社会冲突中的和谐警民关系——以永城市社会治安管控为样本

谢 坤，袁 珂

（河南省永城市公安局，河南 永城 476600）

当前经济社会快速发展，“三期”叠加和公安工作新常态下，如何最大限度地避免和预防社会冲突，如何最大限度地利用社会冲突的正面效应，实现社会治安管控效能最大化，在社会冲突大环境下，警民关系的进一步和谐，是当前公安机关需要认真研究的新课题。笔者结合河南省永城市公安机关近年来开展社会治安管控的实践，谈一谈社会冲突大环境下如何实现和谐警民关系的建立和发展以及带来同样区域和经济条件下社会治理的启发和参考。

一、社会冲突和警民关系

（一）关于社会冲突

冲突，现代汉语词典解释为：矛盾表面化，发生激烈争斗。美国社会学家L.A.Coser解释说，冲突是价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源的分配上的争斗。［1］社会冲突作为社会科学研究的范畴，就是社会发展中各个主体之间价值观、利益诉求等不一致诱发的矛盾和对立。本文中所指社会冲突即以此为基准。Coser还强调，冲突产生于社会报酬的分配不均以及人们对这种分配不均表现出的失望，只要不直接涉及基本价值观或共同观念，那么，它的性质就不是破坏性的，而只会对社会有好处，这就是冲突的正面功能。［2］所以说，建设性社会冲突是必要的，是社会发展的有效推动力，但如果社会冲突得不到及时化解，破坏性冲突越来越多，那就会给社会发展带来不利的结果，破坏社会发展的系统合力，因此要重视社会冲突的控制和消解。

（二）关于和谐警民关系

和谐警民关系业界一直没有固定的概念，在此我们仅做字义和普通认知上的确定。和谐，是对立事物之间在一定条件下，具体、动态、相对、辩证的统一，是不同事物之间相同相成、相辅相成、相反相成，互助合作、互利互惠、互促互补、共同发展的关系，［3］是辩证唯物主义和谐观的基本观点，在此我们仅取“和睦协调”之义。警民关系泛指警察与公众的关系，在我国则主要是指公安机关及其人民警察在依法履行职责和执行公务活动中，为维护公共安全和社会治安秩序，通过一定的途径与相关团体或公众个人建立的“人际关系”，［4］但是人们认识警察，不仅仅是对警察组织和人员的认识，更重要的是对警察角色、身份和形象的认识。所以说，警民关系是当今最基本的社会关系之一，既是公安队伍建设的重要目标和内容，也是做好公安工作的重要前提和保证，更是建设和谐社会的重要根基。本文中所指的警民关系，侧重于警和民的“事际关系”，即警民管理关系、警民服务关系、警民公共关系、警民评价关系等的总概括。

（三）关于警察在社会冲突中的职责定位

《人民警察法》第6条明确规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等14种法定职责。［5］《人民警察法》第3条明确规定，人民警察以全心全意为人民服务为宗旨，同时第21条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”［6］据此，人民警察又具有普遍的服务职责，而且至少应包括紧急救助、提供信息和解决纠纷三种情形。［7］同时，社会科学研究中的冲突，基本上分为实质上的冲突和象征性冲突，前者是纯粹利益上的冲突，以“你抢了我的饭碗和福利”为代表；而后者更多的是感觉上的，大多是一种相对剥夺感，总觉得别人在无形中占了自己的便宜。［8］警察介入的社会冲突绝大部分为实质上的冲突，即利益之争。所以说，根据警察工作职责和服务职责的定位，其在社会冲突中，特别是具体社会冲突的抑制、管理、消解过程中，职责应当界定为预防、维护、制止、监督和管理等方面的职能。

二、永城加强社会管控举措的实践

（一）永城的区域特点

永城市素有“豫东门户”之称，人口157万，从地图上看，它像一个“V字形”的锲子插入皖苏的北部，29个乡镇有18个乡镇与安徽省的亳州市、淮北市、宿州市接壤，最短直线距离距永城市的行政中心不超过15公里，2014年1月1日被河南省列为省直管（县）市，行政上脱离商丘管辖，形成独特的闭锁式的环形地理位置。连（云港）霍（尔果斯）、许（昌）泗（洪）、济（宁）祁（门）一纵两横三条高速穿境而过，兰（州）徐（州）高铁即将开通，是东进苏沪杭、西出河南、北上首都的咽喉要道。2014年在煤炭、电、铝效能全面下滑的背景下，公共财政预算收入完成31.77亿元，居全省10个直管（县）市第2位，经济常态化的稳步增长；城市的扩张、土地的增值、环境污染、村级干部腐败、村级选举、180余家投资担保公司的风险存在；农村大量外出务工人员的输出，留守人员和弱势群体的逐步增加，社会矛盾凸显，社会冲突结构叠加，边缘结合部形成的地缘、姻缘关系错综复杂，治安管控压力愈发突出。

（二）当前社会冲突的具体现象和内容

当前，全国正处在调整经济结构、促进持续发展的特别时期，经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出，人民内部矛盾高发多发，而且矛盾的关联性、聚合性、复杂性、敏感性和对抗性明显增强，处理难度越来越大。特别是农村征地、城市拆迁、医患纠纷、环境污染、“三农”问题等引发的群体性事件升幅较大，聚众上访问题突出，参与群体性事件的各类人员进一步增多。可以说在相当长一段时间内，我国经济、医疗、教育、就业、利益分配等层面触动社会不稳定的因素还一时难以消除，人民矛盾凸显、刑事案件高发的态势难以改变。永城作为经济发展相对较快、农业人口占绝大多数的县级行政区划，其近期表现的社会冲突除了符合以上列举特点外，还有带有一定地域特征、人文特征、政策特征的现象，处理起来更加困难和复杂。

1.因征迁、沉陷等涉及土地补偿问题引发的社会冲突，这类问题主要涉及景区开发、沉陷区改造、煤碳企业开采、城区扩张等，重点涉及失地群众对政府、企业的冲突，直接表现为集体请愿、围堵党政机关、阻断铁路等。

2.因政策调整部分群体利益受影响引发社会冲突，这类问题主要涉及各类“军”字头群体、乡镇下岗分流人员、特殊维权群体等，直接表现为群访、非访、越级上访、采用非正常手段制造影响等。

3.因房产开发、拖欠农民工工资、投资担保等引发群体性冲突，这类问题涉及面广、人员成份复杂，直接表现为围堵、冲击党政机关、公安机关等。

4.因农村家族、派系之争及村干部腐败引发的群体性信访等社会冲突，这类问题主要涉及土地沉陷、征迁赔偿等地的失地群众，直接表现为集体信访、过激行为等。

5.因私权力对抗引发的单体性冲突，表现为信“访”不信法。比如因伤害赔偿引发信访案件，应当到法院提起诉讼的，其中一方甚至双方都不愿通过诉讼解决，而采取信访、人访等形式进行。

（三）永城加强社会管控措施的实践

2013年8月，党委书记、局长杭磊同志团结带领新一届公安局党委和广大公安民警，因应全面对接省直管的严峻形势，优化创新“打防管控建”理念，全面加强巩固社会治安成果，在河南省公安厅对盗窃案件立案标准从2013年前1000元下调为500元的情况下，2014年全年全市立盗窃案件5631起，较上年度同比基本持平；立“双抢”案件80起，较上年度同比下降40.7%、全年立命案2起，较上年度同比下降80%；逮捕360人、起诉525人，分别较上年度同比下降31%、26%；群体性案事件发41起，较上年度同比上升70.8%；涉黑犯罪为零。开创永城公安两个历史新高：公众安全感全省排名较去年提升37个位次，历史性地跨入全省第45位；公众对公安工作满意度较去年提升7个位次，历史性地跨入全省第7位。同时，全年动态保持省厅对十个省管县绩效考评成绩第一，先后获评“全省公安机关执法示范单位”“永城市依法行政先进单位”，大批先进单位和优秀民警受到各级表彰奖励。2014年9月，时任河南省公安厅长的王小洪视察永城公安工作后，用“百闻不如一见，一见胜过百闻”对永城公安工作特别是社会治安管控工作给予肯定，中国犯罪学研究会的皮艺军、张荆、张远煌、邱格屏、翟英范等教授多次到永城调研，总结出中小城市社会治安管控“永城样本”。在现代社会冲突的大背景下，永城公安以群众安全、人民满意为落脚点，以“三个第一”理念为引领，以扎实推动“四项建设”为抓手，以强化社会治安管控举措为突破，在短短一年的时间内，实现了群众安全感和人民群众对民警满意度历史性的进入全省第一方队的“双突破”，破解了现代社会冲击下，置身社会冲击“官”“民”矛盾对立下，构建和谐警民关系的“瓶颈”问题。

三、社会冲突加剧背景下和谐警民关系实现途径

现代冲击理论坚持，不和谐是社会固有的特征，认为可以通过社会秩序的调整来缓解冲突，并在冲突与缓解中寻求发展，保持一种动态的平衡与和谐。永城市公安局党委正确把握和利用了现代冲突理论的“安全阀”理论，［9］把各项社会治安管控措施保持在一种开放、灵活、包容的状态，在各种社会紧张能够在可控范围内得以释放的基础上，通过可控制的、合法的、制度化的机制，实现社会诉求得以回应，社会冲突得以消解。

（一）大视野布局，“规矩+规范”固化新常态工作运行机制

该局坚持问题.导向，各项工作保持“发现问题→解决问题→发现问题→解决问题”的良性循环发展的状态，特别提出，在当前公安工作新常态下，只有更加注重“规矩”的建立，把遵规守矩作为民警的养成教育，才能实现各项工作的最终“规范”。

1.强化“三个第一”理念，目标引领方向。“三个第一”理念在基层越深化，把握关键、发现问题才能越精准，分析问题、解决问题才能越精细。一是深化“群众第一”理念，狠抓民意导向这个出发点。作为省直管县（市）公安机关，脱离了原属省辖市的具体指导，独立决策的能力还显得不足，警务部署还不能及时跟上群众的要求。通过狠抓“一村一警”长效机制建设这个抓手，更加注重对民情民意的搜集研判，掌握群众对公安工作的意见和建议，及时调整公安业务工作的方向，丰富公安业务工作的内容，切实做到以民之所望、执法所向。二是深化“基层第一”理念，狠抓省直管工作对接这个突破点。狠抓基础平台建设这个突破点，以局业务技术用房建设为抓手，加快推进110指挥中心、刑事技术实验室、室内靶场、执法办案中心建设，确保省直管工作全面顺利对接。通过积极争取市委市政府的支持，先后建成并投入使用了驾驶人考试科目三业务系统、户政人口信息平台，配置到位通信指挥车、武装巡逻车，建设竣工舆情监控中心及电子物证实验室和局业务技术用房主体工程，为推进公安工作和队伍建设长远发展奠定坚实基础。三是深化“民警第一”理念，狠抓以人为本这个支撑点。针对新时期公安民警知识结构和价值取向的新特点，有的放矢，因情施策，上下联动，无缝对接，大力解决基层想做而做不了的事、民警想解决而解决不了的问题；进一步突出民警主体地位，加大典型培树和宣传力度，使各个警种、各个单位出“靓点”，形成品牌效应，拉动永城公安工作向纵深发展。

2.强化“两个保护”意识。针对目前执法工作中存在的“两高一低”，即法院、检察院对证据标准要求高，公安机关办案民警取证能力和对证据标准要求低的实际情况，全面强化民警“两个保护”意识，即规范化执法不但是对犯罪嫌疑人权利的保护，同时也是对执法民警权利的保护，为深化规范执法提供思想保障。一是强化培训，提升执法水平。采取请进来，即每月组织一次法制大讲堂，邀请国内外知名的专家学者，有实践经验的全国、全省优秀公诉人、知名律师和实践经验丰富的公安民警对全体民警授课。推动走出去，建立校地合作机制，分批将民警送往中国刑事警察学院、河南警察学院学习和理论研讨。采取这种方式，一批年轻的民警增长了知识水平，助推了永城公安执法办案的水准。二是刮骨疗毒，减少执法漏洞。针对执法卷宗中的瑕疵小问题，局党委视为大问题来抓，在每两周的中心工作讲评会上，以PPT的形式，对质量较差的案件从受案开始逐个细节地分析讲评，每年评出24卷在讲评会上剖析，让不负责的办案民警看着脸红心跳，让其他民警看着汲取教训。针对每年参加省厅举行的执法资格等级考试，要求民警认真对待，对于在考试中弄虚作假的，一经发现，即予禁闭、通报批评等惩戒。三是坚守底线，慎用强制措施。坚守公平、公正的执法底线，从数据上看，打击效能确实下降，打击常量下降是客观的，但是打击的精准度确实提高了，对于涉及群众安全感和满意度的多发性侵财案件、寻衅滋事、故意伤害、强迫交易、敲诈勒索案件实施精确打击，不符合法定条件的，一律不予变更强制措施，全年变更强制措施同比下降36%。同时细化行政处罚标准，对于因矛盾纠纷、家庭纠纷引起的轻微治安案件，无论是在重大节日还是农忙季节，只要调处化解好矛盾纠纷，在法律许可范围内，可以提前给予解除治安处罚。全年总体打击效能较去年下降的情况下，全局共移送起诉525人，无一被检察机关做出不起诉或撤销案件；全年治安行政处罚1 539人，无一行政复议或行政诉讼败诉；省公安厅办理的公民举报投诉考评中，保持全年“零”投诉。

3.固化“四个一律”要求。公安部规范使用办案区要求，违法犯罪嫌疑人被带至公安机关后一律直接带入办案区，严禁违反规定带出办案区讯问询问；进入办案区后，一律先进行人身检查和信息采集；违法犯罪嫌疑人在办案区内，一律要有人负责看管；在办案区内开展执法活动，一律要有视频监控并记录。局党委把执行“四个一律”要求，作为深化执法规范化建设的突破点。一是完善硬件建设，深化规范应用意识。2014年3月初，率先在全省改造执法办案场所，由法制民警牵头，到执法规范化建设先进的山东省、江苏省学习先进经验，充分发挥各派出所的先导作用，鼓励一所一策，营造比学赶帮超的氛围，局长亲率全体局党委领导和中层正职逐所观摩点评，现场办公，提升建设水平，消除安全隐患。到3月底，全市33个派出所和局直、看守所内执法办案场所全部高质量改造完成。从进入执法办案场所到信息采集直到讯问结束，全程在视频监控下进行，每个案件必须有同步录音录像。执法场所建设经验先后吸引河南省洛阳、南阳、周口、商丘、三门峡和安徽省等39个县市公安机关到永城观摩学习。二是配齐执法仪，养成有警必录意识。局党委大力完善基层民警办案装备，现场执法仪达到人手一台。同时要求，民警值班期间及所有警务活动中，必须配带现场执法仪，只要进入现场，必须打开执法仪，确保同步录音录相，真实记录现场情况。警用现场执法仪能很全面、客观地记录民警接警、处置特别是现场情况，在约束和规范民警言行的同时，更能真实固定相关证据、保护当事人和民警的合法权益。三是保持警容严整，培养维护形象意识。按照《人民警察法》和《人民警察内务条令》要求，公安机关人民警察值班期间必须规范穿着制式警服，警用标识齐全。所以说，从维护公安机关执法形象上来讲，保持警容严整和仪表整肃，也是对执法活动的尊重和支持。要求全体民警保持警容严整和昂扬的精神风貌，最大限度展示公安民警风采，维护公安机关执法形象。

（二）全方位谋划，“宏观+微观”疏通治安管控中末梢阻塞

永城特殊的区域位置，决定了治安防控的张力不能有弹性。从数据上看，治安防控网络的疏密，是检验周边“犯罪漂移”的理论基础，“孤岛式”的地理空间，如果防控的张力有弹性，势必会造成“犯罪漂移”。实践证明，永城不但没有形成“犯罪漂移”的洼地，在省厅调整立案标准之后，多发性侵财犯罪呈持平状态，命案、“双抢”等暴力性案件呈大幅下降状态，说明在原来治安管控的基础上，“宏观管控，微观管理”方面发挥了积极的作用。

1.三层专职防控，实现城区末梢管控。数据是引导治安管控的指挥棒，通过对5年来多发性侵财案件的数据和区域位置发现，城区发案占全市发案总数的70%，东城区占整个城区的70%，新城派出所辖区发案占东城区的约70%。这“三个70%”决定了新城派出所稳则城区稳，城区稳则全市稳。为此，在原来管控机制不变的基础上，发展、改革、创新城区管控理念。一是机关民警下沉城区派出所，城区打防专职化。城区加大视频监控系统建设，在“探头站岗，鼠标巡逻”理念引导下，把人力管控的触角向街巷延伸。通过常年坚持机关、大队民警到城区派出所半年轮岗机制，为城区派出所常年增加120名警力，有效缓解了城区打防力量不足的困局。以新城派出所为例，该所原有警力45人，增加60名民警后，现有警力105人，在保持原有值班力量和频次的基础上，抽调专门人员成立了巡逻班组和打击班组，在随同值班警力完成值班任务的同时，打击和防范更专业、更专职，城区打防成效明显提升。二是做专做实社区警务室，社区民警专职化。“管住了人就管住了社会治安”，管人的问题一直是困扰城区派出所的难题。城区派出所警力得到补充后，把20名社区民警从烦琐的日常工作中置换出来，进而实现城区社区民警的专职化，不再承担派出所的值班、接处警等任务，专职专业开展社区警务工作，人地物事组织的熟悉率、掌握率的提升，客观上带来“以房管人”“以业管人”“以组织管人”的流动人口管理成效。同时，每名社区民警配备1名至3名辅助力量，更从落实的角度细化了管理的区域和范围，减少了实际工作量、提升了工作绩效。三是科学划分巡防网格，街面巡防专职化。科学调配320人的专职巡防力量（市委政法委招录、公安机关管理使用），将东西城区科学划分为12个防控区，依托44个城区治安岗亭，巡防力量分班进驻、划片包干，根据发案特征适时调整巡防频次。同时，敏感节点和特殊时期，在根据需要增派机关警力开展定点定时值守工作的基础上，坚持在重点区域推行特警、武警联合武装巡逻，强化街面防控。

2.三层卡口过滤，实现区域封闭屏障。特殊的区域位置，复杂的地缘关系，便利的交通条件，省外阡陌小道延伸进境内，决定了永城公安必须在边缘结合部筑建外围“屏障”，以期防止“犯罪漂移”的发生。强化治安卡口建设及功能发挥，落实“五层布防”，虚实结合，人机配合，全市“5分钟区域合围，10分钟城区封闭，20分钟全市关门”的快速反应格局基本实现。一是出入市境卡点，扎紧外围“篱笆”。由于道路交通畅通，交通工具的便利，区域性的流窜犯罪已经成为犯罪的新常态，从5年来破获案件的数据显示，区域性流窜犯罪占到全部犯罪的46%，在与外县市接壤的18个乡镇，在边界所有公路道口建成固定治安卡点70个，全部有固定房屋依托，配备警犬、视频监控、GPS对讲机及阻车工具等，定期不定期组织开展检查盘查工作，形成打防流窜犯罪，开展社会治安防控的第一道防线。二是出入城智能卡口，严守城区大门。在出入城区的省道、国道及县乡道路等必经路口建成出入城治安卡口8个，独立办公场所，规范设卡盘查等基础设施，通过外网高清智能抓拍系统和内网警务信息“一查通”系统，可以实现无牌、外地车辆自动“过滤”，及车辆、车主、案件等基本信息的自动关联互查。三是空中电子卡口，发挥隐密优势。在市境边界结合部建成电子卡口285个，其中有“秒拍”功能的电子卡口46个，采取在线或无线传输的形式，对各层治安卡口辐射盲区实施监控，对于发现和擒获有意避开各层治安卡点、选择无人值守的道路逃窜的犯罪嫌疑人，往往发挥出奇制胜的实战效果。

（三）深层次运作，“基层+基础”消解社会冲突指向性目标

在全部社会冲突中，其直接指向目标是公安机关或公安民警的仅占极少部分，而且这极少部分中，也是在处置和管理社会冲突中形成的。所以说，如何避免警察和群众的直接对抗，让警察在解决社会冲突中，充当“事务官”角色，而非“对立面”角色，是赢得处置成功和建立和谐警民关系的关键。实践证明，“一村一警”警务模式的推行，通过“送警察上门、送服务上门”，广大民警成了群众的“警卫员”“自家人”和“主心骨”，通过一件件实实在在好事、实事的办理，有效提高了广大农村地区的见警率、熟悉率和管事率，深入践行着“从群众中来、到群众中去，一切为了群众、一切依靠群众”的群众路线，警爱民、民拥警的新型和谐警民关系不断深入，各类冲突中针对公安机关和民警的指向性目标得以回避。

1.做足保障，解除民警后顾之忧。“一村一警”长效机制建设开始之初，永城市公安局将之作为践行党委的群众路线的有力抓手和夯实基层稳定的有效载体，超前谋划，强力推动，率先完成758名民警分包733个行政村（社区），全面实现“一村一警”或“一村两警”。同时，列入2015年永城市政府十大民生工程，上升到党委政府层面统筹推动。一是做足组织保障。我局成立局长杭磊任组长的领导小组，领导小组下设专门办公室，由分管治安副局长任办公室主任，同时，又抽调专门人员成立考核组和督导组，直接对局党委负责，专司活动的组织实施、研究推动和督导考评工作，实现对“一村一警”工作组织领导的全面加强。二是做足制度保障。为规范全市“一村一警”工作，我们先后研究出台了《关于深入推行“一村一警”长效机制建设的工作意见》《包村民警考核办法》《警务工作站建设标准》等一批关于“一村一警”工作的规范、办法和制度，强力规范和指导“一村一警”工作健康顺利开展，有效推动“一村一警”长效机制建设，特别是五层考核办法和警务工作站建设标准，受到省厅和总队领导的肯定。三是做足后勤保障。筹备200万元建设资金，以奖代补推动工作站建设，截至2014年12月底，全局624个警务工作站全部建成，达到“四有”（有标示牌、有公示栏、有办公设施、有工作台账）并投入使用；参照省内差旅补助标准，430万元包村民警误餐、交通补贴，纳入2015年市财政预算，予以足额保障；筹集资金200万元，为每一位包村民警配发一部智能手机并保障每月基本通讯费用，彻底解除民警的后顾之忧。

2.打通联系服务群众“最后一公里”。在工作推动过程中，逐步确立了“党委成员集体发力、中层干部示范带动、全体民警强力跟进”的指导思想，总结完善了“党委集中巡察观摩”、亮点培树、分类指导和分步实施等措施强力推动，“一村一警”工作成效日益显现。一是民警得提高。公安工作就是群众工作相结合的专门工作，广大包村民警深入基层、深入群众、深入农户，广泛开展走访调查、防范宣传、矛盾化解和排忧解难，从距离的拉近到感情的拉近，消除了不信任感，走进田间地头和村民畅所欲言，“我把群众当亲人，群众把我当家人”，脚踏实地地做好“一村一警”工作，打通了联系服务群众的“最后一公里”，在建立和谐警民关系的同时，民警的工作经验得到丰富、民警的聪明才智得到发挥、民警的理想抱负得到实现。广大包村民警开展的富有岗位特色的工作和事迹多次被《人民公安报》《河南法制报》等主流媒体以及内部刊物宣传报道。二是群众得实惠。包村民警每周一天深入村组开展工作，把民警送到群众身边的同时，也把公安机关解决问题的态度送到群众身边，把党和政府的温暖送到群众身边。通过包村民警的工作，把群众反映的问题搜集上来、把群众存在的困难反映上来、把群众的利益诉求统计上来，分类研究、限期解决，群众问题有人解决、群众困难有人帮扶、群众诉求有人回应，在群众得到切切实实的实惠的同时，最大限度地实现了基层稳定，基层稳定了，公安工作才有了源源不竭的动力；基层稳定了，社会经济的发展才有牢不可破的基础。“一村一警”工作以来，全局共排查化解各类矛盾纠纷2 800余起、帮扶困难群众1 100余户（人）、为群众办好事实事3 600余件。三是治安得稳定。广大包村民警带着警察的视角入村开展工作，重点根据社会治安实际状况和季节特征开展社会治安管控工作，特别是要组织指导建立村级义务巡逻队、检查指导商铺、厂矿、民居消防安全、组织指导村民安全防范、围绕学校开展法治宣传等等，通过切切实实的工作举措，最大限度地预防和避免各类案件的发生，有力维护广大群众的生命、财产安全。案件降下来了，群众安全感和满意度就升上来了。和谐警民关系才有了坚实的根基，和谐社会创建才成为可能。

3.赢得地方党委政府大力支持。“一村一警”实实在在的工作成效，不断赢得各级党委政府的肯定和支持，“民警任村官”“村官兼辅警”等做法有力支持了“一村一警”工作在当地的深入开展。一是出台文件，明确包村民警“村官”身份。王集、卧龙党委政府先后出台文件任命包村民警为村支部副书记或村主任助理，同时，明确相关工作配合机制，全力提升“一村一警”工作实效。二是整合力量，治保主任兼职公安辅警。龙岗镇党委政府立足实际，组织全镇村治保主任兼职派出所辅警，集中管理使用，找到了村级综治工作的结合点，不但节约了资金支出，而且最大限度地发挥了他们人熟、物熟、地熟优势。三是干部包村，推动“一村一干一警”机制。演集、陈官庄等乡镇党委政府结合当地实际，积极研究将“一村一警”工作与推行“网格化”管理模式结合，将干部包村与民警包村捆绑，推动“一村一干一警”长效机制形成。近期，市委政法委专门拨出10万元平安建设资金，为包村民警购置警用自行车，方便民警入村开展工作。

（四）高站位调度，“消解+化解”减少冲突中警民直接对抗

永城是人口大市、农业大市，也是新兴的能源城市。特别是近年来，随着城区扩容、采煤沉陷区扩大、新农村建设等迅速发展，村级选举不透明、村级干部腐败，衍生出的农民和政府的对抗矛盾在逐年增多。仅2014年，全市因为塌陷安置、征地拆迁、村级干部腐败引发的群体性事件就多达29起，较去年的21起上升了42.9%。农村稳定是经济发展和深化改革的前提条件，也是整个社会稳定的基础。永城作为第一批省直管县（市），承担着河南省委要求的，率先实现由传统农业向现代化城市发展和建设成集聚带动作用强的中等城市的发展目标。面对农村在转型时期引发的社会冲突，面对群众对公平、公正越来越高的期望，永城公安只能直面矛盾，勇于担当。

1.主动作为，全面树立“不担事、就兜事”的理念。在“一村一警”工作推进过程中，局党委大胆提出“零信访”行政村创建活动，即所在的行政村连续三个月没有信访案件发生。之所以要提“零信访”，就是在当前的社会背景下，很多事需要公安民警出面解决，而事实上又超出公安机关的工作职责，这个问题实际上早些年以“警务活动”和“非警务活动”的争论出现过，虽然当时从上到下讨论很是激烈，但最终没有形成建设性结果。而且公安机关受上级公安机关和地方党委政府双重领导的体制短期内不会改变，即使以后有“国家警察”和“地方警察”之分，但人民警察作为国家机器，作为党和人民当家做主的“刀把子”，必须牢牢掌握在党和人民手中，其不可能改变“听党指挥”这一基本要求，因此其受地方各级党委政府领导和指挥的地位不会改变，而党指挥的任务，不可能都是公安机关“份内”之事。特别是当前稳定大如天甚至稳定比天还大的理念下，公安机关不可能“独处清幽”，该局党委在2015年公安工作会议上提出，要树立四个权威，其中一个权威就是树立地方党委政府在维护基层稳定时对派出所的指挥权威。稳定的其中一项重要内容就是信访，所有信访人的稳控、外出接访以及非访的处理等责任最终都有可能落到公安机关头上。与其被动挨打，不如主动出击。有了主动介入的态度，付出化解的努力，换个处理的角度，大批看似疑难的信访案件迎刃而解，信访工作控制增量、减少存量、消降总量的目标逐步实现。

2.未雨绸缪，建立预警和风险防范机制。公安机关牵头，加大各类社情民意及网络信息的监控、搜集和汇总，从中提取涉及地方稳定的情报信息，通过定量和定向的分析研判，第一时间将研判结果反馈给市政府，并做出建议性的预警和风险防范措施，由政府牵头，将工作措施分解到信访、土地、金融、劳动等相关部门，跟踪督导工作开展。例如，2000年乡镇下岗分流人员、涉军人员、“两案人员”等因国家和地方政策调整等造成的历史遗留问题的特殊利益群体，政府短期内不能够解决甚至一个时期内没法解决的问题，疏导工作就成了消解社会冲突最有效的手段之一，同时，通过提前的、多方面的疏导工作，很大程度上避免了民警的介入，甚至避免和减少警民对抗。对于新产生的可能引发影响稳定或形成群体事件的社会冲突，公安机关主动承担分析、监控、预防、化解责任，在事件形成规模和影响之前，最大限度地将风险化解在萌芽状态，不但减少了可能出现的警民对抗，而且通过工作赢得了群众的支持和拥护。

3.分层解决，最大程度彰显法律尊严，赢得群众的认可。现代社会冲突下的群体利益的对抗，对抗的群体有的是采取“依法对抗”，有的是“依政策对抗”，有的是“无理对抗”，针对不同的利益群体的诉求，采取不同的法律手段，分层次加以解决，最大程度地彰显法律尊严。“依法对抗”的主要表现形式主要是村民利益受到侵害，到司法部门表达诉求。对于侵害群众利益的，快速查处，依法打击腐败的村组干部、恶意欠薪者，消化对抗情绪；“依政策对抗”的主要表现形式是群体利益诉求者依据中央政策给“土政策”抗争。针对这种情况，搜集证据打击少数组织者，疏导大多数，经教育确实悔改者，给予从轻处罚。“无理抗争”表现形式既无法律依据也无政策可依，要求政府满足群体利益的诉求。针对这种群体，主要采取疏导、稳控的策略，防止群体性对抗升级。根据对永城房地产及新农村建设情况的调查和已经出现的拖欠农民工工资问题，永城公安会同劳动部门组建“农民工讨薪办公室”，组建10人的专案力量，在强力侦办劳动部门移交案件的同时，会同劳动监察部门提前介入建筑项目，了解经营状况，对存在风险的建筑公司采取必要的预防性措施，收到良好的工作成效。2014年，全市共查处拖欠克扣工人工资案件246起，追回和责令补发工人工资1.2亿元，公安机关立案查处45起，刑事拘留18人，逮捕8人、取保候审7人、监视居住1人、移送起诉7人，网上追逃10人，调解结案20余起、追回工资2 800万余元，及时化解农民工上访案件70余起，27批次农民工代表给公安机关送锦旗表示感谢。

［1］［2］〔美〕L.A.Coser著，孙立平等译.社会冲突的功能［M］.北京：华夏出版社，1989.

［3］王光，魏永忠.和谐社会与警民关系［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2009.

［4］崔北方等.警民关系学［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

［5］［6］中华人民共和国人民警察法（最新修改版）［S］.2012-10-26.

［7］顾柏荣.论警察的本质、职能与职责［J］.上海公安高等专科学校学报，2003，（5）.

［8］蒋巍巍.冲突管理［M］.北京：中国财富出版社，2012.

［9］曹峰.社会冲突管理［Z］.清华大学公共关系管理学院，2013.