中央水利事业单位政府采购执行问题研究

朱亦锋+安国祥

摘 要：政府采购是政府管理社会经济生活的一种重要手段，在加强财政支出管理，延伸财政支出监督职能，规范政府消费行为，从源头抑制腐败等方面发挥作用。但是，从从政府采购的实践来看，尚处在摸索阶段，政府采购中存在的问题，需要我们认真思考。文章通过深入细致地分析水利事业单位政府采购执行的现状及存在的问题，有针对性地提出加强政府采购执行的措施，规范水利事业单位政府采购执行行为。

关键词：政府采购 问题 对策 水利事业单位

中图分类号：F253.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）11-071-03

政府采购制度是深化政府财政体制改革及完善公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。在加强财政支出管理，延伸财政支出监督职能，规范政府消费行为，从源头抑制腐败等方面发挥作用。作为引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，我国的政府采购制度在推进社会主义市场经济体制和公共财政体制建设的历史背景下应运而生，从1996年开始试点到1998年全面启动，特别是2003年政府采购法开始实施的11年来，采购规模增10倍，政府采购制度步入法制化管理的轨道，沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进，走出了一条从无到有、从点到面、从小到大，具有中国特色的政府采购制度改革之路，然而政府采购在实际过程中我们看到成绩的同时，也有不少的问题，如不加解决，必将影响政府采购的实际效果，本文首先对水利事业单位政府采购执行现状进行分析，然后指出导致问题出现的原因，并提出完善政府采购执行的对策建议。

一、水利事业单位政府采购执行现状分析

（一）无预算擅自采购

由于预算编制具有前置性，下年度的预算在上年度已经编制完成，导致政府管理预算很难实施。很多水利事业单位存在有政府采购需求时，发现并没有政府采购预算，往往直接采购。《政府采购法》第六条明确规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，这就说明，没有年初财政部门批复的政府采购预算，任何部门和单位都不得擅自采购纳入政府采购目录范围的项目，或政府采购限额标准以上的项目，尽管通过压缩其他方面的经费支出，已自筹了项目支出所需要的采购资金，解决了采购经费的短缺问题，但就其采购性质来说，仍然是一种无预算的擅自采购行为。

（二）有预算不上报政府采购计划直接采购

在实际执行过程中，存在有些水利事业单位有政府采购预算，不通过财政部政府采购计划上报政府采购计划，直接进行采购，在下季度的政府采购计划中再补报预算，导致政府采购执行统计中数据存在明显造假，与事实不符，这种行为规避了国家对政府采购行为的监管，严重影响了国家的政府采购决策。

（三）超标准采购现象突出

中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，党政机关（事业单位）采购货物、工程和服务，应当遵循公开透明、公平竞争、诚实信用原则。政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。严格执行政府采购程序，不得违反规定以任何方式和理由指定或者变相指定品牌、型号、产地。有些水利事业单位在实际采购中追求豪华采购，超标采购，很多事业单位都是定项补助的事业单位，单位有创收，存在自有资金采购的情况，国家对自有资金的政府采购监管存在真空区，目前水利部对政府采购的监管只对财政拨款进行重点监管，对单位自有资金政府采购处于不闻不问的阶段，导致水利事业单位在政府采购执行中钻政策监管的空子，违规采购情况比较突出。

（四）采购进口产品不履行审批报备手续

根据政府采购进口产品管理办法的规定：采购人需要采购的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，以及法律法规另有规定确需采购进口产品的，应当在获得财政部门核准后，依法开展政府采购活动。各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购省级以上人民政府公布的政府集中采购目录以内或者采购限额标准以上的进口产品需要报批。很多水利事业单位往往为了规避进口产品采购审批手续，选择国内代理商进行采购进口设备。根据政府采购相关规定，对于进口产品定义源于原产地标准，主要是说只要产品是国外制造的，不管国内经过多少次流转，都应定义为进口产品，很多事业单位采购进口产品没有履行报备手续，很多产品国内都能满足其生产工作需要，由于为追求更先进的功能和产品设计而选择购买进口产品。

（五）变更政府采购方式不备案

根据《中央单位变更政府采购方式审批管理暂行办法》，中央单位采购达到公开招标数额标准的货物或者服务的，应当采用公开招标方式采购。因特殊情况需要采用公开招标以外其他采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，按照财政部规定要求将变更政府采购方式申请报财政部审批。中央单位的申请和财政部的批复均必须以公文格式印发，财政部和中央单位不得以电话记录、会议记录、备案等材料代替批复公文。在实际政府采购执行中，存在原有的政府采购方式成本过高和采购失败的情况，很多水利事业单位往往根据需要就直接变更另外一种政府采购方式直接采购，不向上级单位报批。

（六）采购产品不入固定资产

很多水利事业单位对于临时的、紧急的、无政府采购预算的政府采购设备需求，由于履行政府采购程序复杂，时间比较长，很多单位存在通过材料费、维修（护）费购置固定资产，采购的资产不入资产账。

（七）化整为零采购，规避政府采购程序

根据规定采购公开招标数额标准以上的货物、工程和服务类项目，必须实行公开招标方式。因特殊情况需要采用公开招标方式以外采购方式的，应在政府采购活动开始前报上级财政部门批准。不得将应当以公开招标方式进行采购的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。同一采购项目不能采用非公开招标方式采购两次以上。《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》第五条中已经明确了何为“以化整为零方式规避公开招标”。在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务，采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标。很多事业单位为了规避政府采购程序，往往化整为零采购，对同一个项目分次进行采购，但是中标商往往是一家。endprint

二、政府采购执行中存在问题的原因分析

（一）单位领导重视不够

很多水利事业单位资金来源的性质导致了单位领导对政府采购重视不够，对资产的绩效认识不足，在执行过程中，存在预算上报比较随意，政府采购执行比较随便的情况，没有预算采购的情况时有发生，有些部门需要一些资产，往往预见不足，在预算编制年度不纳入预算，需要的时候直接向领导申请，领导往往根据工作需要就直接同意购买，导致政府采购预算执行偏差太大。

（二）政府采购预算编制滞后

预算编制是决定政府采购质量的源头因素。然而预算编制年度一般早于预算执行年度，实际的政府采购需求与预算有较大的差距，预算编制的缺陷导致了政府采购执行有较大的困难，往往存在有政府采购需求的产品没有报政府采购预算，上报政府采购预算的产品往往不需要采购，很多水利事业单位为了完成预算，往往擅自采购；同时政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，政府采购工作很难从全局上把握和预见全年政府采购计划，工作处于被动状态。即使有实行采购预算编制工作的，也因经验不足或重视不够，编制粗糙，没有细化到项目；有的由于采购预算不规范，致使临时采购现象非常多。政府采购工作在实际操作中存在随意性、临时性、盲目性，造成了政府采购预见性差。

（三）政府采购缺乏有效的监督体系

政府采购监督缺乏明确的监督主体、监督客体、监督内容、监督措施及其相互制约机制。政府采购区别于以往分散采购的最大特点便是它的程序性和规范性。政府采购工作的每一个层次、阶段和环节，都有其明确规范的职责分工和操作程序，都应受到相关监督主体的跟踪监督。只有接受明确的、系统的监督，才能保证政府采购工作的公开、公正、公平。《政府采购法》中规定了政府采购监督部门，但没明确其哪些部门为监督部门以及由那些部门的人员组成。

在对水利事业单位的政府采购监督检查过程中，有NC系统、国库支付系统的实时监控，事务所中介的中期检查，有预算执行情况抽查，对单位的审计和年度的行政事业单位项目验收工作。往往对于发现的问题只有形式上的整改，对责任的追究并不到位，往往是水利事业单位对发现的问题，及时整改，整改后在实际执行中仍然存在类似的问题，缺乏有效的监控及惩罚制度。

（四）政府采购工作人员的素质较低，专业人才缺乏

政府采购是一项集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性等特点于一身的全新工作，要求采购人员掌握全面知识。政府采购工作人员必须具备财经、市场以及相关领域的一些专业知识和操作技能，才能确实履行好政府采购职能，提高政府采购的工作效率和采购效益。

目前，水利事业单位的政府采购部门，人员的构成比较复杂，领导对人员配备的专业素质也考虑较少，往往缺人就直接安排一个人来管理负责采购，虽然他们有一定的财政工作经验，但政府采购工作对于他们是一个全新课题。这些人员除了掌握所从事专业财经知识外，对于其他行业管理知识和高新产品专业技术知之甚少。如果不尽快使他们掌握政府采购的专业知识和技能，将在很大程度上直接制约着政府采购制度的推行。

（五）政府采购创新与实际管理相脱节

水利部从2011年陆续开始实行批量政府采购，目前台式机、便携机、打印机，分别于每月1日前报送下月批量采购计划。复印机、传真机、扫描仪、空调机分别于3月1日、6月1日、9月1日、12月1日前报送下个季度批量采购计划。实施批量采购以来，节约了大量的采购资金，但是批量采购过程时间比较长，存在着采购单位需求多样、配置机型的选定难度大、数据处理和配送工作困难、到货周期长，甚至供应商违约、选择空间有限等问题，导致实际工作因没有采购到设备受到影响，很多单位由于怕影响工作，而直接采购，导致政府采购执行与实际有较大的差距；对于进口产品的采购，需要履行较为复杂的程序，时间长，但是有些时候产品是急需的，可能存在没有履行程序就先采购的情况等等。

三、完善水利事业单位政府采购执行的对策

水利事业单位政府采购问题的出现究其原因主要预算编制不够准确，处罚力度不够，部分单位违规行为没有得到相应的处罚，这就让他们错误地认为违规行为既成事实后不会被追究，从而不惜通过违规行为谋取自身的利益，影响到了政府采购法律的严肃性。

（一）领导重视，强化预算编制和执行的严肃性

政府采购的预算编制是否规范、科学、采购的项目是否细致完善，这直接关系到政府采购工作的质量。所以，在编制以及执行采购预算的过程中要注意做到采购项目要进一步细化，深化预算编制的改革，要从预算科目的设计、预算编制的时间、预算编制的内容、预算的批复等等各个方面来反映政府采购需求，要使水利事业单位领导高度重视预算编制工作，编制前进行应有的市场调查，将预算编实编全，能满足单位自身的需要，要切实控制在预算执行过程中的调整、追加等等行为。对一些需要追加和调整预算的，就应该要采用追加预算以及听政会等一些形式，来确保一种“阳光操作”，同时增强预算的严肃性。

进一步完善政府采购预算执行制度。不仅要从源头上保持政府采购预算的严肃性、计划性、合理性，发挥政府采购预算的规模采购效应。采购预算与部门预算编制同步进行，采购项目要细化，采购计划执行中，非特殊原因不得临时追加采购内容和规模。

（二）加强政府采购知识培训，提高采购队伍专业水平

随着政府采购业务的不断拓宽，市场经济形式的不断发展，学习和更新政府采购知识，提高政府采购队伍专业水平势在必行。一是加强和扩大政府采购培训范围，实行分类培训。在加强政府采购人员培训的同时，要加强对采购单位领导、财务人员、代理机构、供应商、政府公共事物和公益事业人员进行政府采购基本知识和技能的培训，从而确保政府采购人员队伍的专业化、职业化。二是加强理论与实际相结合的现场培训。在培训方式上要多样化，使受训者从理论到实际、从感性认识到理性认识得到全面提升。三是加强岗前培训和上岗后的后续教育，实行重点培训。在加强政府采购人员的岗前政治思想素质教育的基础上，使他们熟悉党和国家的各项方针政策，拓宽他们的知识结构，从而培养出全面的、新型的政府采购人才，以适应政府采购工作的需要。另外，尽快建立适合政府采购培训的制度和方法，实行持证上岗，推行资格认定制度。endprint

（三）政府采购预算制度要和部门预算、国库集中支付制度紧密结合

政府采购预算是反映行政事业单位年度内所有政府采购项目及资金的计划，先由采购单位上报的“政府采购计划表”掌握各单位需求信息，编制本部门的采购预算，提出年度政府采购预算建议数，并列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目、数量等内容，单独编制和政府采购预算明细表，作为部门预算的重要组成部分，为财政支出管理和部门预算管理创造一种全方位、全过程管理模式，实施政府采购后的采购价格、预算单位设备配置等信息也为细化部门预算、制订部门支出标准创造了条件。部门预算为确定政府采购的品名目录、编制政府采购预算和制定政府采购计划奠定了基础。

所以政府采购制度既需要部门预算和国库集中支付制度改革加以配套，同时又促进和支持了部门预算和国库集中支付制度改革。首先要按部门编制政府采购预算，将政府采购预算细化到单位、细化到部门、细化到项目，以便于预算执行，提高政府采购工作效率。其次，将政府采购管理、政府采购管理与国有资产之间相互结合，在现代网络和信息技术的支撑下，实现信息共享，从整体上提高预算资金安排的效率与可行。第三是将单位预算内和预算外资金统筹安排，将资金拨入“政府采购资金专户”，纳入国库集中支付范围。

（四）进一步推动批量政府采购政策的执行

批量集中采购既是推进政府采购制度改革、加强政府采购监管、遏制超标准采购的必然要求，也是规范采购行为的有效手段，水利部应扩大对批量集中采购设备的试点工作，大力推进批量集中采购。通过进一步扩大批量集中采购品目范围，逐步将政府集中采购目录中所有便于归集的通用类货物采购项目纳入批量集中采购范围，逐步降低集中采购中协议供货占的比重。

财政部门将履行好监督管理和业务指导职责，逐步形成依法管采的工作规范；采购单位在确定采购需求、执行采购政策和合同履行中负主要责任，全面加强对自身及所属单位采购活动的管理；采购代理机构和采购单位应当接受财政及有关部门的监督和业务指导，在执行中要协调各方关系，严格执行相关规定，如法律法规对时限的要求等，同时尽量满足采购人要求，特别是履约问题。在实践中，集中采购项目履约管理一直存在互相推诿现象，时至今日尚未见到一起针对供应商严重违约行为的诉讼追究。

（五）规范和完善政府采购监管制约机制

完善政府采购监督体系建设。监督是政府采购的重中之重，有效的监督才可以保障政府采购按照规则运行。现阶段我国已经制定了相应的法律法规，但是因为种种原因，执行阶段问题相对突出，监督体系建设任重道远。

构建内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现。一方面，作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等对职能部门的采购执行情况进行监督，侧重于对采购过程及采购资金的使用进行监督；另一方面，采购执行部门依据政府采购合同、采购实体的反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于采购项目的内容、标准、质量进行监督；还应通过实物管理方对采购单位的货物使用情况进行监督，即对国有资产的保全监督通过上述一系列的内部监督和制约，使得政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进政府采购行为的规范化。

打造外部监督机制，为规范政府采购行为和促进廉政建设，必须实现内外部监督机制的有机结合，而外部监督也应尽可能覆盖经济、政治、社会生活的全部，应着力构建由财政部门、纪检监察部门、审计部门、供应商和社会共同参与的、多元化的监督体系，使政府采购真正成为阳光下的交易。

（六）完善政府采购管理信息系统

水利部以前使用水利部政府采购管理信息系统，由于其自身的缺陷，2014年开始启用财政部的政府采购管理信息系统，而新的政府采购管理信息系统处于初步试运行阶段，对各项指标的设置并不完善，比如对上报之后的政府采购计划的修改和删除功能并无，导致下级单位在政府采购预算上报过程中重复上报的情况时有发生；对项目的采购方式设置不符合实际情况；对于计划填报要求过严格，而对于执行在系统中并无具体的设置，应该完善系统设置功能，对于填报的政府采购计划，到期之后一定要执行，对于不执行的应该对下次的政府采购预算不给填列。

总之，事业单位政府采购是实现阳光操作，杜绝暗箱操作，提高财政资金使用效益的重要举措，目前在实施过程中还存在一定的问题，上级主管部门要高度重视，从政策层面对此予以规范，并积极地探求新的策略，促进政府采购工作的有序开展，随着经济社会的发展，政府采购制度将进一步完善和深化，当前事业单位政府采购发展过程中遇到的一些问题将得到化解。

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（作者单位：朱亦锋，长江口水文水资源勘测局 上海 200000；安国祥，长江委水文局 湖北武汉 430000）（责编：贾伟）endprint