财务票据管理的问题与对策——以湖北省十堰市为例

●张俊楠

财务票据管理的问题与对策
——以湖北省十堰市为例

●张俊楠

为推进解决发生在群众身边的 “四风”和腐败问题，根据《关于在全省开展财务票据专项整治工作实施方案》（鄂财监发〔2015〕14号）和十堰市全面开展“7+1专项整治和治理”的要求，湖北省十堰市联合纪委、财政、审计、国税、地税、公安等多个部门，共计成立54个财务票据专项整治活动小组，自6月下旬至9月底，对全市330家行政事业单位、国有及国有控股企业2014年10月1日至2015年6月30日期间的财务票据开展重点检查。在深入检查、发掘问题的基础上，检查人员就财务票据管理问题多次组织座谈、大力展开讨论、广泛听取意见、认真分析总结，形成专项调研报告，具体情况如下。

一、财务票据管理现状

（一）财务票据违规问题广泛存在

此次重点检查的330家单位，2/3以上存在财务票据违规问题。检查中共发现违规财务票据 6744张，涉及金额1193.36万元，主要发生在会议费、接待费、办公用品、车辆维修、电脑耗材及其他支出中。其中：假伪发票1036张，涉及金额37.71万元；虚报363张，涉及金额10.9万元；部分虚报 26张，涉及金额1.09万元；白条入账603张，金额220.56万元；往来票据违规使用作支出凭证699张，金额345.61万元；其他违规票据4017张，涉及金额577.49万元。

（二）财务票据违规表现五花八门

财务票据种类繁多，数以百计，票据违规问题表现形式也多种多样，以下9种最为普遍。

1、使用虚假发票。主要发生在公务接待费、车辆维修费中，主要表现为：票据无防伪金属丝；发票号码不是规定的8位阿拉伯数字；发票号码字体大小与正常税控发票不一致，经网上查询，付款单位与开票人都与纸质发票信息不相符，为套用虚假发票；网上查询开票人与纸质发票信息相符，但发票金额为0，其他票面信息诸如付款人、开票日期等都与纸质发票信息不符。

2、使用过期发票。检查中发现有部分单位在发票改版以后仍使用以前的旧版发票，网上查询不到其信息。

3、使用白条入账。主要发生在支付临时工工资、清洁费、专家评审费中。由于这种经济行为多为临时性、不固定的，且开具发票还要考虑到纳税问题，单位往往使用内部领款单作为报销凭证。

4、发票填写不规范。即发票填写不规范或内容模糊，如付款单位名称填写不规范，内容填写模糊，发票印章不齐全。

5、发票领取使用人不一致。即发票领用单位同发票开具单位不一致，是转借发票或购买的外地发票。此种现象最为普遍，主要发生在公务接待费、汽车修理费、办公费中。表现形式多为：地税通用定额发票、国税通用定额发票、国税通用手工发票。

6、发票用途与规定不符。如本属于国税纳税范畴的汽车修理费用却使用地税发票，且根据发票号码和发票代码查询不到发票信息，判定该发票为虚假发票。

7、往来票据作支出凭证。主要发生在支付物业费、停车费中。收款方往往使用在市场上购买的企业往来结算票据、收款收据或单位内部收据，没有提供正式的税务发票。

8、发票内容与业务不符。即发票反映的信息不足以支撑业务真实发生。主要发生在会议费、差旅费中。主要表现形式为：发票内容、时间与实际经济业务事项不相符。

9、发票后附清单不齐全。此种现象较为普遍，主要表现为：购买办公用品或接受服务时对方只提供了发票，且发票只有总金额，缺少明细清单，或者后附单位自写的明细清单。

（三）财务票据违规方式趋于隐蔽

虽然财务票据违规在各行业的具体业务中表现多样，但从票据违规实施主体出发，其操作手法归纳起来主要有四大类型。一是“事真票假型”。即经济活动中，事件真实发生，但发票内容虚假。此种方式最为常见，也最为原始。如使用过期发票、虚假发票、白条入账等。二是“事假票真型”。即经济活动中，事件没有真实发生，但借用真实发票核销账目。此方式常用于处理一些不能核销的经济活动，把违规变似合规。如把烟酒、娱乐等消费化整为零，分散到日常办公等一些零星开支中。三是“事票俱假型”。即经济活动中，事件没有发生，且发票内容也经不起推敲。例如使用手工填写的发票核销时，无开票日期、名称、落款等。此方式由于不受购货单位和实践的限制，可以随时随地报销，报销名目也可以随意编造一些根本未发生的经济活动，一旦发生，问题往往较为严重。四是“事票混用型”。即部分单位在使用财政等票据时存在错填、漏填、书写不清楚等情况，有的单位在收费或罚款时，对涉及多个项目的，不按照规定的收费项目名称、收费标准填写，仅填写一个项目，收费标准无处可查。或者直接使用往来票据作支出凭证。此种方式真假杂糅，难以细辨，极具欺骗性。

当前，由于行政企事业单位数量大，业务种类多，专业门槛高，监管力量相对分散，各自为政，监管手段滞后，方式单一，难免顾此失彼，漏洞较多。加之财税改革启动之后，严肃财经纪律、整顿财经秩序的力度不断加强，对财务违法违纪处理处罚及责任追究力度越来越大，第二、第四两种违规类型以其隐蔽性强、查处难度大的特点，逐步取代第一、第三种类型，被越来越多的单位所采用，逐渐成为财务票据违规的新趋势。

二、财务票据违规原因

财务票据违规是多方面因素造成的，通过对检查中发现的违规票据进行调查分析，主要原因有以下几个方面。

（一）利益驱动，掩盖违规财务支出

部分单位或领导为了部门利益或者个人利益，故意违反财务管理制度，想尽办法使用虚假发票或安排虚假业务事项，运用财务票据违规的方式，以实现掩盖不合理、不合法的超标公款接待费、公车运维费、滥发的津补贴、娱乐消费等财务支出，乃至偷税漏税、贪污腐败行为的目的。

（二）观念守旧，领导法治意识滞后

部分单位领导墨守成规，学法、用法、守法等法治意识严重滞后社会发展的需要，尤其是对财经法规政策和国家严肃财经纪律、整顿规范财经秩序的新要求认识不到位，对个人肩负的财务管理领导职责认识不充分，或者因为不懂会计业务，把职责全面交给财务人员，认为只要财务人员不贪污、数据准确即可，对财务支出是否合规、程序是否到位、票据是否真实等失于监督，导致单位出现利用财务票据造假进行违法支出的行为。

（三）技能生疏，会计业务水平不高

部分单位财务人员配备不全，有些单位的财务人员没有会计从业资格证，或者是半路出家，没有接受过系统完善的专业教育。专业知识不足，对财务核算不熟悉，没有掌握应有的会计法律、法规和会计制度，对新出台的政策法规学习理解不到位，不能有效辨识发票是否合规合法；业务技能不强，处理财务过程中只关注经济业务事项的真实性，认为只要有经办人确认、领导签字审批就能报销，忽视了对后附原始凭证的检查；规范性意识差，随意简化核销程序，对签字手续不完善、发票是否真伪、要素填写不全、购货发票无购货明细、发票后所附原始单据不符等违规行为把关不严，在不同程度上导致了票据违规问题。

（四）基础薄弱，财务票据内控不力

部分单位财务管理职责不明确，分工不合理，缺乏决策、执行、监督三位一体的财务支出控制机制，导致财务管理制度执行不力、财务票据管理混乱等问题。一是财政票据没有专人负责，多头管理，票据的使用和缴销不能严格按照规定办理。二是票据填写不规范，如不按照规定的栏次填写、存根联不盖章等。三是扩大票据使用范围，票据使用种类不准确，票据混开、串用，超出范围使用。四是票据核销不及时，存在票据积压和跨年度使用问题。

（五）源头失防，违规开具财务票据

一是票据制假贩假禁而不止。“有需求就有买卖”，部分行政机关、事业单位、企业以及个人均有使用假发票的动机，需求市场长期存在，巨额不法利益空间巨大，制假贩假分子自然会铤而走险，虽然被多次严厉打击，但始终没能禁止。二是票据管理部门违规开具财务票据。税务等票据部门的部分人员违反管理规定，受单位的请求和委托，开具劳务、服务之类的发票，为单位处理一些“不允许入账”的费用提供方便，使得税务部门的工作人员也难以逐一核对每项经济业务的真实性。

（六）监管不够，难以全面有效整治

财政部门主管的财政票据仅限于行政企事业单位、代行政职能的社会团体及其他组织，税务部门主管对象仅限于辖区内单位及个人税务票据，上述两部门由于权责所限及取证难等现实因素，对使用假发票的单位和个人多是给予行政处罚，很少移交公安部门查处，违法成本偏低。对于市场上其它类型的财务票据，则处于监管真空，没有部门、法律法规明确这些财务票据是否可以使用、如何使用。

三、规范财务票据管理的建议

“冰冻三尺，非一日之寒”，实现财务票据的规范化管理非一朝一夕之功，要统筹谋划，多策并举，逐步规范，重点做好以下几个方面的工作：

（一）正本溯源，实现票据管理法制化

作为公共财政法治化建设的重要组成部分，财务票据管理也应全面纳入法治轨道。一是全面清理我国现用票据的种类，归并、取消不合理的票据，并用法律的形式予以明确，做到法律无规定，新票不出现，改变我国票据种类繁多不清的混乱状况。二是完善票据管理法律法规，建立健全财务票据管理制度，尤其是加强税务等票据发行部门的管理控制，防范源头私开滥开票据，做到开票依法规、数量有统计、后续管理严，确保票据管理规范化、程序化。三是打击票据制假贩假。联合财政、税务、公安等部门，依法组织开展对财务票据制假贩假的打击工作，加大惩处力度，从源头上减少乃至杜绝非法票据。

（二）完善内控，力争票据把关严格化

一是系统完善单位财务管理制度。根据 《会计法》、《行政事业单位内部控制规范》的要求，建立严格的财务管理机制，按决策、执行、监督的控制要求，将财务岗位设置齐全，财务人员配备到位，明确职责、完善程序，不断提升财务内控制度的执行力，系统防范财务风险。二是规范处理单位财务票据报销。明确票据接受、审核责任。单位领导要严格审批单据，对不合规单据不能签批；财务人员必须按照国家统一的会计制度对原始凭证进行审核，对不真实、不合规的票据不予报销，对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，并要求整改、补充。

（三）加强培训，促进财务管理知识化

一是要增强单位领导财经法治意识。加强对单位领导干部培训，使单位领导学习财经政策法规、了解财经纪律要求，掌握基本的财务管理知识，提升其遵纪守法的自觉性，主动履行财务管理的领导监管职责。二是提升增强财务人员专业素质。加强对会计人员的业务培训和职业道德培训，提高会计基础工作水平；多组织票据管理等知识的学习，提高规范管理意识，熟练掌握各类财务票据的鉴别和使用方法，增强对单位财务票据的辨别、使用和管理能力。

（四）强化监督，推动票据督查常态化

一是将财务票据检查纳入财务检查范围。纪检、税务、审计、财政等监督部门在对行政事业单位进行财务收支检查时，要将财务票据的合规性作为一项重要的检查内容，提升财务收支检查的全面性。二是定期开展财务票据检查工作。对违规情况及时掌握，注意查找各种类型不符合规定的财务票据，对发现的问题线索要追查到底，尤其是要经常开展多部门联合检查，分工协作、融合专长，充分增强检查效果。

（五）严格处罚，务使检查结果效用化

加强财政、审计、纪检、税务等部门的联合，增强执法合力，既依法处理处罚票据违纪违规问题，又要依法加强对责任人员的追责问责，触及责任人的切身利益，提高票据违规违法的成本；既注重问题整改的跟踪督查，又要加大对反面典型的通报曝光力度，力争实现“检查一个单位，规范一个行业，警示教育一个系统”的效应，增强震慑效果。■

(作者单位：湖北省十堰市财政监督检查局)

（本栏目责任编辑：范红玉）