档案违法行为涉刑事犯罪认定、移送问题研究

摘 要：认定档案违法行为涉刑事犯罪，要弄清楚违法行为与犯罪行为的区别以及涉刑事犯罪的内涵，以《刑法》规定的数额、危害程度和“两高”、公安部的相关立案标准等为依据；涉刑事档案行政案件的移送要遵循合法的程序与要求，做到移送去向正确、移送程序合法、移送材料齐全。

关键词：档案违法案件；涉刑事犯罪；案件认定；案件移送

《档案法》第24条规定，档案违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。《档案执法监督检查工作暂行规定》第19条和《档案行政处罚程序暂行规定》第5条规定：档案违法行为构成犯罪的，由查处机关按照法定程序移交行为发生地的司法机关追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。但在档案行政执法实践中，对于哪些违法行为涉及刑事犯罪，如何认定，如何移送以及具体程序有哪些规定等问题，却没有具体的规定和案例可供借鉴，本文试图就上述问题谈点看法，以期引起对此问题的关注。

1 档案违法行为与档案犯罪行为

档案违法行为是指违反国家档案法律、行政法规和行政规章的行为，其外延极为广泛。而档案犯罪行为则是指触犯了刑律，应受刑罚处罚，严重侵害国家档案管理秩序和档案安全的行为，其外延相对较窄。档案违法行为与档案犯罪行为二者的区别：一是对国家档案管理秩序和档案安全的侵害程度不同。档案违法行为情节比较轻微，对国家档案管理秩序和档案安全的侵害程度不大，没有触犯刑法，只是违反了刑法以外的有关档案的行政法律、法规和规章；档案犯罪行为对国家档案管理秩序和档案安全的侵害程度大，触犯了刑法。二是处罚方式不同。档案犯罪行为对国家档案管理秩序和档案安全具有严重的危害性，触犯了刑法，应受刑法的处罚；档案违法行为对国家档案管理秩序和档案安全社会危害性不大，触犯了除刑法之外的法律，应受行政法规的处罚。三是处罚机关不同。档案犯罪行为由人民法院依法判处刑罚；档案违法行为由各级档案行政机关和法律法规授权的其他行政机关给予行政制裁。档案违法行为与档案犯罪行为的联系：一是二者都是危害国家档案管理秩序和档案安全的违法行为，都在不同程度上损害了国家和人民的利益；二是二者都是违反了国家有关档案的法律、法规，只不过是程度不同而已。综上可见，档案违法行为并不一定构成档案犯罪，档案犯罪行为必然是档案违法行为，二者既有联系又有区别，而根本区别在于违法行为对国家档案管理秩序和档案安全的危害性情节和程度不同。

2 档案行政执法中涉刑事犯罪行为的界定

2.1 对档案行政执法中涉刑事犯罪行为的理解。档案行政执法是指县级以上档案行政管理机关依照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序，对档案管理相对人和档案管理事项进行处理并直接影响相对人权利、义务的行为。[1]档案行政执法的性质是一种行政性行为。按照我国《宪法》及相关法律规定，档案行政管理机关对于涉及刑事犯罪的行为是无权处理的，应当移交司法机关依法进行刑事处罚。但是，在纷繁的社会生活中，违法行为还存在这样两种情况：一是有些档案违法行为并不直接表现为档案犯罪，而是表现为一般的违法行为。二是违法行为虽然以一般档案违法的形式出现，但隐藏着其他种类的犯罪行为。鉴于此，对档案行政执法中涉刑事犯罪行为的理解应包括两个方面：

（1）显性档案犯罪行为。显性档案犯罪行为是指《刑法》中明确规定的档案犯罪行为。其包括两个方面：一是既遂档案犯罪行为。二是结果和情节档案犯罪行为。既遂犯罪行为是指违法行为直接表现为《刑法》所禁止的犯罪行为，只要实施此行为，就构成犯罪的行为。如，《刑法》第329条第1款规定的抢夺、窃取国家所有档案的行为，即为既遂犯罪行为，只要实施此行为，就构成档案犯罪，就应受到《刑法》的刑事处罚，而不能按照档案行政案件来处理。结果和情节犯罪行为是指违法行为的情节和程度达到了《刑法》所规定的刑事追诉标准，才能认定为犯罪的违法行为。如，《刑法》第329条第2款规定的违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的违法行为；此类犯罪行为首先表现为一般的档案违法行为，如果在案件调查中发现其违法行为的情节和程度达到了《刑法》所规定的情节严重的刑事追诉标准，则应认定为刑事违法行为。

（2）涉及档案事务的隐性犯罪行为。对于涉及档案事务的犯罪行为，目前有狭义和广义两种观点。持狭义档案犯罪观点的认为，按照罪由法定原则，档案行政执法中涉刑事犯罪的具体行为，仅限于《刑法》第329条规定的行为，即抢夺、窃取国家所有的档案的行为和违反档案法的规定擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的行为。持广义档案犯罪观点的认为，将档案犯罪仅限定于《刑法》第329条规定的行为过于狭窄。档案犯罪应包括《刑法》中所有涉及档案事务的犯罪行为，即抢夺、窃取国有档案的行为；擅自出卖、转让国有档案的行为；隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告的行为；故意损毁文物罪和过失损毁文物的行为；滥用职权的行为；玩忽职守的行为；失职造成珍贵文物损毁、流失的行为和泄露国家秘密的行为。[2]笔者认为，对于档案犯罪，应严格按照罪由法定的原则来确定，这是我国《刑法》所规定的最基本原则。按照刑法罪行归属原则，档案犯罪的实行行为只包括抢夺、窃取、出卖、转让4种类型，是选择性罪名，其他涉及档案的犯罪则是其他实行行为的犯罪，不构成档案犯罪。但广义的档案犯罪观点，也为我们理解档案行政执法中涉刑事犯罪行为的界定提供了借鉴。即其他涉及侵害国家档案管理秩序和档案安全的行为虽然不构成档案犯罪，但构成了《刑法》规定的其他种类的犯罪，仍然是一种应当受到刑事处罚的涉及档案的犯罪行为。也就是说，档案行政执法中涉刑事犯罪的犯罪行为，不单单是指纯粹的档案犯罪行为。在理解档案行政执法中涉刑事犯罪的犯罪行为时，不能仅限于《刑法》所规定的显性档案犯罪行为，即《刑法》第329条规定的犯罪行为，也应包括《刑法》规定的涉及档案事务的隐性犯罪行为，即《刑法》中所有涉及档案事务的犯罪行为。如，故意销毁应归档的会计材料，直接违反了《档案法》第10条规定，而《刑法》中并没有此类行为属于档案犯罪的罪种规定。对于情节轻微的，可按行政案件处理。对于情节严重的，如果还按行政案件来处理，则有失“过罚相当”的原则。而如果按《刑法》第162条规定（隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，情节严重的违法行为）将其移交司法部门来处理，追究其刑事责任，则更能体现“过罚相当”的原则。

2.2 档案行政执法中涉刑事犯罪实行行为的种类。按照罪由法定原则，档案行政执法中涉刑事犯罪的实行行为有哪些呢？笔者通过对《档案法》和《刑法》相关条款的梳理后认为，档案行政执法中涉刑事犯罪的实行行为主要有以下几种：

（1）抢夺、窃取国家所有档案的行为。《刑法》第329条第1款规定的抢夺、窃取国家所有档案的犯罪行为。

（2）擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的行为。《刑法》第329条第2款规定的擅自出卖、转让国家所有的档案犯罪行为。

（3）擅自销毁、藏匿会计档案，情节严重的行为。《刑法》第162条规定的藏匿、故意销毁会计资料的犯罪行为。

（4）涂改、伪造档案的行为。《刑法》第280条规定的伪造国家公文的犯罪行为。

（5）损毁、丢失属于国家所有档案，后果严重的行为。《刑法》第397条规定的玩忽职守的犯罪行为。

（6）违反国家规定，对计算机档案信息管理系统功能、存储或者传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加、干扰，故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序，影响计算机档案信息管理系统正常运行，后果严重的行为。《刑法》第286条规定的破坏计算机信息系统的犯罪行为。

（7）依法应当移交追究刑事责任的档案行政案件不移交，情节严重的行为。《刑法》第402条规定的徇私舞弊不移交刑事案件的犯罪行为。

（8）以暴力、威胁方法阻碍档案行政管理机关工作人员依法执行职务的行为。《刑法》第277条规定的妨害公务的犯罪行为。

2.3 档案行政执法中涉刑事犯罪实行行为认定标准。从上面介绍的8种涉及刑事犯罪的实行行为看，除第（1）、第（4）、第（8）种涉刑事犯罪的实行行为为既遂犯罪行为外，其他5种均为“情节严重”或者“后果严重”时才构成犯罪的情节犯和结果犯。刑法理论上，“情节严重”和“后果严重”在不同的法条中有不同的作用，一种作用是作为量刑时适用量刑的依据；另一种是对某行为在定性上作为判断罪与非罪的判断标准。将其应用到档案行政执法实践中，是作为判断罪与非罪的判断标准来使用的。“情节严重”不是指违法行为特定的某一方面的情节，而是指违法行为的时间、地点、手段、形式以及后果等任何一个方面的情节，是综合性的。“后果严重”则是指违法行为造成的特定结果。[3]那么，在具体的档案执法实践中，如何来把握“情节严重”和“后果严重”呢？笔者认为，应该从以下三个方面来考量：一是看《刑法》中对某一违法行为有无数额的限制性规定。二是根据“两高”《关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释》以及“高检”《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定》和“高检”、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》等规定，看是否达到刑事犯罪的立案标准。三是对某一犯罪违法行为《刑法》中没有数额要求，“两高”、公安部的司法解释、立案标准中也无相关规定的，可参照各级档案行政管理机关有关档案违法行为行政处罚自由裁量标准执行。据此，对上述8种档案违法实行行为是否构成犯罪作如下认定：

（1）抢夺、窃取国家所有的档案的行为。按照《刑法》第329条规定，此违法实行行为为既遂犯罪行为，只要实施此行为，即为犯罪。

（2）擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的行为。此实行行为的“情节严重”，是指行为人擅自出卖、转让具有重大价值的国家所有的档案；行为人多次擅自出卖、转让国家所有的档案；行为人大量擅自出卖、转让国家所有的档案；行为人擅自出卖、转让国家所有的档案给国家、社会或者他人造成重大损失的情形。[4]

（3）擅自销毁、藏匿会计档案，情节严重的行为。根据“高检”、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，此实行行为的“情节严重”，是指行为人隐匿、销毁的会计资料涉及金额在五十万元以上的；为逃避依法查处而隐匿、销毁或者拒不交出会计资料的情形。

（4）涂改、伪造档案的行为。按照《刑法》第280条规定，此违法实行行为为既遂犯罪行为，只要实施此行为，即为犯罪。

（5）损毁、丢失属于国家所有档案，后果严重的行为。根据“高检”《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定》（试行），此实行行为的“后果严重”是指造成直接经济损失20万元以上；严重损害国家声誉或者造成恶劣社会影响；其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

（6）违反国家规定，对计算机档案信息管理系统功能、存储或者传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加、干扰，故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序，影响计算机档案信息管理系统正常运行，后果严重的行为。根据“两高”《关于办理危害计算机信息系统刑事案件应用法律若干问题的解释》，这里的“后果严重”是指造成10台以上计算机档案信息管理系统的主要软件或者硬件不能正常运行；对20台以上计算机档案信息管理系统中存储、处理或者传输的数据进行删除、修改、增加操作；造成经济损失1万元以上；造成为1万以上用户提供服务的计算机档案信息管理系统不能正常运行累计1小时以上；造成其他严重后果的情形。

（7）依法应当移交追究刑事责任的档案行政案件不移交，情节严重的行为。根据“高检”《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定》（试行），此实行行为的“情节严重”是指对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交；3次以上不移交犯罪案件，或者一次不移交犯罪案件涉及3名以上犯罪嫌疑人；司法机关发现并提出意见后，无正当理由仍然不予移交；以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动；行政执法部门主管领导阻止移交；隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质；直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重；其他情节严重的情形。

（8）以暴力、威胁方法阻碍档案行政管理机关工作人员依法执行职务的行为。按照《刑法》第277条规定，此违法实行行为为既遂犯罪行为，只要实施此行为，即为犯罪。但在具体的档案行政执法实践中，要注意划清妨害公务罪与人民群众抵制国家工作人员违法乱纪行为的界限，划清妨害公务罪与人民群众因提出合理要求，或者对政策不理解或者态度生硬而与国家工作人员发生争吵、围攻顶撞、纠缠行为的界限。

3 档案行政执法中涉刑事犯罪案件移送

3.1 档案行政执法中涉刑事犯罪案件移送机关。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号令）第3条、第8条规定：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向当地公安机关移送；玩忽职守、徇私舞弊造成严重损失，构成犯罪的，应当移交当地检察机关处理。具体到本文所述的8种涉刑事犯罪实行行为来说，除第（5）、第（7）种移送检察机关外，其他6种均应移送当地公安机关处理。

3.2 档案行政执法中涉刑事犯罪案件移送程序与要求

3.2.1 向公安机关移送案件程序与要求。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》规定，档案行政管理机关对涉嫌刑事犯罪的档案违法行为，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职或者主持工作的负责人审批。档案行政管理机关正职或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当制作《涉刑事档案违法行为移送书》，在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。公安机关对档案行政管理机关移送的涉嫌犯罪案件，应当在《涉刑事档案违法行为移送书》的回执上签字；其中，不属于本机关管辖的，应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面告知档案行政管理机关。公安机关对所移送的案件进行审查后，认为需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知档案行政管理机关；认为没有犯罪事实或者犯罪事实比较轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知档案行政管理机关，相应退回案卷材料。档案行政管理机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。作出不予立案决定的公安机关应当自收到档案行政管理机关提请复议的文件之日起3日内作出立案或者不予立案的决定，并书面通知档案行政管理机关。档案行政管理机关对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。

3.2.2 向检察机关移送案件程序与要求。限于篇幅，不再介绍，可参照向公安机关移送案件程序与要求办理。

3.3 移送案件材料要求。档案行政管理机关移送涉刑事犯罪的档案违法案件时，移送材料主要包括以下几个方面：（1）《涉刑事档案违法行为移送书》；（2）《涉嫌犯罪案件情况的调查报告》；（3）《涉案物品清单》；（4）有关检验报告或者鉴定结论；（5）其他有关涉嫌犯罪的材料。

3.4 移送案件时间。对档案行政执法中涉刑事犯罪案件的具体移交时间，档案法律、法规和规章的规定并不具体。如，《档案法》第24条规定，档案违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。《档案执法监督检查工作暂行规定》第19条第2款规定，确认违反档案法规行为构成犯罪的，由查处机关按法定程序移交发生违法行为地的司法机关追究其刑事责任。《档案行政处罚程序暂行规定》第5条规定：档案违法行为构成犯罪的，档案行政管理机关必须将案件移送司法机关追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。从上述这些规定看，都是原则性的，并没有具体指出在档案行政执法的哪个环节移交案件。因此，笔者认为，在具体的档案行政执法实践中，对档案行政执法中涉刑事犯罪案件的具体移交时间，应综合考虑每个个体涉刑事犯罪案件的类型、具体情况以及档案行政管理机关、司法机关在案件调查中各自的优势，作出分别处理。对于本文2.2档案涉刑事犯罪类型中所述的档案既遂犯罪案件，鉴于案件性质《刑法》中已明确定性，不存在对违法行为性质的定性问题，档案行政管理机关应当考虑司法机关在刑事侦查、案件调查中的业务优势，在案件立案后，及时将案件移送司法机关调查处理。紧急情况时，也可以在接到报案后直接移交司法机关调查立案。对于本文2.2档案涉刑事犯罪类型中所述的“情节或者后果”犯罪案件，因为存在对违法行为性质的定性问题，档案行政管理机关应当考虑自身在档案行政、业务管理中的优势，积极开展案件调查、鉴定和定性工作，在案件调查、定性后，认为构成犯罪的，按法定程序及时移送司法机关追究刑事责任。对于按档案法律、法规和规章应当给予行政处罚的案件，也可以按照档案法律、法规和规章的规定，在给予档案行政处罚后按法定程序移送司法机关追究刑事责任。

4 结束语

认定档案违法行为涉刑事犯罪，要弄清楚违法行为与犯罪行为的区别以及涉刑事犯罪的内涵，以《刑法》规定的数额、危害程度和“两高”、公安部的相关立案标准等为依据；涉刑事档案行政案件的移送要遵循合法的程序与要求，做到移送去向正确、移送程序合法、移送材料齐全。认定档案违法行为涉刑事犯罪，既是档案行政执法理论问题，也是档案行政执法面临的实践问题。从目前见诸报刊的档案违法案例看，虽然还没有档案行政管理机关移送案件的案例，但从案例反映的违法事实看，一些应当认定为涉刑事犯罪的档案违法行为却没有进行客观的认定，存在着“过重罚轻”、“以罚代刑”问题，应当引起各级档案行政管理机关的重视。

参考文献：

[1]刘子芳.档案行政执法手册[M].郑州：河南大学出版社，2013：1.

[2]张胜全.档案犯罪竞合问题研究[J].档案管理， 2014（2）：16～18.

[3]论刑法中的情节严重.www.docin.com/p–471936000.2012-08-31.

[4]罗翔.档案犯罪的种类、对象和主体[J].档案时空， 2006（2）：29～30.

（作者单位：许昌县档案局 来稿日期：2015-02-03）