新型农村社区治安防控的问题与对策——以社区群防群治为视角

孟令斌

（中国人民公安大学，北京 100038）

目前为止，我国农村地区经济社会发展取得了非凡成就，社会主义新农村建设已经取得了喜人的成绩。但是我国城乡差距还比较大，为了破除城乡二元结构的状态，缩小城乡差距，国家对于“三农”问题的关注与支持是前所未有的，党的十六届五中全会对社会主义新农村的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。党的十七大报告对新型农村社区建设做了重申，并提出了新的要求，为新型农村社区建设指明了方向。从此在有条件的广大农村地区，新型农村社区便如火如荼发展起来，极大地改善了农民人居环境和农村面貌。但是我们还应当清醒地认识到，新型农村社区的治安状况还需要进一步改善，2015年中央农村工作会议指出要加强农村社会管理，重视化解农村社会矛盾。为此，我们必须对新型农村社区的治安防控进行研究并提出良好对策，为新型农村社区的发展保驾护航，这对建设社会主义新农村具有关键性意义，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要推动作用。

一、新型农村社区的内涵及其特征

德国著名社会学家滕尼斯在1887年第一次提出，社区是指由具有共同价值观的联系紧密的人口组成的一个社会生活“共同体”。［1］社区一词最早进入我国是在20世纪30年代初，由著名的社会学家费孝通先生引入，并在其论文《二十年来之中国社区研究》中对社区的由来进行了阐述。虽然社区最先在城市中得到运用，但这并不表明社区是城市的专属，农村地区也可以出现社区。美国农村社区学家葛尔宾在其著作《一个农业社区的社会解剖》中，把农村社区的研究引入社区研究的领域。［2］

随着我国社会主义新农村建设的不断深入，我国东部地区广大乡村已经掀起了新型农村社区建设的高潮并取得了显著的成效。如山东省根据各地的不同情况探索了寿光模式、诸城模式等。传统的农村社区是指建立在农业基础之上的，生活和农业密切相连的社会生活共同体。［3］而对于新型农村社区概念的界定是众说纷纭：诸葛鹏从农村制度变迁出发于2011年指出“新型农村社区”是政府主导的规划制度变迁的产物；张远则认为新型农村社区是打破原有空间格局，在规定的时间内规划原有村庄合并后形成的新的社区，在社区住房和基础公建设施及其他服务设施实行统一规划，并对社区内的产业布局重新调整，最终形成的农民新的生产生活共同体；2012年，曾现银提出，新型农村社区以农村原有行政村、中心村为其活动范围，以农民及同质人口为社区成员主体，把现代化的基础设施和社会化公共服务作为共享平台，建设独特的社区文化，高度自治、服务完善、文明祥和、和谐有序的现代化社会生活共同体。［4］综上所述，笔者认为新型农村社区可定义为：在政府的规划和主导下，以农村地区中区域位置和经济条件较好的农民聚居点为中心，可以聚集周围一些自然村，由村集体自建或者开发商参与建设的集现代休闲、娱乐和社会服务功能为一体的包含多种经济关系和社会关系的新型社会生活共同体。新型农村社区是现代化的农民居住区，能为村民提供良好生产生活环境、并对周边区域具有一定经济辐射作用，是一种国家规划性制度变迁的产物。

《毛泽东选集》中提到：“任何运动形式，其内部都包含着本身特殊的矛盾。这种矛盾，就构成一事物区别于其他事物的特殊的矛盾。”［5］新型农村社区与传统农村社区和城市社区既有共通之处，又与二者相区别，它有着自己鲜明的特征：一是道路、水电管网、商业设施、通讯、信息网络、垃圾和污水处理设施等公共基础设施完备，实现城乡公共基础设施全面覆盖；且拥有完善的社会保障制度以及文化、卫生、教育等公共服务实现城乡均等化。二是新型农村社区的建设在政府引导下因地制宜地经过合理规划，居民住所分布合理，村居环境优美整洁。三是社区管理自主化比较高，建立了以居委会、治保会、村民理事会等组织为载体的社区管理体制，为居民提供了良好的自治参与平台，群防群治效果已经开始凸显。四是土地集中经营生产，农业拥有多元的产业结构，高科技农业、现代都市农业、休闲观光农业、生态农业等开始发展起来。

二、新型农村社区治安防控中群防群治的必要性与可行性

（一）新型农村社区治安防控中群防群治的必要性

1.新型农村社区治安状况需要群防群治加强治安防控

在当前社会主义新农村建设进程中，我国农村地区治安形势总体平稳，但也应当看到，新型农村社区的治安防控依然存在不足，未能达到我们的预期。农村赌博、盗窃、抢劫等侵犯财产犯罪案件较为普遍，婚恋家庭纠纷、邻里宅基地纠纷等民间纠纷引起的治安案件甚至刑事案件频发，各种邪教、封建迷信活动也给农村治安带来不稳定因素，同时卖淫、嫖娼等社会丑陋现象也在向农村地区蔓延。因此新农村建设的治安状况不容忽视，有必要通过加强群防群治工作，推动社区治安防控建设。

2.新型农村社区治安防控薄弱需要群防群治来弥补。由于农村地区地域广阔、社区警力有限、警民群防群治意识差等，导致新型农村社区治安防控出现死角，在广阔的农村地区需要加强群防群治来弥补新型农村社区治安防控的薄弱之处。

3.建设和谐警民关系的需要。开展群防群治工作是基层公安机关构建和谐警民关系的重大举措，也是公安工作“四项建设”的内在要求。群众是有关犯罪信息最广泛、最直接、最敏感的来源，任何犯罪分子留下的蛛丝马迹都不会逃过群众的眼睛。坚持群众路线是公安工作的优良传统，群防群治则是新形势下坚持群众路线的重要体现。［6］

（二）新型农村社区治安防控中群防群治的可行性

1.目前党和国家对维护农村稳定，促进社会主义新农村建设给予高度重视。近年来党和国家越来越认识到，没有农村的稳定，就没有全国大局的稳定；没有农民的幸福小康，就没有全国的幸福。因此，党中央明确指出，建设社会主义新农村需要有稳定的农村社区治安环境，确保农村的稳定，为社会主义新农村建设服务。同时，农村公安派出所的发展以及新组建的居委会等基层组织为新型农村社区治安防控的推行奠定了组织基础。

2.农村经济的不断发展为社区治安防控群防群治的工作开展提供了必要的物质保证。一方面，社会主义新农村经济的发展，通过经济手段能够调动广大新型社区居民参与群防群治的积极性；另一方面，新农村经济发展了，村民收入增多了，生活水平提高了，在客观上也使村民能够把思想转向为社区做贡献、为社区服务上来，奠定了居民参与群防群治的思想基础。

3.新型农村社区属于“熟人社会”或“半熟人社会”，群众基础好。新型农村社区建成后原有村民变居民、农村变社区，但是村民之间原有的纽带关系并没有完全消失，居民之间绝大部分都是熟识的。“熟人社会”“半熟人社会”地缘、血缘关系上的亲近性决定了传统礼法上的相似性，居民之间相互了解、相互尊重便成为习惯，这样一种融洽的人际关系在新型社区群防群治工作中的作用是显而易见的。

4.城市社区群防群治的成功经验为新型农村社区群防群治提供了经验与借鉴。农村地区地广人稀、警力资源不足，因此新型农村社区治安防控的主要力量应是群防群治的力量。能否借鉴城市社区群防群治的良好经验，是做好新型农村社区治安防控的关键。

三、新型农村社区治安防控中群防群治面临的问题

社区居民委员会、治安保卫委员会、居民调解委员会、治安巡防组织、农村地区单位内部治安保卫等群防群治组织是农村地区社会治安防控的中坚力量，在新型农村社区治安防控中应当继续发挥重要作用。其中以治安保卫委员会（简称“治保会”）最为典型，是协助公安机关维护社会治安的有力助手，在参与新型农村社区治安防控的群防群治组织中发挥着主体作用，但是在新时期也面临诸多问题。

（一）群防群治工作缺乏法律法规的有力支撑

由于我国群防群治的相关法律规范缺失，致使群防群治工作缺乏权威性、规范性。公安部1952年公布实施的《治安保卫委员会暂行组织条例》虽然对治保会的性质、任务、设置等有详细的规定，但它仅是部门规章，而且其中的许多规定与当今的社会实际已严重脱节。［7］群防群治工作缺乏法律支撑，致使公安机关的群防群治工作不能得到政府和群众的有力支持，导致群防群治工作开展遇到困难，打击了许多基层民警开展群防群治工作的积极性。

（二）群防群治的意识不足，群防群治工作方法得不到足够重视

一方面，新型农村社区民警对群防群治工作的重视程度不够。在当前新形势下，不少民警依然认为只有“严打”才能切实有效，只有建立完善物防、技防等设施才安全可靠。这就导致了社区民警的群防群治工作积极性不足，不能有效指导群众参与新型农村社区治安防控，导致一些地区群防群治工作处于无人管理、无人组织、无人指导的状态。

另一方面，新型社区居民的群防群治意识差，参与治安防控的积极性不足。由于新型农村社区的居民都是由农民转化而来，且相当一部分农民文化程度不高，从未接触群防群治的概念，所以新型农村社区居民对群防群治知之甚少。同时，绝大部分居民一味追求自身经济利益最大化，社会责任淡化，不少公众不愿意或者根本就不参与群防群治工作，甚至认为“社区治安与我无关”。

（三）群防群治组织缺乏引导，工作流于形式

在新型农村社区建设过程中，治保会等群防群治组织尚未建立或者已建立但是由于经费欠缺、职责不明、人员不齐等诸多原因处于一种瘫痪或半瘫痪状态，难于发挥真正的群防群治作用。

同时，新型农村社区治安防控过程中基层公安机关未认识到治保会是社区治安防控的一支重要力量，对治保会等群防群治组织的指导不到位，对治保会成员缺乏关于必要法律知识和治安防控业务知识的培训，对治保会只交任务，不教方法，这也是新型农村社区内的治保会无法适应新形势治安防控工作的原因之一。

（四）缺乏完备的群防群治运行机制

新型农村社区建设处于初级阶段，社区的治安防控工作还不成熟。以治保会为代表的群防群治组织参与新型社区治安防控更是缺乏经验，治保会等群防群治组织的运行还缺乏完备的机制。

《宪法》第111条对治保会进行原则性规定，指明了治保会等群防群治组织的具体工作和基本任务之一是协助维护治安，但在实际工作中，如何“协助”、“协助”到什么程度，却无具体规定。在实际工作中，部分地方和部门对群防群治组织的具体工作和基本任务界定为：看看门子、发发报纸、守守院子、遇遇巷子。这种现象很普遍，其实质是与群防群治组织承担的基本职能不相符的。［8］群防群治组织的运行机制不完备，具体表现为：治保会等群防群治组织缺乏权威，组织群众参与治安防控时缺乏号召力、组织力，遇到社区内的纠纷甚至治安或刑事案件时，无法调解好纠纷，无法很好地协助公关机关处理案件，进而导致群众丧失对治保会的信心，挫伤社区居民参与群防群治的积极性。

（五）农村地区警力配置不足且缺乏培训，导致民警开展群众工作的能力不能满足实际需求

由于农村各乡镇派出所警力有限，实际分派到新型农村社区的专职社区民警数量非常有限，这就导致了新型农村社区民警忙于应付正常警务，难以真正地贴近群众、动员群众参与群防群治。同时，对农村地区民警的培训不足，导致其业务素质相对较低，组织群防群治工作能力不强。这也影响了民警在群众中的形象，对构建和谐警民关系，顺利开展新型农村社区的群防群治工作造成了不必要的障碍。

（六）群防群治队伍缺乏有力的经费保障

在新型农村社区建设过程中，一些社区已经建立起以治保会为主的群防群治组织。但是，在治保会的实际运行过程中自身出现了诸多问题，例如，群防群治队伍人员老龄化，缺乏相关专业知识，人员待遇低，治安防控积极性差等。这就导致了治保会开展群防群治工作难度大，难以发挥真正的治安保卫作用。究其根本原因是经费投入不足，经费保障不稳定。经费缺乏就不能保障治保会队伍人员的待遇，队员参与治安防控的积极性就难以调动，而且由于缺乏经费，治保会人员的业务培训就跟不上实际需求，其素质和战斗力无法得到加强。

四、新型农村社区治安防控中群防群治的对策

（一）完善群防群治的法律规定，为群防群治实现规范化提供法律支撑

党的十八届四中全会指出要全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。目前应该根据依法治国的要求以及农村地区的治安形势，对《治安保卫委员会暂行组织条例》进行修订，进一步明确治保会在全面深化改革背景下的性质、地位、职责、权限、运行方式以及经费和成员待遇等内容，使治保会走上更加规范化群防群治之路，确保群防群治工作在新形势下有法可依。用法律来规范引导群防群治活动，这也是全面推进依法治国的题中之意。

（二）提高对群防群治的重视，增强群防群治意识

一方面，各级地方党委政府以及基层公安机关要重新明确“警力有限，民力无穷”的观念，把群众路线这一公安工作的基本方针和根本原则牢记心中，从思想和行动上鼓励和支持民警多开展群防群治工作。民警应清楚当前的社会治安形势，深入理解群防群治工作在构建和谐警民关系中的重要性，并在日常管理和执法工作中积极贯彻群防群治的思想。［9］群防群治工作要有专人真抓实干，明确领导和负责民警的责任，加强对社区群防群治的业务指导，开展经常性的关于安全防控知识、法律知识的宣讲活动。另一方面，通过社区广播、报纸、宣传栏等形式宣传安全防控知识，增强群众的安全意识、群防群治意识，使群众明白社区治安无小事，治安防控切实关乎自身利益，维护社区整体治安状况就是维护自家安全。

（三）建立健全治保会等群防群治组织的结构体系，进一步加强治保会的自身建设

把组织结构体系建设放在首位，通过组织结构和人员结构的优化来提升治保会的战斗力。以农村地区群防群治组织的典型代表治保会为例，当前有些治保会存在内部负责人及成员鱼龙混杂，凝聚力、战斗力弱；或者治保会只是建立却无人负责、无人管理；更有甚者治保会只有主任一人挂名负责、主任只是“光杆司令”；等等诸多问题。针对此种情况应当做以下努力：第一、社区居委会应当在当地基层公安机关的指导下对治保会的组织体系进行科学的完善，可以设立主任1名，副主任2名~3名，队员数量根据当地社区的面积、人口以及治安防控任务的实际情况来确定。在治保会的结构体系完善以后，重要的是将其充实，确保主任、副主任在其位且领导有方，队员充足且可以自由调配。第二，建立治保会主任负责制。治保会主任应当是居委会领导班子成员，且具备热心治保工作、文化程度较高、年富力强等素质。治保会主任对于本社区内部的治安防控工作对居委会负责，居委会就本社区治安防控工作对当地派出所负责。采取“层层指挥，层层负责，层层监督”的责任体制。第三，对于治保会队员的选拔要程序化、规范化。健全治保人员聘用、管理、奖惩、辞退等有效机制，严格聘用前的审核把关和聘用后的监督使用，选拔治安积极性高、人品过硬、责任心强的人员进入治保队伍，用制度规范队伍管理工作。要根据新形势、新任务的要求，建立完善治保人员的岗前培训、短期集中培训、专门业务培训等培训制度，并抓好思想道德和纪律作风建设，不断提高治保队伍的各方面素质。

（四）建立科学的群防群治组织运行机制，创新群防群治工作方法

1.主体责任机制

当前新型农村社区的治安防控过程中群防群治工作效果不佳的主要原因之一是群防群治工作主体不明确，缺乏引导。为此，我们应当建立明确有效的主体责任机制，只有主体明确了才能切实承担起群防群治的主要任务。在新型农村社区治安防控过程中群防群治的主体应该是在基层公安机关指导下的社区群防群治组织，包括社区居委会、治保会、调解委员会等。以上几类群防群治组织应当在明确自己职责的前提下，服从派出所的业务指导，本着“谁主管、谁负责”的原则，层层签订社区治安防控责任书。

2.巡逻巡防机制

建立由治保会主要负责的巡逻巡防机制，成立一支由治保会领导的专职社区巡逻队，开展经常性社区治安巡逻。专职巡逻队应当在社区要害位置建立永久性的值班室，该值班室应当随时保持与所属派出所的联系畅通，并根据巡逻队及社区治安状况合理安排值班计划和巡逻计划，充分发挥安全保卫和“守夜人”职能。同时，社区治安防控的巡逻巡防工作还需结合实际，适时将巡逻巡防工作开展到社区聚居区外围，在夏收、秋收、瓜果蔬菜成熟等季节，自发组织社区内居民组成义务治安巡逻队伍，轮流执勤，建立季节性的农村社区治安防范措施。

3.形成有效的社区内外联防机制

社区外联防机制是指新型农村社区间联合进行治安防控，动员更多的人员参与社区的群防群治工作。应当建立有效的社区联防机制，并在此基础上由派出所、居委会、治保会、居民代表共同制定一套适合本地区的《社区级联防工作规范》，以此指导各个新型农村社区联合起来，通过共同努力做好治安防控工作，最大程度地挤压犯罪空间。不能采取单打独斗的防控策略，因为在整个农村地区中，只要有一个新型农村社区的治安防控工作做不好，就会影响周围整个农村地区的治安状况，出现木桶理论的“短板效应”。

社区内联防机制是指建立户户联防机制，居住相邻的几户居民形成一个群防群治的整体，在治安防控工作上“同呼吸、共命运”。治保会可以建立联防小组，开展“十户双联”（联户致富、联户创安），推行“警铃入户”的防范措施，实现一家有警、整个联防小组集体出动的联防机制。

另外，在以上两种联防机制之外，可以根据社区所在地区的经济发展形式和经济结构，建立行业联防机制等群防群治措施。争取充分调动群众的治安防控积极性，动员更多的人参与群防群治，真正实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的目标。

4.社区居民治安自律机制

“社会规范是人们有意创造的，如果规范为社会成员所遵守，他们将获益;如果人们违背规范，他们将受到伤害。”［10］（科尔曼）在新型农村社区的治安防控过程中应充分发挥”规范”的标尺性作用，应根据各地农村社区的具体情况，本着合法、自治、尊重等原则，在基层公安机关的指导下由新型社区居委会牵头，组织居民针对本地区治安情况实际参与讨论，在采取合理意见的基础上制定相应制度规范，形成社区治安自律规范，从而建立起农村社区治安自律机制。

社区治安自律规范应当主要包括两方面的内容，一方面是关于规范村民自身行为，使其行为不越轨。另一方面是督促监督居民积极参与社区群防群治工作，使其参与行为对社区治安防控起到积极作用。

5.治安防控承包机制

农村地区社会和经济的快速发展，为治安防控承包机制的建立提供了客观条件。治安防控承包机制应当确立有偿原则，即治安防控有偿承包。“无规矩不成方圆”，治安防控有偿承包的前提是应当由当地党委、政府在广泛采纳居委及居民代表的意见以及充分调研的基础上制定一份《治安防控有偿承包办法》作为治安防控有偿承包的指导文件。然后，再将新型农村社区中所需要防控的区域根据当地情况，因地制宜地进行分类规划，例如分为居住区、生产区、文化娱乐区等，或者可以进行更加细致的分类，比如某栋楼房、某条街道、某种植区等，对上述需要治安防控的区域进行公开招标承包给个人、企业或者组织并给予业务指导和经费报酬，充分调动社区内一切资源进行群防群治，让一切治安防控的源泉充分涌流。

（五）加大群防群治经费投入

“兵马未动，粮草先行”，在新型农村社区治安防控过程中要想充分发挥群防群治的积极作用，必须保证群防群治有足够的经费保障。目前最为明显的困难之一，就是以治保会为载体的群防群治队伍由于缺乏经费保障导致队伍不稳定、战斗力不强。为此要逐步改善专职群防群治队伍的工作条件，认真解决队员的实际困难，确保队伍经费有保障，队员工资按时兑现，建立社会保障基金，对受伤或受害的工作人员提供保障，解除后顾之忧，使之成为开展群防群治工作、提高新型农村社区治安水平，维护社会治安秩序的又一支重要力量。

在落实经费的筹集方面可以从以下两方面做努力：一方面，充分发挥政策的导向作用，先期政府投入为主，带动安全服务相关产业发展，后期引导社会资本持续跟进；另一方面，充分发挥市场配置社会资源的基础性作用，通过经济手段，吸引整合合理资金进入安全服务和群防群治工作中。例如政府可制定政策，鼓励保安服务业和公共安全产品行业向农村社区发展，并采取降低准入门槛、给予贷款和税收等优惠，引导、吸取社会资本进入新型农村社区群防群治工作。此外，秉着“典型就是一面旗帜”的理念，要抓好农村社区群防群治良好典型的舆论宣传工作，形成全社会共同关心群防群治、共同维护新型农村社区治安的良好氛围。

［1］陈建胜.城乡一体化视野下的农村社区建设［J］.浙江学刊，2011，（5）.

［2］黄宏伟.农村社区建设对我国乡村关系的影响研究——以光明社区建设为主要个案［D］.湖南师范大学，2010.

［3］刘振华.农村地区社会治安当空体系研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2008.

［4］刘露.河南省新型农村社区开发模式创新研究［D］.郑州大学，2013.

［5］毛泽东.毛泽东选集［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］蔡艳.试论市场经济条件下的群防群治［J］.吉林公安高等专科学校学报，2001，（3）.

［7］魏莲芳.当前群防群治工作存在的问题与对策探究［J］.湖北警官学院学报，2011，（3）.

［8］罗伟.论群防群治组织建设［J］.社团管理研究，2009，（9）.

［9］魏莲芳.当前群防群治工作存在的问题及对策探究［J］.湖北警官学院学报，2011，（3）.

［10］高连克.论科尔曼的社会资木理论［J］.北华大学学报（社会科学版），2005，（2）.