欧美日农业环境政策对我国农业生态环境治理的启示

程铭

摘 要：当今的主要发达国家，都曾在自己的发展过程中经历了牺牲环境、消耗资源来谋求增长，然后再通过环境修复治理、产业结构调整实现节能降耗，建设环境友好型社会的过程。中国在经历了60余年的全面发展建设后，也面临同样的历史课题。中国在完成这一转变的过程中，无疑需要借鉴发达国家的体制经验、法律规范以及引进比较先进成熟的相关技术成果，其中在相对落后的农业环境建设问题上更急切需要成果借鉴。文章以可持续发展理念的提出作为农业环境政策展开的背景，通过对欧美日农业环境政策的概括性介绍，提出改善我国农业生态环境的相关政策启示。

关键词：农业环境政策 可持续发展 环境治理

中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）11-101-03

一、可持续发展与农业环境政策

可持续发展的理念最早可以追溯到1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，在这次会议上提出了“人类环境”的概念；1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，这份报告书也成为了此后全世界接受认可可持续发展理念的原动力。1992年6月3日至14日，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢国际会议中心隆重召开，180多个国家派代表团出席了会议，103位国家元首或政府首脑亲自与会并讲话。这是继1972年瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境大会之后，环境与发展领域中规模最大、级别最高的一次国际会议。会议讨论并通过了《里约环境与发展宣言》（又称《地球宪章》）、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项文件，并签署了联合国《气候变化框架公约》和《生物多样化公约》两个公约。会议提出了人类“可持续发展”的新战略和新观念，号召人类应与自然和谐一致，珍惜共有资源、变革现有的生活和消费方式，有偿地向大自然索取。

其中《地球宪章》由前言和27项原则构成。第一项原则就写明“人类处于可持续发展的中心，人类有权和自然协调一致从事健康的、生产性的活动。”在第十一项原则中提出了“各国应制订有效的环境立法”的主张。此后许多国家推进了环境立法工作，出台了具体指导保护环境行动计划的政策。

1994年3月，我国国务院通过了《中国21世纪议程》，为了支持《21世纪议程》的实施，同时还制订了《中国21世纪议程优先项目计划》；1995年，我国把可持续发展确定为国家发展的基本战略。2002年，可持续发展世界首脑会议通过了《约翰内斯堡可持续发展承诺》和《执行计划》，规定了更加突出重点的具体方针做法；2012年的“里约+20”峰会中，则将构建可持续发展的机制框架作为主要议题。可持续发展已成为21世纪推动世界各国发展的指导性理念。

所谓的“可持续发展”就是要在能够满足未来世代需求的前提下，在保持地球环境、资源的可持续性的同时促进当前经济社会的发展。换言之，可持续发展就是要追求环境和经济的并行共赢发展。这个理念的提出也是人类对发展认识深化的重要标志，人类一改过去单纯以追求经济利益为目的而开展经济活动，变为对环境和经济的双向追求。随着对环境问题重要性的认识，人类的经济活动模式也发生了重大变化，即从大规模生产、大量消费、大量废弃的经济模式向构筑循环型社会方向转变，这种变革带来的是生产资料和生产关系的全方位转变，根本而言，这是一种制度的变革。

综观“可持续发展”理念的提出和各国的战略制定，其含义主要强调两点。其一是地球资源的有限性，经济和社会活动必须在自然条件的制约中以持续化的形态进行，避免地球资源枯竭，维持自然的再生能力和净化能力。这要求人类必须要扩大利用可再生资源，减少对枯竭资源的利用，一切活动都不能超出大自然的承载能力。

其二是保持代际间的公平性，即不能损害未来一代满足自我需求的能力，这一点主要体现出主张代际间公平的环境伦理思想。如果当代的人们为满足自己的私欲而消耗有限的资源，将大量的有害废弃物留给后代，那么未来的人们不仅仅是失去了必要的资源和清新的环境，更要承担严重的健康风险和经济成本。同时，可持续发展也意味着发达国家和发展中国家的同时代公平。

可持续发展的理念是在地球温暖化、臭氧层破坏、生物多样性减少、森林砍伐、农地破坏等全球环境持续恶化的背景下提出的。这些问题相互关联，各国均意识到如果不加强制度建设、政策约束，集全员力量来解决，人类就将面临生存的威胁，这其中关乎粮食生产的农业环境问题更加引人关注。

农业环境政策则正是为了实现农业生产活动与自然资源之间建立永续和谐关系、创建理想生态环境而出台的一种关乎农业生产和环境保护的农业政策，

在这种背景下，我国学术界从20世纪90年代以后逐渐加强了对环境政策的研究，国家也先后制定了《环境保护法》等9部环境法律和《森林法》、《水法》等15部资源法律，其中与农业环境直接相关的有16部法律。至2005年我国制定的农业及自然保护区环境管理政策15项、林业政策28项、土地管理政策26项，农业环境管理在我国得到了充分的重视，但农业环境政策单一、政策目标不明确、实施效率低下、相关法律法规不健全等问题的存在，导致我国农业环境政策脆弱性明显，还需广泛借鉴发达国家相对成熟的政策经验，进一步推动我国农业环境生态治理的发展与完善。

二、欧美日的农业环境政策

（一）欧盟的农业环境政策

1.水污染防治。在欧盟，大多数成员国的农业用地面积超过国土面积的一半以上，由集约化农业而引起的水质污染问题日趋严重，加之欧洲内部跨国界河流较多，导致跨境污染严重，从20世纪70年代起，欧共体就在不断探寻防止污染的水资源管理政策。1975年建立了水中提取物标准，1980年制定了各种用水的水质标准，1988年法兰克福部长级水研究会召开后，出台了《城市废水处理指令》、《杀虫剂指令》、《硝酸盐指令》等一系列防止水体污染的立法。其中1991年出台的《硝酸盐指令》主要解决由于农业上过多使用化肥而造成的欧洲水域富营养化问题，并要求各成员国履行如下义务：（1）将《硝酸盐指令》写入国家法律；（2）调查地下水及地表水的硝酸盐浓度和富营养化状况；（3）指定硝酸盐脆弱地域；（4）制定有益于保护水质的优良农业方法规范，并在脆弱地域强制实施；（5）关于脆弱地域，制定有明确时间表的解决污染的行动计划。欧洲委员会对没有遵守期限的国家进行了违反诉讼。90年代中期以后，欧盟更加注重运用综合性手段，用统一的方式来处理水政策与水管理中的各种问题，1996年通过了《综合污染防止控制指令》，2000年颁布了《欧盟水框架指令》。欧盟水资源管理政策在日益注重程序性规定的同时，将更多行动上的自由处置权交给了各国政府，并由其建立行政监督机制。endprint

2.农业环境规则。在欧洲一体化发展进程中，制定共同的农业政策一直是其重要的议题之一。最初的政策重点是通过保证高价格的农产品政策来振兴农业生产，结果导致农业生产过剩，欧共体不得不面对沉重的财政负担。1988年为了抑制生产、保全环境，引入了《自愿性休耕计划》，但由于高价格保证政策的存在，农民在允许耕种的土地上不断增加单位产量，结果产量非但没有减少，却又增加的环境的负担。为此，欧盟对共同农业政策进行了较全面的改革，将以价格支持为基础的政策机制转变为以价格和直接补贴为主的政策机制上来。

1992年，欧盟采用了农业环境规则（全称《关于环境保护及维护农村地域必要性的农业生产方法理事会规则》），规定对自觉控制生产、保护环境的农民给予奖励；对改变生产方式，促进环境、景观建设，减少污染的农民给予直接补贴。包括：（1）大幅削减肥料和农药的使用，引入建设生态农业；（2）变更粗放型生产，改耕地为粗放型草地；（3）削减牛羊的饲养密度；（4）使用有利于环境和资源保护及农村景观的生产技术。

1999年欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，进一步削减价格支持，注重对贫困地区、生态脆弱地区、植树造林的补贴，提出建立欧洲农业模式，将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，旨在支持农业的多功能性和可持续性发展。

2003年欧盟农业政策改革提出了不挂钩的“单个农场补贴”，要求土地必须保持良好的农业环境条件，确定补贴额度，引导农民按照市场需求自主决定农业生产，但必须尊重环境，保证食品安全和遵守动物福利标准。

（二）美国的农业环境政策

20世纪80年代以后，受到欧共体过剩农产品出口的影响，加之种植小麦、大豆、玉米等农作物的土壤受到侵害，水质污染严重等问题的存在，美国以此为契机，为了削减过剩积压和保护环境而导入了各种环保项目。

20世纪80年代，美国对农业用地调查显示，有近1/3的农业用地被指定为是受到高度侵蚀的土地。根据1985年的农业法规定，要求1981年-1985年间在受到高度侵蚀农地上进行生产的生产者履行保护合规程序，1995年以后，如果不遵守土壤保护系统的相关规定，就不给予由商品信贷合作局提供的支持价格、各种贷款、联邦生产保险等各种优惠政策。而且，在1981年-1985年期间，如果在没有农业生产的受高度侵蚀的土地上进行农业生产的话，则适用于更加严厉的土壤处罚条款，如果不服从的话，就不能够得到政府的帮助。同时，在1985年的农业法当中还包括湿地处罚条款，条款规定对1985年以后在由湿地转换的农地上生产一年生农作物的农业者，不再给予政府的支持，在1990年的农业法中增加了奖励农地向湿地复原的湿地保护计划。1996年美国制定了联邦农业完善和改革法，该法确立了土壤保护、增加农产品产量和降低农产品生产成本三个目标，旨在引导农业生产的市场化导向。

另一方面，美国从1986年开始实施土地休耕项目。要求10-15年间从高度侵蚀的农地或环境敏感型的农地上撤出农业生产，并在其上种植牧草、树木等保护型覆盖物，从而防止水土流失。对于能自觉遵守环境保护对策的农业者，给予资金上的补贴，并对持有环境敏感型土地的农业者逐一进行了审查和签约。对于在耕土地，则通过向农场主提供资金支持，来鼓励其采取环境友好型措施，保护土壤、水、牧场、湿地及野生动植物等自然资源。

此外，美国政府还通过农牧地维护项目草地储备项目、保护技术援助项目、野生动植物栖息地激励项目等环保项目来实施农业环境保护。

（三）日本的农业环境政策

日本作为当前在农业环境保护领域的先进国家，也曾在经济发展的进程中付出过牺牲环境的巨大代价。90年代以来日本越来越认识到由于人为因素造成环境负荷而形成的地球环境问题的存在，通过学习欧盟各国的环保经验，日本开始不断强化环境规则及各种环境政策的实行，特别在农业环境领域，通过对1961年制定的《农业基本法》的修订，日本开始积极推动环境保全型农业的发展，推动农业向有利于减轻环境负荷的生产方式转变。

所谓环境保全型农业主要是指灵活运用农业所具有的物质循环功能，通过精心耕作，合理使用化肥、农药投入品，减轻环境负荷量的可持续性农业。为了实现这种可持续性农业，1992年日本制定了《特殊栽培农产品标识指导》，规定农产品生产者的详细信息、使用化肥和农药的情况必须在产品包装上标注清楚，以此来规范生产者的生产行为。1998年又出台了《家畜粪尿排泄管理及利用法》，1999年制定了《食品、农业、农村基本法》（又称《新基本法》）、《促进可持续性较高的农业生产方式引进法》等。这些法律条文为日本农业政策确立了基本目标，提供了法律支撑。具体政策实施包括：（1）制定了畜牧业的卫生管理标准，政府通过提供低息或无息贷款、财政补贴、税收优惠等手段，为集体或个体养殖户提供帮助，协助其建设养殖设施、堆肥设施等。（2）对山区、半山区农业实行直接补贴政策，以此促进条件不利地区的农业生产和农村环境保护。（3）制定了有机农产品及其加工食品的生产标准，并出台了《有机农业普及推广法》，对从事有机农产品生产的农户提供无息贷款，提供税收方面的优惠政策，以此大力推动有机农业的发展，为向环境保全型农业生产方式的转变提供了政策支持。（4）在农林水产领域实施生物多样性战略。（5）对进入日本市场的有机食品实行认证制度。

2005年，日本农林水产省为指导农业者的生产活动，制定了《环境调和型农业生产活动规范》，该规范对作物的生产和家畜的饲养生产作出了详细的规定，其中对作物生产提出了以下要求：（1）严格执行土壤培育措施；（2）有效合理施肥；（3）有效防止病虫害，完善栽培环境；（4）恰当处理利用废弃物；（5）节俭能源；（6）搜集新的情报；（7）保存生产情报。

三、经验与启示

通过对欧美日农业环境政策的了解，我们发现当今的主要发达国家，也都曾在自己的发展过程中经历了牺牲环境、消耗资源来谋求增长，然后再通过环境修复治理、产业结构调整实现节能降耗，建设环境友好型社会的过程。中国在经历了60余年的全面发展建设后，也面临同样的历史课题。特别在农业生产领域中，由于农业化学品的不合理使用造成的农业生态环境日益恶化的当前，汲取借鉴发达国家的成功经验，是我们快速扭转不利局面，治理农业生态环境的重要途径。endprint

1.完善法律法规体系，加强事前对策建设。欧盟、美国、日本的农业环境保护建设中一个突出的特点就是都制定了具体、详细的法律法规，通过法律体系为环境政策提供支撑，通过明确的责任目标来约束人们的行为，减少对农业环境的污染。但同时我们也注意到，欧美日的环境法律体系中的几乎所有法律和规则都是在环境污染问题显著后所采取的事后对策，和事前对策相比，其对环境的破坏和经济的损失是非常大的，这一点对我国而言是很值得参考的。

2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法修订案》，使我国在环保法领域迈出了一大步。这部法律增加了对政府、企业个方面的责任和处罚力度，通过划定生态保护红线的方法对国家重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区实行严格保护，但对农村环境保护的内容增加不多。当前在我国农村环境保护领域里仍存在立法上的空白，尚未有一部独立的农业环境保护法律，来规范农业行为、保护农业生态、改善农村环境。事实上我国的许多农业用地、用水都已经不同程度地受到化肥农药、家畜粪便、化学药品、乡镇企业废水废气的污染，农村地区的污染防治问题已经非常严重，如不尽快制定专门的法律法规予以规范的话，对我国整体环境的影响和人民的健康安全的破坏将是无法估量的。

2.建立农业环境指标体系，规范农业行为。农业环境指标是指能够定量地表示农业及环境政策对环境产生正负影响的各项指标，对于这个指标体系的建设有助于帮助各国预测由于国家农业政策的变更及农民对农业生产结构的变更而导致的经济效益的变化。经济合作与发展组织（OECD）所设定的用于计量农业环境状态的农业环境指标，能够定量地评价政策变更对于环境的影响，和经济模型一起，有助于计量各国农业政策对于环境的影响，并评价其优劣。为此，各主要国家也都确立了对本国农业发展有益的指标体系。

OECD在农业方面所设定的指标分为三大类别可供我们参考：（1）养分使用、农药使用、土地的利用和保护、温室气体；（2）土质、水质、水利用：（3）生物多样性、野生动物栖息地、景观、农场管理、农民收入来源、社会文化等事项。

这些指标的设定需要运用系统论、协同学的观点，对影响农村生态环境的诸多因素进行分析，确定主导生态因子，建立适应本国发展情况的农业环境指标体系。由于这项工作需要多学科协同合作、进行广泛的调查和研究，是一项庞大的系统工程，因此必须由政府主导投资来完成。当前，在我国尚未建立起科学合理的农业环境指标体系，只有某些地方性的农业管理条例，且文本不一、要求不明，自然无法起到规范农业行为的目的。建立农业环境指标体系这项工作对我国农村生态环境治理意义重大，这项工作的开展也将任重而道远。

3.完善农业补偿制度，切实落实补偿工作。欧美日等国能在农业环保方面取得良好成果，农业生产者能自觉保护农业生态环境，与他们的补偿制度是密不可分的。政府通过直接补贴、减免税赋、环保奖励等补偿措施，有效降低了环保生产可能带来的收益风险，能够引导民众自觉自愿地从事有利于环境保护的农业生产活动。

相比较而言，我国现行的农业环境政策仍偏重于使用管制性工具，而缺少应用经济性手段引导农业生产者改变生产行为的政策工具，一些农业专项资金补贴也往往被挪作他用，不能切实转到农业生产者手中，激励上的不足自然不能调动起实施环境保护行为的积极性。鉴于政策制定与落实对民众行为的引导与影响作用，政府在制定农业环境政策时必须考虑到该政策对农业发展的经济效应，引入市场机制，制定合理的补偿标准，确保政策与实际相一致，环保与发展双促进。

综上而述，汲取欧美日等发达国家在农业环境政策领域里的经验教训，我国农村生态环境治理工作在可持续发展战略的指导下，还要进一步加强以下工作：（1）完善监管体系；（2）深入探讨农政改革对环境的影响；（3）加强对农业环境政策的分析，诸如政策目的、效果、成本，政策相对方的行为、利益等都应进行政策分析。

[基金项目：2014黑龙江省教育厅人文社会科学（指导）项目：黑龙江省深化东北亚区域合作战略研究——基于地缘政治的分析（项目编号：12544016）；黑龙江省哲学社会科学项目：黑龙江省农村生态环境保护的动力机制研究（项目编号：12C017）]

参考文献：

[1] 宋燕平，费玲玲.我国农业环境政策演变及脆弱性分析.农业经济问题，2013（10）

[2] 杨晓萌.欧盟的农业生态补偿政策及其启示.农业环境与发展，2008（6）

[3] 王世群.美国农业环境保护政策及其借鉴.国际瞭望，2013

[4] 王国平.日本农业环境政策体系分析与评价.世界农业，2014（2）

[5] 金京淑.日本推行农业环境政策的措施及启示.现代日本经济，2010（5）

（作者单位：东北林业大学文法学院 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）endprint