚洲反海盗与武装攻击船舶会议等，并积极阐述中国立场，如在海岸巡防机关区域合作防制海盗与武装攻击船舶筹备会议上中国提出的建议后被达成共识，即各国必须相互交流并整合有关海盗行为的资讯。

第四，中国签署有关文件明确责任和义务。如2002年中国与东盟各国共同签署了《南海各方行为宣言》，强调在不损害该地区有直接利益国家主权和管辖权的前提下探索在南海进行有关海上航行与交通安全、协调搜救行动、努力打击海盗和武装抢劫等方面的合作。2002年和2004年中国与东盟签署了《关于非传统安全领域合作联合宣言》和《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》，强调双方均应在加深现行的多边、双边合作的基础上，注意加强有关防范和打击海盗、海上恐怖主义等非传统安全领域的合作。

第五，中国与有关方面进行合作演习。如2010年5月应日本海上保安厅邀请，中国“海事21”轮出访日本，并与日本海上保安厅举行了综合演练，包括海上人命救助、打击武装走私船只和可疑船只等方面的演练。2010年12月中国海上搜救中心参加了亚洲反海盗及武装劫船合作协定信息共享中心组织的由6个国家和地区参加的联合通信演习，演习提升了各相关联络点间信息沟通的效率，巩固了搜救中心与各国家及地区联络点之间的合作机制，为今后继续开展反海盗领域国际交流和处理海盗劫船事件积累了宝贵的经验。

第六，中国为有关国家提供帮助以增强其能力建设。如近年来为维护马六甲海峡的安全，中国给予海峡沿岸国许多实质性支持，包括马六甲海峡的灯标建设、水文站的建设和有毒有害物质数据库的建设等等，从而增强了新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国维护马六甲海峡安全的能力。

今后中国加强国际合作保障海上通道安全的主要途径

“维护海上战略通道的安全是一个全球性、系统性的工程，单靠一国的力量远远不够，单靠军事手段也远远不行，需要国际社会包括联合国、区域性国家组织及有关国家求同存异，通力合作，共同完成。”近年来虽然中国在开展国际合作保障海上通道安全方面取得一定成就，但有关合作还不太充分，需要进一步拓宽合作的渠道。

第一，要在联合国主导下依托各种国际组织开展合作，如中国应大力加强与国际海事组织、国际海事局等方面的合作，特别是要加强与国际海事组织的合作，积极参与有关国际公约的研究、制定、修订工作，实现与国际公约的良性互动，当前应特别深入研究《鹿特丹规则》的深远影响。因此今后中国要做好与国际海事组织的合作应抓好四个环节：基础研究、预案的准备、会议的参与、后期跟踪。交通运输部国际合作司局成志司长曾指出：“这四个环节也是实践总结出来的想法。基础研究工作呢，对于重点热点的问题要组织力量去研究它，甚至提出一些带有长期性的、指导性的建议。预案的准备和前一个环节是关联的，临时动议是很难的，提案来源于什么？应该来源于清晰的研究结果。”另外，“参与重要的国际会议要有多方面的专家的参与，加强跟踪研究是十分必要的。我们在国际海事组织这一块的跟踪机制没有完善起来，人才队伍不稳定”，这方面今后需要加强。

第二，中国要加强地区性合作。一方面从合作的重点内容来看，首先应与地区内有关国家订立《防止海上事故协定》。其次应建立地区主要是专属经济区的海上航行安全制度，与有关国家订立《海上行为准则》。再次应积极参与地区海军联合演习、巡逻和护航，支持建立反海盗、反海上恐怖主义和保障海上能源运输通道安全等机制。最后应在主要海上通道主权国的使馆里派驻海事官员，进一步维护中国航运权益。另一方面从合作的重点地区来看，首先中国应通过与南海周边国家建立多边安全合作机制，共同确保南海海上通道的安全。其次应与新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国家合作，共同确保马六甲海峡航行安全。正如交通运输部国际合作司局成志司长所说，“作为海峡最大的使用国之一，我们要与印度尼西亚、新加坡、马来西亚沿岸国建立一个长期稳定良好的双边、多边的合作机制，以此来维护我们的商船、我们的航运业的长远安全利益。” 最后是加强与中东和非洲有关国家合作，以确保中国进口石油海上通道如霍尔木兹海峡、苏伊士运河等的安全。

第三，中国要加强与海洋大国合作，特别是要加强与美国、日本、印度等国家的合作。近年来美国、日本、印度等国家海洋霸权和扩张战略对中国商船必经的海上通道安全构成了一定威胁，但这几个国家都面临一些相同的海上安全问题，如海盗、海上恐怖主义等非传统安全威胁，因此中国与美国、日本、印度等国首先应加强在非传统安全领域的合作，增进了解和互信，减少误解和误判，并以此为基础，全面加强与海上通道安全有关的合作，形成利益共同体，从而实现互利双赢。

无论是在联合国主导下依托各种国际组织进行的合作，还是开展地区性合作或加强与海洋大国的合作，都必须辅之以行业的努力，即中国还应加强与各国航运组织、海事保险代理、商会组织等的合作，共同确保海上通道安全。总之，“加强合作，努力形成有效机制和良好的环境，对于维护我国海上航线安全，具有十分重要的意义。”

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（作者单位：大连海事大学）