试析党政公文《条例》与《格式》衔接的严密性问题

赵建伟

摘 要：新《条例》与《格式》发布实施以来，学界同仁对《条例》和《格式》进行了较全面的研究探讨，一些研究文章中提及并探讨了《格式》与《条例》衔接的严密性问题，本文拟对这一问题作进一步的分析探讨并就教于学界同仁。

关键词：党政公文；工作条例；公文格式；规则衔接

《党政机关公文处理工作条例》（下文简称《条例》），是推进党政机关公文处理工作科学化、规范化、制度化的基本政策和原则；作为《条例》的配套规定，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的国家标准《党政机关公文格式》（下文简称《格式》），是推进党政机关公文格式规范化、标准化的具体实施细则。《条例》与《格式》衔接的严密程度直接影响《条例》与《格式》的实施成效。

《条例》与《格式》发布实施以来，学界同仁对《条例》和《格式》进行了较全面的研究探讨，一些研究文章中提及并探讨了《格式》与《条例》衔接的严密性问题，本文拟对这一问题作进一步的分析探讨并就教于学界同仁。

1 《格式》与《条例》衔接（配套实施）的合规性和适宜性问题

毋庸置疑，《格式》与《条例》能否严密衔接的根本性问题，就是《格式》与《条例》配套实施的合规性和适宜性问题。对于这个问题，有学者提出，“从中国共产党在国家政治体制中的领导地位角度考虑，作为国家行政机关一个部门的国家质量监督检验检疫总局发布直接规范党组织公文格式的《党政机关公文格式》标准不合适”。[1]但笔者认为，《格式》与《条例》配套实施具有高度合规性和充分适宜性。

在笔者看来，前述“国家质量监督检验检疫总局发布直接规范党组织公文格式的《党政机关公文格式》标准”这一说法不准确，准确的表述应该是“为配合《党政机关公文处理工作条例》的贯彻实施，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会接受中共中央办公厅和国务院办公厅的指令任务（笔者提出“接受指令任务”这一说法的具体理由见下文“《条例》《格式》在个别环节的衔接上缺乏严密性及解决该问题的途径”中的有关分析论证），制定发布了《党政机关公文格式》国家标准”。基于这一准确表述，《格式》与《条例》配套实施是完全合乎规则的，是适宜的。

再者，虽然《格式》“是行政机关的单独行文”而不是党政联合行文，[2]但按照《条例》的规定：“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”[3]而制定发布《格式》国家标准正是政府机关国家质量监督检验检疫总局职权范围内的工作，因此，国家质量监督检验检疫总局“单独行文”发布《格式》合乎《条例》规定，这里“行政机关的单独行文”并不影响《格式》标准对党组织公文的适宜性。

另外，尽管此前实施的《中国共产党机关公文处理条例》（下文简称“原条例”）规定的党的机关公文格式不同于同期实施的国家行政机关公文格式，但原条例规定“公文中汉字和标点符号的用法符合国家发布的标准方案，计量单位和数字用法符合国家主管部门的规定”，[4]而汉字和标点符号用法标准方案、计量单位和数字用法规定都是由国家有关行政机关制定发布的，这就是说，在党政公文采用不同格式期间，按原条例的规定，国家行政机关制定的有关规则适宜于原条例和党的机关公文格式。而现行《条例》统一了党政机关公文格式而且仍明确规定“公文使用的汉字、数字、外文字符、计量单位和标点符号等，按照有关国家标准和规定执行”，[5]显然，按现行《条例》的规定，与“文字、数字、计量单位和标点符号等用法”规范一样，国家行政机关制定的《格式》标准适宜于“规范党组织公文格式”。

综上所论，《格式》与《条例》配套实施合乎规定，是适宜的。

2 《条例》《格式》在个别环节的衔接上缺乏严密性及解决该问题的途径

尽管《格式》与《条例》配套实施合乎规定、是适宜的，但《格式》与《条例》在个别环节的衔接上存在缺乏严密性的问题。为了便于探讨解决《格式》与《条例》在个别环节的衔接上缺乏严密性问题的途径，我们就从“公文的送印机关”的释义说起。

《条例》中明确界定“印发机关和印发日期”是指“公文的送印机关和送印日期”；[6]而作为《条例》的配套规定，《格式》中却未提及“印发机关”是指“公文的送印机关”。[7]尽管《格式》起草成员徐成华等人对“印发机关”作出了明确的解释（下文简称“徐说”）：“这里的印发机关是指公文的印制主管部门，一般应是各机关的办公厅（室）或文秘部门。有的发文机关没有专门的文秘部门，发文机关就是印发机关”，[8]但这样的解释在《格式》中并未出现，因此，徐说缺乏足够的权威性。

从语法语义角度来看，《条例》中的“公文的送印机关”既可理解为“公文的承印机关”，也可理解为“把公文文稿送交承印机关的机关”。正是基于这一语法歧义，徐说并未得到学界同仁的一致认同，有些专家就认为这里的“送印”是“谁送印”，送印者应该是公文的起草、承办部门，而公文的起草、承办部门不限于文秘部门，因此发文上不宜把“送印机关”标注为文秘部门。[9]

学界对“公文的送印机关”的不同解读是这一歧义表述本身导致的必然结果。虽然《条例》与《格式》发布实施以来，党政机关在其制发的公文正本上“印发机关”标注的正是“公文的印制主管部门”即发文机关的办公厅（室）或文秘部门，也就是说，党政机关的文秘人员对“印发机关”的理解与徐说是一致的，徐说是切实可行的，但我们不能因此而否认《条例》与《格式》在这一环节的衔接上不够严密这一事实。

既然徐说的含义明确而单一并且切实可行，那么《格式》中为何没有采用徐说？采用徐说又能否解决《条例》与《格式》在这一环节的衔接上不够严密的问题呢？解决《条例》与《格式》在个别环节的衔接上缺乏严密性问题的途径又是什么？

笔者认为，《格式》中之所以没有采用徐说，主要是由于如下两个原因：其一，《条例》规定：“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。”“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。”[10]按照这两条规定，在省部级党政机关发布的所有公文中，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的公文的权威性和约束力是最强的，而《条例》在各级党政机关的公文处理工作中则具有最高的权威性和约束力，与《条例》配套实施的《格式》必须遵守《条例》的约束。虽然《条例》只规定“公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行”[11]而未明确指令由哪些机关制定发布《格式》国家标准，但由于《格式》的发文机关是国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会，所以，从法理上说，从中共中央办公厅和国务院办公厅那里承接制定发布《格式》国家标准这一指令性任务并最终制定发布与《条例》配套实施的《格式》国家标准的是国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会。不论是从承接指令性任务这一层面来说，还是从制定与《条例》配套的《格式》规定这一角度来说，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合制发的《格式》都必须遵守《条例》的约束。换而言之，《格式》中不宜针对《条例》中的某一概念、表述作出与《条例》不能形成高度一致的解释或说明。由于《条例》中“公文的送印机关”这一表述本身包含歧义，所以《格式》不可能对《条例》中的这一表述作出与《条例》形成高度一致的解释或说明，因此，这里应有的解释或说明也就只能付之阙如了。

其二，从纠正语法歧义角度来说，即使《格式》中采用了徐说，也不能消除《条例》中“公文的送印机关”这一表述的语法歧义。笔者推测，很可能是由于这个原因，《格式》起草组对这一问题作出了一种灵活处理：《格式》中未对“公文的送印机关”作出明确的解释或说明，但《格式》起草成员徐成华等人以个人身份在其著作中对“印发机关”作出了的他们解释，这也可看作是对《格式》中省略相关解释或说明的一种补救措施。

基于上述分析，笔者认为，既然《条例》中“印发机关”是指“公文的送印机关”这一表述确实有歧义，而与《条例》配套实施的《格式》的发文机关又无法消除这一问题，那么，旨在“推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化”[12]的《条例》的发文机关就应对这一包含语法歧义的表述予以修改。由此推论，既然《格式》的发文机关不宜对《条例》中存在的歧义表述等个别问题作出与《条例》不能形成高度一致的解释或说明，那就理应由《条例》的发文机关对现行《条例》中存在的歧义表述等个别问题作出必要的修改，以使《条例》与《格式》的衔接更加严密。在笔者看来，这也正是解决《条例》与《格式》在个别环节的衔接上缺乏严密性问题的恰当而正确的途径。

参考文献：

[1] [2]郑彦离.党政机关公文格式标准应改称通用公文格式标准[J].档案管理，2012（6）：76～77.

[3] [5] [6] [10] [11] [12] 中共中央办公厅，国务院办公厅. 党政机关公文处理工作条例（2012-4-16）.

[4] 中共中央办公厅.中国共产党机关公文处理条例（1996-5-3）.

[7] 国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会.党政机关公文格式 （2012-6-29）.

[8] 徐成华，等.GB/T9704-2012《党政机关公文格式》国家标准应用指南[M].北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2012：57.

[9] 郑彦离.格式中印发机关和印发日期项目应该取消[J].档案管理，2013（1）：84～85.

（作者单位：郑州大学文学院 来稿日期：2015-02-16）