乌鲁木齐市环境规划体系评估

何远光，严良政，张晓光

（大连市环境科学设计研究院，辽宁 大 连116023）

1 引言

乌鲁木齐市位于亚欧大陆腹地，地处天山北坡，准噶尔盆地南缘中段，属于典型的干旱区绿洲城市，生态环境脆弱。作为天山北坡地区的首府中心城市，在国家加快实施天山北坡经济带建设的战略格局中，承担着特殊而重要的战略意义：保障国家西北边疆地区的长治久安；提升国家在中亚、西亚、南亚地区的国际地位和影响力；保障国家能源资源供给安全；落实和完善民族政策和区域自治制度；落实西部大开发战略，实现全面小康社会建设目标。

城市环境规划是城市规划体系的重要组成部分，是在城市总体规划中城市的性质、规模、发展方向的基础上，依据对城市环境质量现状的调查分析所制定的以保护人类生存环境、减少污染、节约资源为目标的规划体系［1］。环境规划是城市实现环境与经济社会发展综合决策的重要平台，是城市发展战略规划体系的重要组成部分，也是新时期探索环境管理转型的重要途径。

2 环境保护规划体系现状评估

收集、整理涉及乌鲁木齐市的主体功能区划、城镇体系规划、城市总体规划、国民经济和社会发展“十二五”规划、环境保护“十二五”规划、环保专项规划等不同部门、不同层级、不同时限、不同要素和不同领域涉及环境保护的规划，在梳理的过程中，根据规划特性进行分类，分析对比各类职能范围等，构建规划信息库；以环境空间管制、安全阈值设定等规划内容为重点，比较规划目标指标的一致性、科学性和可操作性以及规划措施的可行性，剖析规划体系的协调性和存在的问题（表1）。

表1 乌鲁木齐环境保护相关规划分类

3 现有环境规划体系存在的主要问题

3.1 规划之间缺乏协调与衔接

环境管理不仅仅限于环境主管部门的职责范围，特别是类似环境保护“十二五”规划这类综合性环境规划的实施，需要多部门协同推进才能保障落实规划措施，有效实现目标指标。由于环境管理部门分割化和机构职能不完善，使得环境规划与其他职能部门制定的规划缺乏实质性的衔接和协调，导致部分规划的目标指标值不一致，如《乌鲁木齐市“十二五”生态建设和环境保护规划及2020年长期规划》中部分规划指标与《乌鲁木齐市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中环境保护指标要求不一致。

3.2 规划评估机制不完善

环境规划具有强烈的时空动态性，当经济社会发展发生变化或出现新的重大环境问题，就需要进行及时科学的评估，分析规划目标指标、任务措施的完成情况，查找原因并及时做出修改或调整。而目前乌鲁木齐市的大部分环境规划一经制定，在规划反馈和评估机制不健全的情况下，使得规划实施缺少压力，导致规划执行率降低，难以实现规划目标的动态管理。

3.3 规划监督薄弱

环境规划的监督比较薄弱。环境保护主管部门既是主要的实施部门，又是问责的主体，没有配套的、规范的实施环境保护规划的管理制度，在对规划的实施情况进行检查、监督、行政问责和惩罚等方面没有建立起相应的管理制度，对各职能部门间的进行明确的任务分解、考核。

3.4 公众参与机制缺乏实质性

《环境保护法》中对环境保护规划的编制、审批和实施过程中没有关于“公众参与”的规定。因而大部分环境保护规划缺乏实质性的公众参与，仅停留在规划公示或民意调查上，局限于一种事后的、被动的、形式上的参与。

3.5 缺乏足够的可行性和可操作性

环境规划缺乏对现实情况与实施过程的全盘考虑，规划内容沿袭过去的思维而缺乏创新。规划内容与结构存在不完整性，导致规划实施存在漏洞与空白，从而为各种变通解释甚至曲解留下空间。规划缺乏动态性，对规划思路和目标的修正缺乏足够关注，因而难以跟上环境和形势变化步伐。在具体目标上设置比较模糊，也往往没有对目标按地区、按责任进行细化分解，导致责任无法落实［2］。

3.6 规划方法过于简单

现有规划方法的单一性不能满足区域环境系统的复杂性的需求。比如，现有的规划方法主要是先假定系统要素之间的联系是简单的、线性的。而实际上区域环境规划所涉及的因素具有鲜明的非线性和不确定性。以研究复杂的非线性系统见长的混沌、分形等方法尚未得到普遍的应用［3］。

4 环境规划体系构建

环境规划是实现统筹兼顾、全面协调社会经济环境可持续发展的一个重要工具。而乌鲁木齐城市现有的环境规划对国土空间的谋划尚未到位，导致了环境规划与土地利用、城乡建设等国土空间规划中的环境保护专题规划自成体系，互不衔接，且现有各种环境规划之间也呈“碎片化”，严重制约了环境规划充分发挥作用。

为了提高环境规划的科学性、权威性和可操作性，有必要确定一套合理、完整、科学的规划体系。借鉴城市总体规划和土地利用总体规划的成功经验，初步设想了环境规划层级与实施体系，该体系由“环境战略规划→城市环境总体规划→功能区划和规划环评→项目环评”4个层次构成［2］。在这四级环境规划体系中，所有规划层级都是依据关系，不同规划具有各自的规划重点与功能。城市环境总体规划要依据和贯彻战略规划进行编制，功能区划要贯彻总体规划的思想，规划环评要依据总体规划、功能区划进行评价，所有规划、区划都是项目环评的依据，项目环评则是建设项目环境行政许可的依据。

在四级环境规划体系中，各规划之间通过法律、法规、政策和标准进行着密切的沟通和联系，体系中以环境战略规划为总纲领，以城市环境总体规划为核心，各级规划之间存在着相互制约和相互补充，上级规划是下级规划的依据，而下级规划是保证上级规划得以实现的基础。其中城市环境总体规划属于核心型规划，要不断强化其地位。城市环境总体规划按照要素展开，其内容与专项规划建立直接的对应关系，专题规划是针对环境保护的某一专门问题而进行的规划，作为工作的指导性文件既有形态性，又具有承上启下的作用，是城市环境总体规划的深入和补充。功能区划和规划环评则属于控制型和应用型兼容性规划，在更具体的区域和领域规划环境保护的发展方向。项目环评是实现以上各层级规划的具体行动和落脚点，是规划环评和功能区划的具体操作层面，是各级环境规划得以实施的保障。

5 结论与建议

（1）提出规划体系的基本框架和主要内容。针对乌鲁木齐城市环境保护的重点及特点，研究城市环境保护总体规划与各类基础性规划及专项规划间的差异，明确城市环境规划体系设计原则和功能范畴，设计城市环境规划体系的基本结构和核心框架，提出不同层次环境规划的定位、范围、时限与内容。

（2）建立不同领域规划间的协调机制。明晰不同层次规划间的相互关系，研究与城市总体规划、土地利用总体规划等规划协调方法，提出规划评估机制和行政问责机制。

［1］车丽荣，李德泽.浅析环境保护规划在我国城市规划中的重要作用［J］.黑龙江科技信息，2007（14）：119.

［2］赵细康，曾云敏.完善我国环境保护规划实施机制研究：公共政策学的视角［C］／／中国环境科学学会.中国环境科学学会学术年会论文集.北京：中国环境科学学会，2009：60～65.［3］周 军，倪艳芳.中国环境规划发展趋势及存在问题探析［J］.环境科学与管理，2013（4）：185～187.［4］何远光.城市环境规划体系构建研究［J］.绿色科技，2014（2）：161～164.