浅谈加强预算单位账户管理

●郑家庆 王 磊

浅谈加强预算单位账户管理

●郑家庆 王 磊

加强预算单位银行账户管理是财政国库部门和人民银行结算部门的共同职责，也是现代国库管理制度改革的关键环节。当前建立的国库单一账户体系，是加强财政资金银行账户管理的重要基础，不仅有效构筑起财政资金安全使用的保障机制，而且对巩固国库集中支付的改革成果，全面实施国库集中支付制度有着举足轻重的意义。近年来，人民银行会同各级财政部门，认真贯彻执行相关政策制度，在预算单位账户管理上取得了一定成效。随着改革不断深入，面临的问题也愈复杂尖锐，亟待进一步加强对预算单位账户的管理。

一、预算单位账户管理存在的问题

（一）改革不够彻底，使财政资金管理存留隐患

根据财政国库管理制度改革的相关要求，建立国库单一账户体系后，所有财政性资金都应纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。但在实际操作中，由于受当地财政国库改革进度和力度的影响，实施幅面总是难以达到百分之百，形成了管理中的“灰色地带”。譬如个别预算单位账户由于成因复杂、沿革已久，地方财政部门采取默许的方式承认了这部分账户存在。利用这些账户，个别预算单位将所需资金采用化整为零的方式，一次或分次从国库支付中心转拨到账户上使用，不仅使财政资金在缺乏监管的情况下运作，也对国库集中支付业务的正常支付程序造成了影响。

（二）多头开设预算账户，使财政资金管理混乱

在银行多头开设账户是当前财政预算单位账户管理中最为突出的问题。国库集中支付改革的核心意义在于“集中”，这不仅是要求财政资金的汇集统筹，也要求在处理流程方面减少枝节化，实现直通直达。但有少数预算单位利用管理漏洞，或巧立名目，或变通处理，实现多家银行开户，人为造成财政资金管理混乱，也影响了支付流程的顺畅。银行开户过多过滥不仅违背了国库集中支付的初衷，也极易导致财政资金的库外沉淀和闲置浪费。

（三）专项资金重复开户，使财政资金管理分散

按照相关管理制度，财政专项资金原则上应该是一文一户，专款专用，但实际操作中却不乏一文多用，相同性质的财政资金在不同银行开设多个专用账户的情况。财政部门及预算单位一方面强调专项资金的重要性，另一方面又总有这样那样的实际情况和借口理由，使得专户过多、重复开设的现象始终无法彻底根治。由于专用账户开设过多，导致财政资金管理分散，这也与专项资金账户的开设统一归口到财政国库部门统一管理的要求有所背离。

（四）临时机构账户开易管难，到期销户难落实

为了阶段性的工作需要，政府部门通常会成立诸如领导小组办公室、某某项目部等临时性机构。这类临时性机构的工作内容存在明显的时段性特征，在银行开立的主要为临时机构临时存款账户。这些临时存款账户开立容易，但规范管理困难，有时也不能按要求执行到期销户的问题。一是临时机构开户资料较为简单，通常依据的只是政府部门的一纸批文，甚至只是会议纪要。但在这些临时机构的存续过程中，经常出现主要负责人变更但无相应文件明确的情况，给账户规范化管理带来难度。二是政府成立领导小组或项目部存续时间一般较长，往往超过两年。而按照现有制度，临时存款账户使用时间最多不得超过两年，期满后需销户重新开立，不仅手续上较为繁琐，同时也会产生文件依据上指定的负责人与实际不符的情况。三是虽然对于这类临时性机构，其资金运作方式一般是用完即止，但实际操作中，财政部门通常是分批拨付，时间跨度较长，可能工作完成但账户却不能及时清销。一旦发生特殊情况，还会要求长期保留，也给账户管理工作带来新的“历史遗留问题”。

（五）一般存款账户存在管理盲区，加大了规范的难度

按照账户管理规范，一般存款账户的管理采取的是备案制，即开立和销户均由银行机构自行在账户管理系统中完成，无需经过人民银行的审批。也就是说，只要不违背一般存款账户与基本存款账户不在一家银行网点的基本规则，预算单位与非预算单位一样，均可以不受控制地开立一般存款账户。所以，少数银行机构为了逃避财政部门与人民银行监管，会为预算单位开立一般存款账户，从而造成财政资金脱离监管，体外循环。对这一行为，除了财政部门要求预算单位规范外，人行从制度层面很难找到有力的依据进行管理，也相应增加了规范的难度。

（六）财政预算账户只开不清，年检落实不力

在实际工作中，预算账户虽总体体量较大，但实际在用账户的比例却不是太高，在银行机构始终存在相当数量的睡眠或准休眠账户。这一点从银行方面来说，对于财政类的“优质客户”，其缺乏主动清理的动力，造成了退出机制的不畅。同时，财政部门虽对预算单位账户开展年检，但年检相关情况在目前来说，尚未与银行之间形成有效的信息共享，造成银行方面无法及时获知哪些是未使用和不需用的账户，从而导致这些未使用和不需使用的预算单位账户不能进行清理销户，长期在银行积压。

二、存在问题的成因分析

（一）预算单位概念模糊，管理尺度把握不定

目前，对于预算单位这一概念，仍没有一个制度性的条文解释，导致人民银行在进行管理时，在职责行使范围上存在先天缺陷。由于缺少制度的支撑，在实际操作中，应当将哪些单位定性为预算单位，哪些界定为非预算单位，人行始终显得不够“理直气壮”。各级人行大都只能从字面上简单解读，并加上自己的理解，再加上财政管理体制所具有的地域化特征，导致各地的预算单位账户管理工作打上了鲜明的地域符号。有的地市主要将资金来源作为界定预算单位的标准，而有的地市就主要以预算单位名称来判别，甚至有的地市完全依据账户管理人员的主观判断来确定。尺度标准的不统一使得日常管理中，尤其是在财政政策产生调整时，经常面临开户单位和银行较为具体、细节的问题。在这种情况下，主观解释往往不如客观制度来得明确有力，也使得人行本身对政策执行把握不定。

（二）管理目标存在差异，人民银行面临单边承压

财政部门与人民银行虽然职能不尽相同，但一样都有着规范预算单位账户管理的主观能动性。不过两者在管理目标上却存在着明显的不同。对财政部门而言，其目标主要在于资金流的可管可控，所以关注点集中于预算账户开立时是否经过内部有权部门审批。在具体落实中总是从自身的管理需求出发，对账户规范性方面有所忽视。作为账户管理者的人民银行而言，侧重点则主要是在账户管理的规范性上。这就造成在账户管理上，财政部门虽然名义上进行管理，但总是有“留口子”、“放路子”情况，使人民银行处于被动地位。而一旦管理情况不符合要求，又需要依靠人民银行来进行清理规范，松紧无度，使得人民银行始终处于单边承压的被动局面之中。

（三）保值考核目标趋同，财政部门、银行规避管理

近年来，各级财政部门的资金均相对充裕，面对宏观经济的通货膨胀趋势，保值增值的意向明显，这就使得财政部门在主观上需要将富余的财政资金摆放于银行。而从银行层面来说，由于市场竞争充分，存款指标压力日益增大，面对这块“大蛋糕”不免产生难以抑制的争抢冲动。所以，财政与银行双方的“不谋而合”就衍生出了不少了非实用账户，也就是所谓的“任务户”。这些账户通常以专用账户或协议存款账户形式存在，真实用途仅仅是为银行累积存款积数，完成考核指标。由于银行主体较多，大家面对财政资金可谓各显神通，财政部门也乐得用存款换取相关利益，“积极”配合账户的开立，所以这类账户也就越开越多，从而严重扰乱了账户管理秩序。更有甚者，与上面开立“任务户”不同，个别银行机构则是将目光放在了账户制度的缺陷上。利用账户管理制度中对一般存款账户只需备案的规定，与财政部门形成单方面协议，规避了人民银行对财政预算单位账户的审批管理，形成了管理的真空，这也是财政预算账户中多头开户、专项账户过多过滥的根本原因。

（四）账户清销意愿低下，管理乱象循环往复

相对预算单位账户开立的严格程序，财政部门对于账户的清理撤销，始终不太重视，普遍存在“只管开立，不管清理”的消极态度。除非财政政策产生调整，或出于自身管理需要的目的，一般很难主动去清销规范。而银行对于财政账户又总是怀有带来大量存款的“良好愿望”，所以即使不用，也觉得可以作为一种资源留存，指望未来带来资金流入。更有甚者，个别银行将财政资金账户也纳入指标考核范畴，更是使得银行主动清理的意愿低下。故而，预算单位账户管理始终处于一种先清再乱、乱完再清的恶性循环之中。

三、加强预算单位账户管理的构想

综上所述，笔者认为，要加强财政预算单位账户管理工作，需要从源头入手，以深入推进国库管理制度改革为核心，由人民银行强化规范落实，对财政部门明确主体责任，让银行机构实行准入退出三方联动、齐抓共管，从而从根本上解决财政预算账户的管理问题。

（一）革故立新不留死角，完善账户管理体系

国库集中支付制度改革的核心内容，就是要在预算单位中普遍建立由财政部门监管的国库单一账户体系，实行预算单位银行账户零余额管理。利用国库单一账户体系，做到对财政资金的统一管理、统一调度和统一核算。通过对作为资金运行载体的账户进行监管，来实现对财政资金运作的全程控制。所以，财政部门内部账户实现统一归口管理应成为不可妥协“硬杆杆”。要把各类财政资金纳入财政国库的账户中，就不能容忍特殊情况的存在，必须彻底解决预算单位“灰色账户”的存在，真正做到预算内资金入国库，非税收入入财政专户，支出由国库集中支付系统统一支付。通过规范国库集中收付工作，来达到建立预算账户管理体系，规范预算单位账户管理的目的。

（二）明确多方责任定位，施行清单申报管理

首先要明确财政部门对于预算单位账户管理的主体责任，由财政部门对管辖权内的预算单位进行界定和明确。也就是说，一个开户单位是否属于预算单位由财政部门说了算，通过财政口径来对财政预算单位进行标准化定性。就这个方面而言，清单化管理不失为一个好的操作模式。可由财政部门向人民银行出具预算单位序列清单，提请人民银行对清单范围内的各单位实行预算单位账户管理，由人民银行对指定范畴内的单位根据相关政策制度的规定执行预算单位账户管理的相关操作。

其次是强化财政部门对于预算单位账户的共管责任，账户的开立不再一味由开户资料决定，而是所有预算账户的开立都首先要求财政部门预先出具审核意见，再由人民银行核准是否能够开立或资料是否符合要求。通过强调财政审批人的概念，使财政部门从是否符合国库集中支付要求的角度，明确账户开立的合理性，具体操作方面可比照中央直属预算单位开户由财监部门审批的形式办理。

（三）转换拓展管理思路，事中事后联动发力

人民银行需要转换对于预算单位账户的管理思路，将目光不仅聚焦于开立核准环节，更要在账户的规范使用上加强管理力度。在开立核准环节，现行的账户管理制度对于预算单位各类账户，尤其是专用存款账户、临时存款账户的开立资料要求较为笼统，实际执行起来操作性不强。建议对相关制度进行补充修订，尤其在所需提供的开户资料方面要给予进一步的明确，列明哪些形式的文件才可视为有效依据。对于预算单位是否可以开立一般存款账户、何种情况下准予开立一般存款账户，也需要进行特别的明确。这样既可以要求财政部门切实承担起主体责任，又便于人民银行具体操作。在规范使用环节，建议人民银行账户管理部门应与国库部门构筑联动机制，形成充分的信息共享，以达到对预算账户日常使用的持续的审核和监测，及时发现不正常的使用行为、不规范账户以及不需用账户，促进财政预算账户日常管理机制以及长效机制的建立。

（四）强化银行积分考核，设定准入退出机制

现行的账户管理制度，在处罚力度方面显得过轻，也正是由于相对银行机构所获利益，违规成本不高，造成涉及预算账户的违规行为屡查屡犯，屡禁不止。要从银行层面加强预算单位管理，需要从提高违规成本上强化银行机构的自律性。从这个思路延伸，如果仅仅只是提高处罚限额，可能对银行压力有限，而且也会促使银行进行成本量度，有利可图时仍然会“铤而走险”。所以，建议可在财政预算单位账户管理中引入逆向准入原则。即先合理假设所有银行机构的操作行为合规性，准予预算单位自由选择所有银行机构开设账户、规范使用。但如果发现银行机构存在违规行为，则视情节轻重，扣除相应管理积分。一旦管理积分扣完，则在一定时限内，不再准许预算单位选择该银行开户。如违规行为特别恶劣时，还可要求财政部门配合，勒令银行机构限期清理现有预算单位账户，不再准许其进入预算单位账户领域。这种隐形成本的背负可以对银行机构形成实质性损失和有效震慑，从而提高银行机构开户行为的自觉性。■

（作者单位：中国人民银行荆州中心支行）