市政道路工程跟踪审计的定位与实施——以连云港市海滨大道工程为例<br/>

市政道路工程跟踪审计的定位与实施——以连云港市海滨大道工程为例

2015-04-18王万冬李倩媛

建设监理 2015年3期

王万冬，李倩媛

（连云港市审计局投资审核中心，江苏连云港 222006）

1 工程概述

连云港市海滨大道市区段全长约 56 km，北起临洪河口岸南至埒子河口，总投资约 50 亿元。规划道路以 6 车道为主，建成后不仅是体现海滨城市风貌的景观大道，更是推动港产城一体化发展的快速通道。海滨大道市区段划分为 18 个标段，由 5 个责任主体负责建设。全线地质条件复杂，涉及河口、海堤、吹填堤坝、山体爆破、近海浅滩，难度较大的工程有跨海大桥、跨铁路桥、山体半幅高架、下穿立交等。同时，地下管线复杂、迁改工程量大，沿线土地房屋征收面积大、难度高，无疑都增加了工程实施的难度。由于该项目投资大、技术复杂，在跟踪审计实施过程中遇到了一些问题。对此，笔者总结了一些经验做法。

2 做好审计定位，处理好各方关系

2.1 准确定位，明确跟审职责

审计定位是明确审计机关以何身份、何角度来开展工作的问题。审计定位正确与否，直接关系到审计工作是否依法进行，直接影响审计目标能否实现。政府投资建设项目的跟踪审计，其实质是审计机关对建设项目实施过程的外部审计监督，有别于建设单位自聘社会中介机构进行的咨询服务。把握好这个定位，才能合理界定审计职责和范围，防范审计风险。

在准确定位的基础上，我们将跟踪审计职责概括为规范各方主体的管理和行为、合理控制工程造价、提高建设资金的使用效益。需要注意的是，将跟踪审计的重点和目标设定为单一的投资造价控制，是目前存在的误区之一。在具体执行过程中，需要重点发挥两个审计监督职能：一是监督纠正，即通过全过程的参与和监督，及时发现和纠正工程实施过程中的违规行为，避免政府资金损失；二是审核评价，即通过对变更洽商签证及材料设备采购等涉及工程造价事项的审核，评价其是否合理并出具意见。

在跟踪审计中时刻把握审计定位，明确跟踪审计在政府投资建设项目中应扮演的角色及发挥的作用是非常重要的；否则就可能出现审计不到位或者错位、越位的情况。在海滨大道跟踪审计中，我们对项目具体跟踪审计实施者进行培训，进一步明确定位和职责，制定有针对性的实施方案并严格落实，防止因参与的不恰当使被审各方将风险和责任转移至审计机关。

2.2 正确处理监督和服务的关系

在跟踪审计实施中，需要正确处理好审计与建设单位、监理单位、施工单位的关系，积极主动做好沟通协调工作，才能确保在全过程跟踪审计中的独立监督地位，真正做到寓服务于监督之中。

(1)正确处理好与建设单位的关系。跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个控制环节。审计人员进入工地现场进行审计，提出审计意见，客观上造成了一些建设单位对审计的依赖甚至提出过多的纯服务性工作，使审计人员很被动，容易偏离监督者的定位，而进入管理者的职责范围。审计人员一旦越位，跟踪审计所建立的权利制衡监督机制就会缺失。对此，审计机关必须同建设单位明确跟踪审计的职能范围，并在行使职权和审计经费、人员管理方面充分体现审计的独立性。审计人员也要准确把握监督与服务、监督与管理的关系，坚守自身的角色定位，只发表审计意见而不代替管理；对发现的问题一定要履行审计程序，通过建设单位去解决，不能越俎代庖。

(2)要处理好与监理、施工等各参建单位的关系。在跟踪过程中，对设计、施工、勘察、监理等单位要严格执法、加强监督，应避免与工作无关的接触。现场审计人员对发现的问题应实事求是，充分听取各方的意见；在坚持原则的同时，树立服务大局的意识，针对问题的性质通知整改或向政府反映。同时，要注意妥善处理问题的方式方法。如有不慎，容易会被扣上“影响建设进度、引起施工纠纷”等帽子，产生一些不必要的负面影响。

3 跟踪审计重点内容

3.1 重视前期工作审计

在跟踪审计实施过程中，审计人员首先要重视对前期准备的审计，避免合同履行后陷入被动审计。要结合实践经验判断，充分发挥事前控制的优势，及时进行偏差预警防范，避免造成不必要的损失。前期工作审计主要包括：做好项目概算审核，合理有效控制投资规模；认真审核招标文件，特别是招标控制价编制；审核合同条款，避免结算时由于约定不明确造成合同纠纷。

3.2 重视变更签证审核

要明确建设单位完善变更签证的申报程序，报送提出变更的原因和依据，派员参加涉及变更的工程例会。在掌握实际情况的基础上，分析原因，分清责任，做好记录；对不合理的变更提出审计意见和建议，为竣工结算审计做好准备。处理签证时应注意六大原则：签量不签消耗；签量不签价；不能与合同相抵触；签单价不签总价；签量应有明细计算式及相关图形；签证事项的相关来源应清楚。

3.3 重视隐蔽工程验收

跟踪审计要随时了解和掌握隐蔽工程施工情况，参加隐蔽工程验收，做好影像记录等现场取证。在道路工程审计中，需要重点关注的隐蔽工程有：道路管沟开挖深度，垫层是否做了、是否达到设计要求；路基基层、面层厚度，路基回填密实度是否达到设计要求；检查井是否用防水砂浆抹灰、是否做检修爬梯等。对于隐蔽工程工程量的确定，审计部门要同建设单位、监理部门、施工部门一起进行现场取样和印证。涉及造价增减的，要做到图片、文字资料齐全，及时办理确认手续并存档。

3.4 重视资金管理审核

以资金为主线，关注建设资金的筹集和走向，重点检查项目建设资金使用核算的合规性、项目资金拨付的及时性、各项资金管理内控制度的完善性，关注超标准支付、截留、转移、挤占、挪用项目资金的问题。工程进度拨款控制是施工阶段造价控制的一项重要内容，工程进度款审核时既要做到使施工单位获得合理的资金用于工程的顺利施工，又要使工程款不能超付。一旦超付，建设单位就会处于十分被动的地步。

3.5 重视合同外事项审核

市政道路工程施工过程中存在很多合同外事项需要审计人员审核，如地下管线迁改施工、转换交通措施投入、软土基础处理等。此时跟踪审计人员应该深入施工现场，取得第一手资料，根据事实合理性提出公允的审计意见。

4 跟踪审计的实施

4.1 跟踪审计组织方式

审计实践中，跟踪审计相比竣工决算审计更需要加强审计计划性，按不同建设项目选择合理适用的跟踪审计实施的组织形式。通常的跟踪审计的组织形式有贴身型驻地跟踪、定点定时跟踪以及各种组合型的跟踪形式。海滨大道审计主要采用驻地跟踪审计模式。审计人员长期派驻现场，熟悉了解建设过程，对帮助审计部门掌握建设现场实际情况、控制造价有较大帮助。但这种跟踪模式不利于划分审计监督与建设单位管理的责任关系，不可避免地会出现审计越位的现象；容易造成建设单位依赖于审计部门，大事小事请审计决策，甚至将难事推给审计或将审计作挡箭牌。这些问题在现场审计过程中较难解决，因此我们建议应慎用驻地跟踪审计模式，多采用定点和定时相结合的跟踪审计模式。

4.2 跟踪审计方法

在动态的跟踪审计中必须处理好“全过程”和“抓重点”的关系。跟踪审计要参与全过程，并不意味着事无巨细统统跟踪。合理有效的跟踪审计方法必须有效把握“审计控制点”。所谓“审计控制点”，一般也是建设项目在建设过程中的关键点，因项目特点性质而有所不同。在海滨大道建设中表现为这样几个环节：招标投标的合法合理性(合理确定控制价、清单项目设置及合同条款)；隐蔽工程的真实准确性(如现场发生的后期无法查证的挖、填)；原始地貌的勘察取证记录(影响土方工程量)；设计变更、工程签证的合理合规性；材料采购(大宗材料的询价、定价及进场材料质量等)。抓住了“审计控制点”，就可以变全天候的审计跟踪为“审计控制点”的审计跟踪，从而提高跟踪审计的效率，降低跟踪审计的成本，达到事半功倍的效果。