环保专项资金审计评价指标体系构建研究

●何爱群

环保专项资金审计评价指标体系构建研究

●何爱群

一、环保专项资金审计评价指标设计的总体思路

（一）环保专项资金审计工作的背景

环境保护专项资金是用于污染防治项目的财政拨款补助资金。环保资金来源于排污费的收缴，主要目的是为了重点污染源、区域性污染的防治和污染防治新技术、新工艺的推广应用，从而保证污染整治工作的有力推行。加强环保专项资金的审计工作是推行我国生态文明改革、积极改变政府职能、改变经济增长方式的制度要求，从公共受托责任角度看，环保资金专项审计是提高财政资金的合规性与效率性，保证资金用于民生，并且能够保证经济可持续发展的监督性措施。因此，需要对审计评价指标进行科学、细致地设计，提高绩效审计工作结果的有用性和合理性。

（二）绩效审计评价指标体系设计的总体思路

环境保护专项资金的绩效审计评价指标体系应该以实现财政资金的目的和效益为核心，重点突出项目实施的社会和生态效果，全面、科学地设计指标。第一，指标体系设计应该满足全面系统性要求，审计对象要覆盖项目实施的全过程，包括从项目确立开始的审核到项目实施之后的社会效应评价、持续性跟踪检查等活动的指标都属于绩效审计内容，全面综合地评价项目的实施绩效。第二，指标要具有可理解性与可操作性的特点。指标计算要便于操作，指标结构要合理，要具有一定的逻辑性和整体性。第三，定性与定量指标相结合。指标评价不能仅包括定性指标评价，也要包括定量指标的考核。定性与定量指标的结合更能准确描述项目实施的效果和效率，提高评价结果的可信度。第四，指标体系应该具有灵活多变性，并且能够满足根据环境变化及时修订的工作要求。社会对生态环境保护要求会有一定的变动，环保专项资金绩效审计评价指标应该根据政策要求及时修订指标，实现审计评价结果的有用性和时效性。

二、环境保护专项资金绩效审计评价指标的设计

（一）资金使用合理性指标

资金使用的过程审计是绩效审计工作中较为基础性的审计内容，主要关注资金使用的合理合规性。环境保护专项资金绩效审计同样要以资金使用的规范性为基础，重点关注资金的使用过程，检查资金是否被挤占和挪用。因此，这部分指标要围绕资金利用情况设计审计评价指标，主要包括专项资金到位率、设备采购规范性、资金使用方向合理性和资金管理等几个指标。

1、专项资金到位率。资金到位情况关系到环保项目的施工进度和施工质量，衡量评价这个指标相对较为容易。重点考察项目中财政资金、自有资金的投入情况，是否按照工程进度收到资金。对于自有资金的投入不足情况要仔细追查项目的设计方案，分析是否存在资金使用规模不合理的地方，综合评价资金的到位率。

2、设备采购规范性指标。环保项目的设备采购部分是项目实施的重点内容，也是易于出现违规问题的部分，因此，审查设备采购规范性就显得尤为重要。该指标评价应当包括设备购买价格是否合理、是否利用第三方采购机构的采购平台、设备属于国产设备还是进口设备、设备在同业内的先进程度等几个方面的指标。这部分内容应该以专家的评审为依据，检查设备采购的合同与招标文件等资料作为指标审查线索，评价设备采购资金使用的规范性。

3、资金使用方向的合规性。这部分指标也是审计的重点，考察环保专项资金能否真正用到环保上，发挥出资金的最大效用，对资金使用方向合规性审查评价就能很好地实现这个目标并能够避免资金的不合理使用。针对用于补贴环保支出的银行贷款补贴项目，考虑银行贷款补贴是否合理、贷款是否全部用于环保项目并没有垫支其他经营性活动的情况；流动资金投入是否合理，投入的流动资金是否全部用于环保项目。这几个分项指标要按照项目的具体方案设计，共同形成资金使用方向合规性评价指标组合。

4、资金管理指标。该指标包括项目实施单位是否规范财务核算，资金使用是否符合预算规定的支出范围，资金是否独立开户管理并单独核算，是否严格按照指标文件的说明进行资金使用等。这些指标是为了考量评价项目实施过程中资金的使用安全性，从侧面分析资金使用的规范程度，评价资金使用绩效的高低。

总之，资金使用过程的绩效评价指标设计要将定量与定性指标结合起来，既要参考传统审计工作的经验，还要针对环保项目的特殊性和实际情况设计出具体的指标，指导绩效考核工作。

（二）项目实施过程的绩效考核

项目实施过程的绩效考核分为项目实施前、项目实施中和项目的竣工结算三个考核阶段。每一个阶段都有重点考核指标，体现项目的有用性和效率性。

1、项目实施前的审批文件确认。绩效审计工作依据项目绩效考评的计划表，也就是项目实施的进度说明书组织实施绩效审计考核。项目实施说明书详细说明了项目的实施内容、所要达到的项目实施目的、资金使用的进度。了解项目实施说明书可以清楚地了解项目的内容并且指导绩效考核的后期工作，主要起到参考作用。对于项目实施前期的绩效考核指标设计，主要包括项目实施审批文件的完整性、是否建立项目实施管理小组、项目小组内部职能设计是否齐全、项目实施前期准备工作是否充分等。这部分评价主要以组织相关人员谈话和检查相关文件为手段，考量项目实施前期工作的完成情况。

2、项目实施过程的绩效考核。项目实施过程的考核重点是对项目实施合规性、合法性进行检查，检查其是否按照项目实施说明书的规定进行组织实施，考核重点在于采购阶段设备采购是否规范，贷款利息支出是否及时准确，会计核算是否规范，经济活动是否合规合法，成本内容和结构是否存在异常的情况，实施单位内部审批监督机制是否完善并且能够有效执行等。过程绩效考评要参照项目说明书进行对比、评价实施偏差、违规操作和执行不力的内部审批监督措施。最后，综合评价实施过程的效果和效率。

3、项目的竣工结算。项目竣工结算绩效审计指标包括资金使用的结存率、资金支出是否合理，验收过程中的监督活动是否存在，是否存在违规决算的情况等。这部分资金审计重点是对施工临时设备的转让处理、大额流动资金的使用、项目结余资金的使用方向等活动合理合规性的检查。施工单位容易将剩余资金应用到其他经营活动中，防止资金被财政收回，进行平衡预算收支。这种违规行为易于发生，也是绩效审计工作的重点和难点，强化这部分活动指标的设计，能保证环保资金的有效使用，提高资金的利用效率。

（三）社会和生态效应的评价

这部分指标评价具有一定的专业性，也体现环保资金项目的现实意义，一般要成立环保专家组对项目实施的社会和生态效应进行评价。指标设计可以从污染减轻程度、污染物排放比、空气质量优良天数等约束性和控制性指标评价项目实施的生态效应。本文以节能减排项目为例，设计相关生态效应指标。

1、约束性指标。约束性指标是硬性指标，也是环保项目生态环境效应的具体体现，应该设计包括氨氮减排量、二氧化硫减排量、氮氧化物减排量和粉尘减排量等指标。这些指标通过利用专业设备进行检查，与项目设计报告对比，评价约束性指标的完成情况。

2、预期性指标。预期性指标是项目实施之后的环境质量的预期值，体现了对生态环境长久的保护效应。设计预期性指标应包括空气主要污染物的降低率、工业二氧化硫排放达标率、目标区域天气优良天数、目标区域水质功能区达标率、污水净化率、城市污水集中处理率、污水再生利用率以及固体废弃物综合利用率等指标。

约束性和预期性指标从环保项目实施的直接生态效益到降低对大气、水质和土壤污染的效果方面进行综合评价，体现出环保项目的具体有用性和生态效益性。另外，对于项目实施的评价同样要考虑社会效应的影响。设计社会效应评价指标主要从项目周边居民的公众反映角度，利用调查问卷、随机访问等方式评价项目实施的社会效应。这部分指标设计容易与实际标准差距较大，主要是受到自然环境变化和社会对项目的了解程度的影响。所以，设计指标时应当灵活处理，给予较大的变化范围，设计最低的控制指标数，保证指标评价的科学性。

（四）项目的后续执行跟踪审计

环保项目的后续执行跟踪审计工作体现项目的可持续性，这部分工作容易被忽略，对项目实施后期的跟踪检查不足，造成很多单位取得了环保资金就放弃了继续使用环保设备，使得项目不能达到设计的原始目的。因此，后续的跟踪绩效审计是环保项目可持续性的保证，应该加大对后续绩效审计工作的重视程度，从而保证环保资金的使用效率。后续审计的指标更多地要在生态效益的维持和改善上设计符合实际的标准，评价项目长期的投入产出比和资源的综合利用率，具体从项目实施的经济效应方面进行设计绩效评价指标。经济效应指标应该包括项目建成之后的维护支出变化情况、治污副产品的再利用收入、设备运转成本、项目实施对正常生产过程的影响变化等。一方面，通过综合计算项目的经济效益，评价项目的实际意义，检查督促项目实施的后期维护。另一方面，也为政府制订新环保计划，推行新的环保措施提供较为详实的资料，提高政府环保资金的利用效率。

三、结束语

环境保护项目是推行生态文明、促进我国产业升级的一项重点政府工程，做好对环保专项资金的绩效审计评价指标体系的构建工作，形成一个较为完整的环保资金的绩效审计评价指标体系，是完善绩效审计工作的基础，对监督环保项目的实施有重要的现实意义。本文从环保项目实施的几个方面考虑指标体系的建立，希望对实施环保绩效评价工作有所帮助。■

（作者单位：浙江天平会计师事务所）