促进教育公平的政府规约性责任研究

金久仁 龚怡祖

教育作为个人实现自我价值的重要手段和实现社会垂直流动的主要渠道，其公平状况越来越受到社会公众广泛关注。近年来，政府在促进教育公平的过程中发挥了积极作用，传统意义上的教育公平状况得到了一定改善，但目前我国教育公平总体状况依然不容乐观，社会公众对教育不公平的批评仍然比较强烈，甚至有学者认为“现在教育不均衡、不公平已经到了历史最严重的时候”。当然，在考察教育公平之前，我们必须注意到，教育公平具有时空限定性和人群差异性。如果把教育视为一种“物品”，在特定时空背景下教育可能是某一特定群体的专属品，如在中国古代，教育就不是人人可以享有的公共物品。在现代社会，教育的公共性已成为共识，如果依然将教育特别是高质量的稀缺教育资源作为某一阶层的专属品，显然与社会的发展相背离，也与公平作为一种普遍性的价值观相冲突。如果说以前我们讨论教育公平时主要集中在“有没有学可上”的机会公平上，今天考量教育公平则应主要考虑不同群体“上什么样的学”这一问题所反映的高质量教育资源的享有方面。换句话说，当下研究教育公平这样一个“陈旧”问题，依然是时代的需要。

教育公平事关社会的公正与和谐，事关社会的可持续发展，事关将公平与正义、人权与博爱的种子播撒到每一个人的心中。①消减教育不公平的客观事实以及公众的不公平感，已经成为政府的一个重要职责。事实上，政府已经认识到并采取了一些措施，正在努力解决教育不公平问题，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》“把促进公平作为国家基本教育政策”，认为“教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”;党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“大力促进教育公平，健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”。促进教育公平，本质上需要对既定教育资源分配方式进行调整，实现教育资源的公平分配。如果将既定的教育资源比作一个圆，不同的社会群体享有其中一定的份额，则教育是否公平取决于各个份额相互间的比例关系。因此，政府要促进教育公平，首先必须明确“教育公平的实质是什么”这一前提性问题。

合情合理的差异:教育公平的本质意蕴

教育公平本质上要求教育资源在不同社会群体间合情合理分配。教育公平不仅取决于资源绝对值的拥有情况，更取决于资源拥有的相对值情况以及在此基础上形成的主体公平感。公平是对利益关系调整和资源配置合理性的价值判断，公平的本质是合理性，对“合理性”的评价因人而异，因此公平观也有多种。②作为一种价值判断，即便依据同一种资源分配原则，不同群体的主观判断也可能形成不同的公平感。换言之，教育公平主要是指合情合理分配教育资源。所谓合情，是指符合主体和社会公众的道德和价值意愿，即符合感情;所谓合理，是指符合社会运行的规范性规约，即符合理性。在教育资源既定的条件下，由不公平迈向公平的简单路径是减少优势群体占有资源的份额，增加弱势群体的份额。这种做法在情理上可能具有一定的道德基础，但是否就是合理的甚至是公平的，情况要复杂得多。正如诺奇克在论述此问题时所举的例子:如果后来成为我妻子的这个女人因为我而拒绝了另一位求婚者(否则她会嫁给他)，这部分地因为我的才智敏捷和相貌英俊(且不提我的可爱性情)，而我对于这两者都不是应得的，那么这个被拒绝的才智和相貌较差的求婚者是否可以合法地抱怨不公平?我妨碍了另一位求婚者赢得这位美丽女士的芳心，这是否可以证明这样的做法是正义的:从别人那里取走一些资源来为他支付整容手术和特别智力训练的费用，或者为他发展某种我所缺乏的优秀品质支付费用，以便拉平我们被选择的机会?③如此一来，我们便清晰地发现，教育公平不仅要符合道德和价值指向，也要符合政策法规。目前对教育公平的研究，倾向于从价值层面来考察其道德性，从实践层面考察其规约性，导致对促进教育公平的研究与实践之间似乎总有些南辕北辙。同时需要指出的是，教育公平的合情合理还要区别不同阶段教育的差异性以及公平类型的差异性。在本文中尽管把教育公平作为一个整体概念予以讨论，但并不意味着不同阶段的教育在公平价值的追求上是一样的，事实上，不同阶段教育对公平追求的价值内涵存在差异本身就体现了合情合理。当前，对教育不公平的批评主要集中在教育机会上，认为在教育权利实现的过程中，社会要毫不偏袒地为所有人提供同样的机会。教育机会公平毋庸置疑是重要的，机会公平在教育公平中扮演着重要角色，甚至是实现其他形式公平的重要基础，但把教育公平主要框定在教育机会公平上是不够的，也是不利的，因为机会公平是前提，不是目的，教育公平要实现的是通过获取公平的教育机会，享受同等的教育过程，并在接受完教育后能够根据受教育情况获得与之相应的包括职位、社会地位等在内的一系列资源。抑或可以认为，在普通教育资源不再是一种稀缺资源之后，教育机会的均等更体现在接受作为稀缺资源的优质教育的机会均等上。当下公众对教育不公平的种种不满，不在于教育机会不平等本身，而在于不平等的教育机会使个体接受差距化的教育最终导致利益的固化。这种固化，使得一些不公平具有了合情合理的成分。

教育公平本质上呈现的是一种差异性，而非差距性。“公平”作为一种价值范畴反映了人们从某种特定的标准出发在主观上对“应得”与“实得”是否相符的一种评价及其体验。④在人们的认识中，“公平”的含义与“平等”的含义在很多情况下是等价的。之所以出现这一概念的“混淆”，主要是因为当前不平等现象还比较突出，并且平等或不平等是可测量的，而公平本身是抽象的，是一个无法度量的抽象概念。在公平这个抽象概念中讨论价值追求尽管是有意义的，但离开外部物质资源分配去讨论教育公平，最后依然会沦为抽象的公平，其对促进教育公平的实践性价值将大打折扣。因此，在讨论教育公平时不能将公平与平等或均等画上等号，更不能认为讨论公平问题缺乏必要的现实意义。对公平这一概念的理解在现实层面并没有难度，例如一千元学费对于一个百万富翁家庭和一个贫穷农民家庭所产生的主观感受是完全不同的，一千元可能导致贫穷农民家庭选择放弃而失去教育机会，因此尽管学费的数额是均等的，但考虑到不同群体的承受能力，却会造成机会以及结果不公平。由此，公平在本质上是一种“不平等”，而这种“不平等”有利于缩小并消除本不应存在的不平等。正如罗尔斯在其正义论中所指出:“第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益;并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”⑤也就是说，对公平的价值追求具有人群差异性，个体因自身禀赋的不同，所期望接受的教育也存在差异，教育公平在本质上不仅体现为政府和社会为全体国民提供基本的受教育机会，更体现为能够满足不同群体、个体从自我意愿出发对教育的期望。如果强调让所有学生都进入北大、清华学习，反而是一种不公平。

促进教育公平:政府责任的应有之义

政府之所以需要并能够在教育公平中承担责任，是由政府自身的性质、追求的目标以及教育产品的属性所共同决定的。⑥从政府性质以及教育本身的产品属性来看，政府在促进教育公平过程中应该扮演“第一责任人”的角色。通过包括制度设计、法律规约等在内的公共行政维护公共利益，是现代政府的基本职责。政府是公共机构而非私人组织，它存在的唯一合法性在于它作为全民的委托代理人代表着公共利益，而非为了某个特定个体或集团的利益而存在。在康德看来，公共利益是一种体现共同体生存价值的先验的普遍权利，包括平等权、为自己做主的权利以及沟通表达的权利，它们“仅仅是由正义所授予的”，是全体公民都有资格享受的普遍权利，国家必须无条件地维护公民权利。在多元社会中，公共利益是具有差异性的主体寻求的共同的“善”(包括公共效用、公共品质、公共精神等)，公益性就是这种共同的“善”的特性，是主体存在时的积极属性，这种属性存在于主体私人领域之外的公共领域，是公共组织或公共机构的本质属性。⑦正如洛克所认为:“在人类进入政治社会之前，存在着一种自然状态，在这种自然状态下，一切人在生命、自由和财产权上是平等的，这些权利先于政府的建立，是一种自然权利。为了保护个人的权利免受侵害，人们以契约形式组成了政府，形成一种公共权力，希望政府以裁判者的角色来保证每个人的自然权利不受侵害。”⑧一个社会之所以要供养一个政府，就是因为，在社会阶层之间常常发生零和博弈的情况下，需要政治结构向社会输出不偏不倚的仲裁规则，提供每一个社会阶层都可以接受的仲裁结果。社会公正是国家之所以存在的全部理由。⑨毋庸置疑，研究政府责任需要在一个责任政府的框架内讨论才有意义，离开这一前提讨论政府责任无异于与目不识丁的人去讨论修辞手法。从语义学的角度分析，政府责任的中心词是责任，政府只是责任的限定词。现代政府本质上应该是一种责任型政府，政府通过自身的各种行为和制度设计来规范公共行为，也对其设计的各种公共规约的落实负有主要义务。

教育的公共性决定了政府必须为其发展提供保证。现代教育的公共性越来越突出，一方面是因为教育为国家所控制，个人接受教育有助于公共利益的递增，一个国家对教育控制得越多，赋予教育的公共性越明显;另一方面，在现代社会，教育已经成为个体自我发展的必需品，没有接受过教育的个体在社会中将面临种种障碍和壁垒，受教育权已经成为一项基本且必要的人权。但我们不能因为教育具有公共性而乐观地认为在公民受教育权利方面不存在公平性问题，当前教育不公平现象不仅存在，而且已经从受教育机会公平转化为接受高质量教育的机会公平问题。如我国当下的高等教育，随着入学率的不断提高，接受高等教育已经不是一个根本性问题，在此背景下公众考虑的不是有没有大学可上，而是上什么样的大学，因为上什么样的大学事实上已成为就业过程中用人单位考虑的一个重要指标。此外，具有公共性的教育既可以由政府供给，也可以由市场提供，但当教育注入市场力量之后，市场的逐利性会使得部分教育资源尤其是优质教育资源成为具有学费支付能力的群体的专利，而一些优势群体也可能通过权力等与市场互动来占有特定教育资源。由于现代教育对个体的生存和发展具有越来越重要的作用，由此产生的后果是:优势家庭子女通过接受良好的教育，形成文化资本来固化既定的社会地位和经济收入，而弱势家庭子女则继续处于社会的底层，社会结构将通过教育被一代代复制和固化。也就是说，教育资源配置中不仅可能出现由非物质性资源配置的权力运作而生发某种教育不公平，而且可能在更为根基或本源的意义上剥夺某种资源获取的能力进而制造出教育不公平。⑩

政府角色总是体现为社会不正义的“消防员”的身份，而掩盖了政府本身同样也是不公平现象的“肇事者”。在诺斯看来，人们本着追求经济利益最大化原则选择政府，而政府的行为结果却最终偏离了预期方向，反过来成为限制自身利益和社会利益的根源。这就是著名的诺斯“悖论”。政府作为教育政策的供给者，不仅是促进教育公平的主导力量，有时也可能是造成教育不公平的主要影响因素。从这个角度来说，政府作为教育不公平的肇事者之一对促进教育公平显然应当承担相应责任。政府作为一个组织自身存在着个体和集体的关系问题，政府官员作为“理性人”一样有着自身利益要求甚至是特殊利益要求，少数人可能借集体的权威或个人拥有的权力在制定公共教育政策时使个人利益合法化，这往往导致公共教育政策成为其制定者群体用于维护自身利益的有力工具，但在面对责任时他们却可以借助集体之名逃避自己应当承担的责任。在一定程度上可以说，这是造成教育不公平极易被忽略的原因，也是许多教育政策收效甚微或流于形式的重要原因。

规约性责任:促进教育公平的政府责任

政府在促进教育公平过程中负有责任，但这种责任是什么样的责任，有没有边界，是不是对各级各类教育都负有同样责任?对这些问题的回答对于推动政府切实履行促进教育公平的责任具有重要的实践价值。

哈耶克的“有限政府”理论认为，现代政府具有有限性。任何国家的“暴力潜能”和“比较优势”都可以使政府成为“大政府”而为所欲为，无限制地扩大自己的职责范围，甚至可以“打肿脸充胖子”，但现代政府毕竟不是掠夺性政府和非理性政府，而是理性的有限政府，都会主动地为自身设置职能边界，把其行为限制在一定范围之内，即有限政府具有有限性。这种有限性把现代政府的主要职能框定在以下两个方面:提供市场不能提供的产品和保证社会的公平。教育作为一种公共物品或准公共物品，完全由市场提供或主要由市场提供既不可能也不合适，因为教育对于社会和个体所发挥的作用与市场的逐利性从长远来说有些格格不入，尽管政府允许甚至鼓励市场参与教育，但这只是一定边界内的有限参与，有时这种参与是外化于权力运作表象的结果，因为一些优质教育资源直接被权力占有比通过市场化手段的运作显然风险和矛盾要大得多。所以，教育作为一种公共物品或准公共物品，政府应该是主要提供者，并且负有在提供教育的过程中切实采取措施促进教育公平实现的责任。

规约作为具有约束力的规定，通常包括法律法规、政策等规范性文件，是体现政府作为公共利益代理人并保障公共利益的最有效方式，也是政府施政以及用以促进社会公平的最为重要的手段。一个社会运作规范有序，前提是政府制定出较为完备的制度体系并能够运用该制度体系指导和约束各种行为。在强调依法治国的当下，要促进教育公平，一方面需要政府注重顶层设计，制定并不断完善促进教育公平的规范性规约;另一方面需要政府切实采取措施，确保包括政府官员在内的全体社会公众遵守规约。换句话说，制定并完善相关制度体系是促进教育公平的前提，确保这些制度真正发挥约束性作用是促进教育公平的重要保障。据此，促进教育公平的政府责任应该是规约性责任以及为保障规约政策落实而嵌入的其他责任。

在促进教育公平过程中，规约是政府履行职责的逻辑起点，也是促进教育公平实现的最可靠途径。我国《教育法》第9条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《教育法》在内容上对教育公平的追求做了规定，但这种规定在法律层面仍停留在机会平等显然不够，因为机会平等可以从两端来予以理解，一端是完全确定的平等，如一个学生同时被两所学校所录取，那么我们可以说他选择A校和选择B校的机会是平等的;另一端是完全不确定的平等，如只要满足一定条件，每一个学生都有上北大、清华的机会。当机会完全确定可得时，就接近于结果公平，而当机会是完全不确定的则仅仅是形式公平。这种形式公平对于促进教育公平来说意义并不大，有时反而可能是导致不公平的遮阳伞，如有的教育政策虽然形式公平，在实质上却加剧了教育不公平。因此，政府需要从权利而非机会的角度出发，对于弱势教育群体和弱势教育部门的合理诉求作出积极的制度与政策回应，以保证弱势者获得公平竞争和公平受教育的机会。

规约性责任不仅体现于规范性文字表述所表现出来的内容，还需要这些规约实施过程中的价值有效。正义一手提着天平，以此去衡量法权，一手握有干戈，用以去维护法权;没有天平的干戈，是法权的赤裸裸的暴力，没有干戈的天平，是法权的软弱无能。为保障规约按照既定思路顺利实施，落实政府在促进教育公平过程中的规约性责任，考察与规约相应的“纵向系统”和“横向系统”即规约的惯性和嵌入性尤为必要。任何一个规约，不可能脱离前因后果而“突然”出台，一般来说是对已有规约的改进或调整。即便是调整，原有规约所产生的影响绝不可能因为一个新的规约的出现而陡然改变，而需要一个循序渐进的过程，要想这一过程能够顺利实现，必须进行与之配套的系列制度设计。换句话说，促进教育公平绝非《教育法》可以独自完成的，其需要系统的制度设计，进行系统制度设计的前提是政府把公平融入到社会价值之中，将公平内化为一系列制度设计的价值标准。任何一个社会的主流价值标准都是政府通过包括教育在内的手段进行塑造的结果，因此在追求教育公平的过程中，政府还必须把公平塑造为社会的主流价值。

政府在促进教育公平中的规约性责任不仅仅在于制定规约，还在于对规约的遵守。任何一个法治社会，政府以及官员的行为都应该建立在由正式制度的规则和法律所确认的正当性之上，当政府管理以服务公共利益的面目出现时，是通过系列政策和法律予以规范的，虽然在具体实践中借助于权力而施行，但此时权力是在制度和法律的规范下运行的。对国家法律或契约的违反会被称为不正义，而对它们的遵守则会被称为正义。亚里士多德说:“正义的就是合法的和公平的。”他在这一语境中使用“合法的”一词，首先指涉守法，即遵守某一特定社会的实际有效的法律，并在此基础上实现“公共利益”。正是根据这样一种正义观，柏拉图和亚里士多德确立了区别好政府与坏政府的基本判断标准:那些合法的且服务于公共利益的政府就是正义的政府，而那些不合法的且服务于统治者私人利益的政府则是不正义的政府。霍布斯指出:“在没有国家的地方，就没有什么是不正义的。因此，正义的本质就在于遵循有效的契约;但是，契约的有效性并不是源于其他，而是源于一个足以迫使人们遵守这些契约的文明国家的建构。”韦伯认为，任何一个统治系统的确立和存在，都是以合法性为基础的，而一个统治系统之所以是合法的，恰恰是取决于它的存在以及公众的承认和服从，是公众的承认和服从反过来证明了统治系统的合法性。政府行为是通过官员来予以践行的，从政府应当服务于公共利益的原则并不必然得出每一个政府官员必定服务于公共利益的结论。公共利益能否得到维护，行政人员是否把公共权力作为公共利益的保障，行政人员的行为是否促进了公共利益的实现，是判断我国政府及其行政的公共性质是否发生了变异的依据。事实上，官员并不必然是全体国民捍卫自己固有的普遍利益的代表，官员作为一个社会中特定的阶层有着自身特殊利益，尽管他们总是把自己视为普遍利益的化身，宣布为全社会的普遍利益服务。但在当下，政府官员对政府政策所需要承担的责任并不明确，仅这一事实就充分说明，构建负责任的政府并非易事，因为对于责任政府而言，如若出现不利后果却缺乏直接承担责任的主体，责任政府的行动逻辑最后就不能自圆其说，对于促进教育公平的政府责任来说尤其如此。［本文受到江苏省教育科学规划项目“市场经济体制下促进教育公平的政府责任研究”(项目号:B－a/2013/01/039)、江苏省教育厅哲学社会科学基金项目“促进教育公平的政府责任研究”(项目号:2013SJD880034)资助］

①肖川:《教育的使命与责任》，岳麓书社2007年版，第15页。

②褚宏启:《关于教育公平的几个基本理论问题》，《中国教育学刊》2006年第12期。

③［美］诺奇克:《无政府、国家和乌托邦》，姚大志译，中国社会科学出版社2008年版，第285页。

④石中英:《教育机会均等的内涵及其政策意义》，《北京大学教育评论》2006年第4期。

⑤［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版，第60～61页。

⑥冯建军:《教育公正与政府责任》，《教育发展研究》2008年第9期。

⑧［英］洛克:《政府论》，杨恩派译，江西教育出版社2014年版，第182页。

⑩马维娜:《教育公平中的权力制约与政策审视》，《教育发展研究》2006年第1期。