交通类公共项目社会评价问题研究

李洪山+李强+李广述

摘 要：交通类公共项目社会评价是把社会效益、经济效益和生态环境效益等多方面效益全面系统考虑，采用定性与定量相结合手段，分析评价交通类公共项目的社会影响，以保证社会效益持续发挥的分析评价。它具有外部效益难于界定评价，以人为本作为评价出发点和目标多重性等特点。其社会评价应包括对直接面临问题解决程度分析评价，对社会经济方面评价和对社会环境方面评价等内容。评价中应遵循以社会效益为主，定量与定性方法相结合，系统性和突出重点等原则。其社会评价指标体系包括对直接面临问题解决程度、社会经济、社会环境等三部分。完善评价还应采取制定科学的社会评价规则，加强对相关基础资料的收集整理和对相关人员的培训等保证措施。

关键词：公共交通 交通项目 社会评价

中图分类号：F512 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）11-058-03

交通类公共项目一般具有投资规模较大、使用期长久等特点。搞好交通类公共项目社会评价具有方便人们出行、降低项目投资成本、促进社会和谐发展、提高人们生活质量等作用。但是公共交通项目在建设过程中需要大量的征地，涉及一系列诸如拆迁、补偿、噪声和环保等问题，对相关居民生活和相关事企单位服务生产活动带来不利影响。以往进行交通类公共项目评价主要进行项目的经济方面评价，大多不考虑其他方面尤其是社会评价。所以加强该类项目的社会评价，是有效化解潜在社会冲突，降低社会风险的重要途径，也对促进项目的可持续性和构建和谐社会均具有十分重要的意义。

一、交通类公共项目社会评价概述

（一）交通类公共项目社会评价含义

我国现阶段已经步入社会发展的关键阶段，经济社会转型面临着社会保障、收入分配和社会稳定等诸多方面问题，公共服务质量不如人意，公共设施低效率运行是存在于政府投资建设公共项目两大难以破解的困境。我国社会制度、经济结构和文化传统并不适宜照搬国外现有的效益评价模式，社会效益评价指标应注重社会公共服务的覆盖面、服务质量和持续发展能力的分析和评价。所谓交通类公共项目社会评价是指以马克思主义和相关社会科学为理论基础，根据相关地区经济社会发展需要，把社会效益、经济效益和生态环境效益等多方面效益全面系统考虑，采用定性分析为主，适度结合量化手段的方法，分析评价交通类公共项目的社会影响，以保证项目顺利开工并有效使用、社会效益持续发挥的分析、评估和选择方法。这里需要注意的是，交通类公共项目社会评价不是公共项目的一般评价，不是以往的如财务评价、国民经济评价等经济评价，也不是环境评价。它是一种以全新理念展开的，具有独自特色的系统的分析评价方式。

（二）交通类公共项目社会评价特点

交通类公共项目社会评价虽然是公共项目评价的组成部分，但它与其他公共项目如教育设施项目、文化设施项目和科普设施等项目比，具有明显的交通行业特征。同时，更为主要的是，这里的社会评价与目前经济领域常用的经济评价相比具有很多独有的特点和要求，具体可以体现为：

1.外部效益难于界定评价。交通类公共项目具有较强的正外部性，其公益性很强，且外延丰富，具体种类繁多。欲全面准确地识别和确定交通类公共项目的外部效益难度很大。其一，在针对某一具体公共项目分析评价时，它所包含的具体内容难以确定，尤其和某些经济方面内容不好区分，如方便出行导致的就业增加，相关区域店铺增加导致的居民收入提高和当地GDP的增加；其二，由于评价者看问题的角度和素质等因素限制，能科学地从整个地区的公益角度出发来进行评价，能在实际操作中协调处理好不同区域、不同部门单位利益的划分也很难做到。社会影响因素很多，相互关系很复杂，社会表象中究竟哪些是因哪些是果不好确定；其三，外部效益包括的具体内容用于进行某些外部效益评价的理论尚不完善，评价方法选择余地有限，所以导致在进行相关社会评价时没有统一的标准和要求，评估结果和评估手段方面的争议在所难免。

2.以人为本作为评价的出发点。交通类公共项目社会评价主要是分析评价公共项目如何满足目标人口的出行等社会需要，通过分析不同方案的优点和不足，进而确定科学合理的最佳方案。所以从交通项目与居民相互适应的角度入手，如分析居民的年龄、职业、性别、居住分布、收入水平和消费习惯，以及学习与就业等因素的关系和影响。也就是要以人为中心，以满足人的需要作为研究的出发点和最终目标。以人为本分析论证也就是体现为评价的社会性，要注意对相关区域居民的影响，如居民对交通项目的理解配合程度，拆迁群众的善后安置问题等。

3.目标具有多重性。交通类公共项目社会评价，其内容涉及方方面面，从区域上看，会涉及大到国家、中到地方政府、小到社区等各层次利益主体不同的目标追求和目标关系协调问题；从涉及具体内容上看，社会经济生活各个领域都会体现其中，如便捷目标、安全目标、经济目标、公平、公正目标、环保和持续发展等社会发展等众多目标成为项目社会评价所追求的目的，这就使得交通类公共项目的目标具有多重性，需要我们在相关决策中正确处理协调好不同目标间的关系。

二、交通类公共项目社会评价应包括的内容

要搞好交通类公共项目社会评价，必须首先确定交通类公共项目项目社会评价的主要对象和内容。根据前面的相关介绍及分析，交通类公共项目的社会评价的内容一般应该包含对直接面临问题解决程度，对社会环境、社会经济等方面。

（一）对直接面临问题解决程度分析评价

上马公共交通项目直接面临的或需要解决的问题一般包括如下几部分：其一，对目标人口出行满足度。公共交通项目的上马最主要的目的就是解决某些人口出行问题，则无需多言。其二，对涉及的相关文物古迹，有重要意义的不动产设施保护问题。公共交通项目一般都规模很大，涉及区域范围广泛，很容易涉及到一些文物古迹，有重要意义的不动产设施，这样矛盾马上就会产生，如何合理科学地解决，处理好交通发展与文物保护的关系就十分重要。其三，受损群体的补偿问题。如前所述，公共交通项目规模大，涉及区域范围广，必然会涉及一些所在区域相关居民和企事业单位的拆迁补偿问题，还会有通风挡光、噪声污染问题带来的补偿处理纠纷。这些问题的处理不当甚至会影响到社会的和谐与稳定。所以对直接面临问题解决程度分析评价可以包括如下几方面：

1.公共交通项目满足目标人口出行程度分析评价。众所周知，作为人们生活必须满足的衣食住行四方面因素中，行是目前很多地区最难解决的问题之一，学生上课、员工上班、病人就医、外出购物等都涉及到交通出行问题。上马后的交通类公共项目势必会减少交通拥挤，方便人们出行，节约目标人口的出行时间。上马一项公共交通项目，首先要考虑的就是这项要求，它既是项目规划的前提，也是项目实施的最终目标。

2.对相关文物古迹，有重要意义的不动产设施保护的分析评价。在公共交通项目规划实施时，如何既能使公共交通项目发挥最大程度满处目标人口出行需要，又能适当降低工程造价，同时又可以尽量不损害文物古迹，有重要意义的不动产设施的历史文化价值，这是一个非常重要又非常棘手的问题，这既要遵守国家的相关法律法规，又要考虑社会的呼声和反应。

3.受损群体的补偿措施及效果的分析。这需要各方面严格按照国家的相关政策法规办事，又要换位思考，切身考虑受损群体的利益，要分析评价公共交通项目可否避免损害相关群体的利益，避不开时，正确评价相关群体的损失，最终争取化解社会矛盾，减少公共交通项目社会风险。

（二）对社会经济方面评价

交通类公共项目社会评价中对社会经济方面评价与前面对社会环境方面评价有联系又有区别，共性方面是对交通项目所涉及的外部社会方面的分析评价，设计的内容，研究的手段方法都有类似之处。区别是环境评价侧重从环境方面，非经济方法分析评价；而社会经济评价侧重从交通项目与周边影响因素的经济角度分析评价，具体可以从如下几方面入手考量。

1.对相关区域经济、部门和企事业单位经济发展的影响。公共交通项目的上马与运行会对所在区域的经济发展产生正面影响，这种影响可以体现为多上马了企事业单位数目，增加了税收、促进了沿线经济繁荣发展、促进了生产、带动了消费等多方面。

2.对相关科学技术进步的正面影响。交通类公共项目是一项庞大复杂的系统工程，其上马与运行会涉及到规划设计、地质勘探、地下地上开发、交通车辆、动力供应、能源开发信号控制、环保通风、噪声治理等众多相关产业，进而导致相关科技与产业的健康快速发展。

3.对相关居民收益的影响。主要体现为交通类公共项目在投入建设和运行后带来的就业影响，前面分析了，新上马的企事业单位当然需要人口就业，沿线的经济繁荣也会带来众多的直接间接就业机会。这些当然会为相关居民增加创收渠道，提升的收入水平。

（三）对社会环境方面评价

在进行交通类公共项目社会评价过程中，项目对社会环境的影响，主要包括以下几部分。

1.对居民生活质量的影响。交通类公共项目作为提供一种非常环保经济安全的交通手段，其项目的建成可以十分有利于减少私家车数量，降低交通事故，方便公众出行，节约公众的出行时间。由此产生一系列正面效果，节约燃油、减少汽车尾气排放，同时大大降低交通事故的损失。

2.对项目地区文化、教育、医疗卫生和环境保护的影响。交通类公共项目建设，可以改善人们的出行条件，去图书馆学习，去博物馆展览馆参观，去文化宫欣赏音乐等等，进而有利于人们普及、学习、提高各种文化知识和素质。近年来患者患病就医时因为交通拥挤不畅导致耽误了宝贵的治疗时机的新闻时常见于各种媒体报端。如果出行方便，能及时到医院就医，这就会对一个地区的医疗卫生产生极大的正面影响，进而提高居民的身体健康素质。另一方面，交通类公共项目的建设使用，减少了家用轿车的环境噪声、废气排放，对改善环境也会产生很大的促进作用。

3.对相关地区人口流动和分布的影响。交通类公共项目如果规划合理，不但便于人们出行工作，也有利于吸引招商引资，上马促进社会经济发展的各种项目，带动就业。有利于更合理地规划发展房地产项目，缓解某一局部区域人口拥挤的现象，所以最终会对人口分布产生正面影响，改变原有的人口分布状况。

三、交通类公共项目社会评价指标体系构建

（一）交通类公共项目社会评价原则

交通类公共项目社会评价具有人文分析是重点、宏观性、间接性、多目标和难以计量等特点，所以我们对该项目社会评价时要建立一系列评价指标，从各个层次综合评价交通类公共项目的社会效益。

我们要根据交通类公共项目的特殊性、结合社会评价的自身特点，建立一套能够科学的、全面的、系统地描述交通类公共项目社会评价指标体系。基于交通类公共项目社会评价内涵的广泛性及其评价系统的复杂性，其指标的设置应遵循如下原则：

1.以社会效益为主原则。对一个公共交通项目的评价，必然要考虑其经济效益、社会效益和生态效益等多方面，但此时必须以社会效益为主要追求目标。因为公共交通项目从物品属性上看属于公共物品或至少属于准公共物品，它有极强的正外部性，上马此类项目的目的主要是为了方便居民出行，节省乘客路上时间，所以这些社会效益问题当然要成为项目社会评价的部分。

2.定量与定性方法相结合原则。在公共交通项目的投入产出中，既有可量化和可比的因素，又有不可量化和不可比的因素。形成效果的因素是复杂的、多元的。因此，在评价效率的时候，应该把定性分析与定量分析结合起来。首先，交通类公共项目涉及的社会评价指标很多，涉及方方面面社会影响因素。其次，用于项目社会评价的指标，有的可以用量化数据表示，如居民收入，拆迁补偿标准与金额，投资回收期与投资回报率等。有的只能定性描述。如社会评价所考虑的居民喜好、各自的追求目标、环境污染防治与文物古迹的保护等指标却难以或不能量化，科学的社会评价当然不能只评价分析其中的部分指标，所以其评价方法必须也只能定量与定性方法相结合。

3.系统性原则。交通类公共项目评价指标的选取应当用系统的观点，把握好当前与长远的关系，局部与整体的关系，经济发展与社会进步协调的关系以及影响社会评价各因素各指标间相互协调制约关系。应当从整个社会的角度，宏观的系统的解决各个影响因素之间的关系问题。

4.突出重点原则。该原则是指在遵循以社会效益为主原则和系统性原则基础之上，在处理涉及众多的社会评价指标时不能平均地全部同等考虑和处理，要分清主次，要再分析权重上有充分的体现，甚至有些取舍。如满足目标人口出行和促进相关社会环境改善的指标因素要优先考虑，要加大权重，而对相关居民收益的影响、促进有关方面科技进步的影响等指标可以滞后些考虑，相应权重应当小一些。

（二）交通类公共项目社会评价指标体系构建

根据前面提及的交通类公共项目社会评价体系的内容以及以社会效益为主、系统性、突出重点性原则要求构建指标体系，主要包括：对直接面临问题解决程度、社会经济、社会环境等三个子系统构成，对直接面临问题解决程度是最直接、最主要的影响，社会环境影响与相关居民生活息息相关，社会经济影响是大的方向问题，三个子系统是相互联系、相互影响的。结合上述分析，运用层次分析法对交通类公共项目社会评价体系进行构建设计3个一级指标，13个二级指标。按照所列出的指标，采用AHP评价方法对交通类公共项目项目影响进行评价，可以得到较为科学的结论。具体指标体系见图1。

由于至今社会评价的指标衡量方式尚未能做到全面量化，所以对于以上的指标要做到定性分析和定量计算相结合的方法确定和安排。

四、完善交通类公共项目社会评价应采取的措施

我国人口众多，且大多集中于城市等经济社会发达地区，这些区域由于历史等因素限制，建设交通类公共项目无疑是解决出行问题的最好办法。搞好公共交通工程项目社会评价难点很多，欲妥善解决这类问题需要采取以下相关保障措施。

（一）相关管理监督部门进一步提高对搞好公共交通项目社会评价重要意义的认识

以往的公共项目评价比较重视如何提高项目投资的财务效益、降低财务风险，而对与公共项目投资有关的其他问题却不大关注。更谈不上形成科学的公共项目社会评价指标体系了，这方面原因很多，但其主要原因之一就在于人们对社会评价重要意义认识不足。我国的国情决定了政府监督管理部门仍在社会经济建设中发挥主要作用，为此必须首先从观念上，尤其是相关监管部门从观念上予以充分重视，只有思想观念上重视，才能把后面的相关工作做实做好。

（二）制定科学统一的公共项目社会评价规则

目前，对公共项目的社会评价虽然越来越受到社会的重视，但是相应统一的社会评价方面的规范和要求还没有建立，导致不同地区相关项目即使进行社会评价也是尺度标准不一，权威性可信性不高，所以急需相关部门尽早出台有关公共项目社会评价的统一标准和规范，以满足社会对其日益增大的需求。

（三）加强完善对相关基础数据资料的收集整理分析

公共交通项目社会评价的要素有两个，一是指标体系，二是评定标准。指标体系是指公共交通项目涉及的数量和质量要求的具体评价内容的集合，主要包括公共交通项目追求的目标，评价对象和条件以及人们的愿望、需要和现有的国家的方针政策等内容。而评定标准是指规定对应于相应的指标，评价对象达到什么程度，才能获得相应的分数和等级。而这些指标和标准的获取必须依赖于真实，全面和有效的基础数据资料。众所周知，我们相关的这方面资料很不完善，一是没有，二是有些材料就是有也可信度不高，所以必须加强完善对相关基础数据资料的收集整理分析工作。

（四）加强对公共交通项目社会评价工作人员的培训

有了科学合理的社会评价体系和评价标准还不能保证交通类公共项目的社会评价就会正确有效，公共交通项目社会评价工作作为一种专业性较强的技能，相关工作人员必须具备相关知识和技能，同时也必须了解和掌握相关政策和法律规定。我国由于社会评价工作刚刚起步，这方面人才极其缺乏，如何解决这项急迫的问题，使得公共交通项目社会评价能顺利实施，目前来看主要通过对工作人员的培训来实现。

五、结论

交通类公共项目社会评价工作在我国属于刚刚起步，目前既没有科学统一的社会评价体系和标准，也没有符合要求的社会评价专业从业人员。本文尝试对交通类公共项目项目社会评价进行了一定的探索，指出了公共项目社会评价有着不同于其他经济评价的独有特点，其外部效益难于评价和界定，其社会评价追求的目标是多重的，这些特点必须引起有关监督管理部门和从业人员认真重视并采取相应的对策措施，才能保证交通项目社会评价工作取得理想的效果。与此相应的是公共项目社会评价体系应当根据交通类公共项目社会评价的特点和要求，在评价内容方面包括对直接面临问题解决程度，对社会环境和社会经济等方面，并区别重要性不同赋予不同的权重予以考量分析，这样的设计思路才能真正科学评价交通类公共项目的社会效果，为有关部门的正确决策提供科学依据。由于时间精力等因素限制，文中提出的社会评价指标体系会存在一定的不足，尚需进一步完善和改进。

[基金项目：黑龙江省科技厅课题“交通类公共项目社会评价指标体系及评价模型研究”（GC12D306）]

参考文献：

[1] 李洪山，宋晓晓.城市轨道交通项目社会评价探讨[J].价值工程，2011（1）

[2] 花拥军等.公共工程社会评价指标体系分析[J].重庆大学学报（自然科学版），2005（7）

[3] 王五英.投资项目社会评价指南[M].北京：经济管理出版社，1997

[4] 曾胜.高速公路项目社会评价指标体系构建研究[J].中外公路，2005（6）

（作者单位：李洪山，东北林业大学经济管理学院 黑龙江哈尔滨 150040；李强，黑龙江省招生考试委员会办公室 黑龙江哈尔滨 150090；李广述，内蒙古扎兰屯林业学校 内蒙古扎兰屯 162650；作者简介：李洪山，东北林业大学经济管理学院教授，从事公共管理研究。）

（责编：贾伟）