集合式利益、分布式利益抑或复合式利益？*——公共利益本质问题论争的学术史考察

吕普生

公共利益是政治哲学中一个极富争议的概念，理论界和实务界至今仍未就此达成一个普遍认可的、既有逻辑自洽性又有现实可操作性的概念界定。公共利益的内涵与本质是有关公共利益的理论探讨中无法回避的核心问题，也是公共利益研究中的首要困境。围绕这个问题，学界已经展开了广泛而深入的探讨，并已发展出许多研究视角、方法和理论观点。

一、公共利益存在性论争

尽管公共利益是否存在的问题是在对公共利益的研究出现困境时才由怀疑论者提出的，但本文仍打算从这个问题入手展开评述与分析。在政治科学中，对公共利益持怀疑态度的不乏其人。Frank J.Sorauf和Glendon Schubter从理论上怀疑公共利益概念的有效性，他们的做法是，建构一个“公共利益”的定义，然后说明没什么事情或只有很少事情符合这种定义，以此推导出公共利益是一个空虚概念的结论①。

阿瑟·本特利、戴维·杜鲁门和米勒等利益集团论者从现实层面怀疑公共利益是否真实存在。他们认为，在现实政治过程中根本不存在公共利益，或者说，这种公共利益本质上不过是主要利益集团之利益，因而公共利益是一面具有空洞性、虚幻性甚至是欺骗性的幌子②。亨廷顿也指出，公共利益是一种增强统治机构的东西，它就是公共机构的利益③。詹姆斯·M·布坎南承继了本特利的观点，拒绝承认公共利益这一概念的独立性。以他为代表的公共选择理论认为，现实政治中的政治家和官僚都是追求个人效益最大化的理性经济人，他们没有任何内在的动机致力于公共利益的实现，因此，公共利益不过是虚无缥缈的理想。

有关公共利益是否存在的问题是探讨公共利益的前提。尽管部分学者怀疑甚至否认公共利益的存在，但是，理论上的困难性并不能否认其必要性和可能性，现实中公共利益被集团利益或个人利益置换的情形，并不能作为判断公共利益不存在的标准，而只能说明公共利益没有得到良好的实现。因此，大多数学者支持公共利益这一概念，认为它不仅是一种理想，而且还是现实的存在。那么，何谓公共利益呢？这涉及到公共利益的界定方式。

二、有关公共利益界定方式的争论

有关公共利益是什么的问题，在政治学思想史上主要有两个传统：一个是以卢梭为代表的公意论传统，另一个是以边沁为代表的功利主义传统。两种传统对公共利益的理解是大相径庭的，公意论传统的理解可称为公共利益的集合式概念，功利主义传统的理解则可称为公共利益的分布式概念。

1.公意论传统：整体式利益

公意论传统采取与共同体相伴生的公益理念，认为公共利益是共同体存在所必须的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，因而是一种整体性公共利益观。这种观念可以上溯至古希腊城邦制度所塑造的整体国家观。亚里士多德把国家看作一个有机整体，其目标是实现“最高的善”，而公共利益就是这种最高的善在现实中的物化形式。近代启蒙运动时期，卢梭明确地提出了作为一个整体而独立存在的公意。在他看来，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归”；公意与众意之间有很大的差别：“公意只着眼于公共利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”④。卢梭还指出，公意永远是稳固的、不变的而又纯粹的，它是不会被消化和腐蚀的理性实体。可见，公共利益也是一个独立存在的整体，它并不是个别的私人利益的总和。这种作为整体的公益理念一直延续下来，在当代以桑德尔、麦金太尔、泰勒及沃尔泽等为代表的社群主义那里仍可见其踪影。

哈耶克对公共利益的看法基本上遵循了这种传统，他认为公共利益只能定义为一种作为整体的抽象秩序。按照他的说法：“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达致的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”⑤当代学者Theodore M.Benditt在继承公意论传统的基础上进一步提出了公共利益的集合式概念 （collective conception），根据这一概念，一项行为或政策之所以是公共利益，并不是因为它能使共同体每一个成员获益，而是因为它促进了一种属于公共的利益，即属于共同体任何成员的利益。也就是说，作为整体的公共利益并不取决于个别成员是否获益，而是取决于任何成员都需要这种利益⑥。还有一些持整体公益观的研究者，如弗莱斯曼、赫林 和 Elmer B.Staats等人，甚至把公共利益发展成一种公共精神，认为公共利益所提供的主要是一种态度、观念和精神，是可以用来规范公共政策伦理取向的十分有用的概念⑦。

整体性公共利益观虽然强调了共同体的价值，不过它对个人利益有压倒性优势，它与作为整体的国家观和社会观一起，往往有吞没个人及个人利益的危险，因而遭到了个人主义者尤其是功利主义者的批评和反对。

2.功利主义传统：分布式利益

与公意论传统相对，功利主义传统采取基于个人主义的公益理念，认为公共利益就是个人利益的总和，公共利益最终都可以还原为个人利益，因而是一种分布式公共利益观。这种观点的首要阐释者是边沁，他认为公共利益决不是什么独立于个人利益的特殊利益。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和”；“不理解什么是个人利益，谈论共同体的意义便毫无意义。”⑧因此，公共利益就是个人利益的总和，个人利益是公共利益的组成部分。国家的目的就是最大限度地促进公共利益，实现最大多数人的最大幸福。这种公共利益的分布式概念得到了众多学者的追随，在现实社会领域也产生了重要影响。

在当代公共利益研究文献中，把公共利益界定为共同体大多数成员的利益，或者是共同体不确定多数成员之利益的观点，基本上都受到了功利主义传统的影响。虽然功利主义为公共利益提供了一个简便的界定模式，然而，正如肯尼斯·阿罗的不可能性定理所表明的那样，它在如何加总个人利益的问题上遇到了难以解决的困难。另外，还有学者对这种加总个人利益的方法提出了批评。Felix E.Oppenheim根据对自我利益的分析指出，由于自我利益不能等同于个人的愿望和选择，因此，如果把公共利益解释为社会选择，即根据某种特定的规则把多样化的个人偏好集结起来并推导出社会选择，则是错误的。实际上，为决定一项政策是否符合公共利益，我们无需面对如何把个人偏好集结成社会福利函数的问题。据此，我们必须拒绝边沁及其跟随者的方法⑨。

由于公意论和功利主义对公共利益的界定方式都有片面性和局限性，一些学者企图另辟蹊径，或者尝试将两种传统结合起来，以弥补各自的不足。德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯把公共利益看作是人类合作性生产过程所产生的结果。他认为，公共利益既不是人类整体的利益，也不是个人所欲求的利益的总和，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和⑩。美国法理学学者博登海默认为，公共利益这个概念“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”。所谓“外部界限”的意思是，赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件⑪。由此可见，尽管公共利益的两种分析传统迥然各异，但要全面准确地理解这个概念，将二者加以结合似乎显得非常必要。

3.具体界定视角和方法的争议

20世纪以来，学界在上述两种传统的基础上发展出了各种分析视角和界定方法。概而言之，主要有以下四种：

第一，从实体角度来界定和解释公共利益。这是最常用的一种界定模式，主要采取“种加属差”的方法来给公共利益作出实质性的定义。其基本做法是：先界定“利益”的含义，然后着力界定“公共”的含义，并把二者结合起来得出“公共利益”的概念。由于“利益”和“公共”都是不确定的概念，这样得出的公共利益概念最显著的特征是内容的不确定性，表现为利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。在此，如何确定“公共”是一个更为根本的问题。由于简单的二分法概念——即把公共与私人相对——不能清晰地展现公共的含义，因而需要更为细致的界定标准。

德国公法学学者洛厚德提出以地域为基础作为界定人群的标准，认为公共利益是一个相关空间内大多数人的利益。这种以地域为基础的界定方法既不能解释地域之外的相关利益，也不能考虑地域之内其他人的利益。随后，纽曼提出了“不确定多数人”的理论，认为公共利益是一个不确定多数人的利益。他还进一步把公共利益分为主观的公益和客观的公益：主观的公益是基于文化关系之下 （而不是地域关系或阶级关系）所涉及的不确定多数人的利益；客观的公益涉及国家和社会所需要的重要目的及目标，客观公益等同于国家目的。纽曼的界定方式不仅关注以受益者数量为标准的主观公益，而且重视以国家目的为实质的客观公益，因而具有重要的意义。然而，他并没有阐明何谓文化关系，也未分析哪些是国家目的，其公益概念仍具有不确定性⑫。

第二，从程序角度来界定和解释公共利益。如前文所述，Frank J.Sorauf对公共利益在理论上持怀疑态度，不过这种怀疑是从实体角度来看的。他认为，只有在如下程度上可以声称一种公共利益：即它是存在于民主方法当中、存在于根据有序的规则和程序对冲突加以解决的过程中的利益。与其把公共利益与实质性目标或政策联系在一起，还不如把它定位于协调各种利益的过程⑬。有研究者指出，就公共利益的正当性与合法性而言，与之相关的实体问题固然重要，但是，由于公共利益这一概念在实体方面具有相对性，因而必须通过程序机制来弥补，体现公共利益正当性与合法性的核心是程序系统的设置问题⑭。有学者探讨了公共利益的合法性来源，认为其必要条件有三个：认定公共利益须有程序的合法性，须有公众广泛参与下形成的共识，须对可能的受损者进行补偿⑮。有研究者根据以程序决定公共利益的原则，认为应特别重视客观程序在形成和界定公共利益中的作用，具体包括立法程序中的列举，行政程序中的听证、目的调查和咨询，以及司法程序中的司法审查和司法判决等⑯。这种程序界定方法虽然可以通过特定的规则和步骤充分反映公众的意志，但它实际上把公共利益是什么的问题转化成了由谁采取什么规则来决定公共利益的问题。

第三，从反向角度来界定和解释公共利益。由于实体方法无法界定“不确定多数”这个概念，对利益的内涵也难以达成共识，而程序方法则通过把问题转化为“由谁来决定公共利益”把公共利益的解释问题虚化了，因此，对公共利益的正向解释仍未形成一致观点。为突破这种困境，有学者提出了反向解释的方法，即通过清理公共利益的边界，将公共利益的“假冒形态”——政府自身的利益、商业利益、特定利益集团的利益——逐出公共利益的范围，从而避免在公共利益判断中走过多的弯路⑰。有学者指出，在为公共利益下一个总体定义之前，我们可以先从反面为其确定一些基本原则：首先，公共利益不能被认为是个人欲望和要求的总和；其次，我们也不能同意将共同福利视为政府当局所作的政策决定。在此基础上，运用正向解释方法可以给出一个定义，即公共利益就是一个特定社会群体存在和发展所必须的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值⑱。反向解释方法本身并不确定公共利益是什么，而是厘清公共利益不是什么，它只是为解决问题扫除一些障碍，而不是真正地解决问题。

第四，从描述角度来界定和解释公共利益。试图给公共利益作出实质性定义的各种努力都不同程度地存在着困难，这使得一些学者得出了无法定义公共利益的结论。诚如Frank J.Sorauf通过分析各种定义的内在逻辑缺陷后所言：“公共利益”这一术语没有一个真正有效的知识性定义，而且它还苦于不恰当定义的多样性⑲。台湾公法学学者陈新民在梳理了德国学者有关公共利益的研究之后也认为，无法对公共利益给出一个放诸四海而皆准的定义⑳。

正是这种实质性定义的困难，使一些学者转而采取描述性的术语来解释公共利益。Felix E.Oppenheim在批评功利主义者把个人利益加总成公共利益的做法后提出了一个描述性的表达式：即“政府G实行政策X符合公共P的利益”。他把这个表达式进一步界定为：“考虑到某种状态Y能够增进公共P的集体福利，政府G实行能达到y的政策X是理性的”。也就是说，判断一项政策是否符合公共利益涉及到两个假设条件：一是如果政府G想要实现增进公共P的集体福利的目标，达到状态Y对政府G而言就是理性的；二是如果政府G想要达到状态Y，它实行政策X将是理性的。根据公共利益目标，政府G必须采取有效率的政策来达到状态Y㉑。有国内学者在分析了“种加属差”定义方式的缺陷后，也转而对公共利益采取了描述而非定义的方法，如根据维特根斯坦的“家族类似”与韦伯的“理想类型”所提供的方法，将经济法中以经济自由和经济秩序为表征的公共利益观上升为公共利益的典型和理想类型㉒。

以上分析主要是从方法论角度来梳理学界对公共利益内涵的探讨，这可以概括为两种分析传统及其融合以及在此基础上发展出的四种具体界定视角和方法。在此，还有必要将公共利益的各种具体定义加以陈述。根据Frank J.Sorauf的整理，有关公共利益的定义主要可以归纳为五种：①作为一种共同持有的价值 （Commonly-Held Value）的公共利益；②作为一种优等利益 （the Wise or Superior Interest）的公共利益；③作为一种道德律令 （Moral Imperative）的公共利益；④作为一种利益平衡 （a Balance of Interests）的公共利益；⑤未被定义的公共利益㉓。Sorauf的归纳无疑比较详尽，不过他未言明至关重要的一种定义，即⑥作为个人利益之和的公共利益。这些概念界定的视角、方法以及由此得出的定义为从总体上把握公共利益的内涵提供了一个概览，但公共利益究竟包括哪些具体内容，则需进一步考察。

三、有关公共利益具体内容的分歧

在有关公共利益包括哪些内容的问题上，一个更为基础性的问题是，公共利益内容的决定方式是什么？国内有学者提出“宪法形成公益”是立国的基本原则，认为宪法的公益理念决定了公共利益的内容，后者是前者的具体实践。由于决定宪法之公益理念的基础有两点：国家任务和国家基本原则，因此，公共利益的内容就由这两方面来决定：其一，国家任务的范围随不同情势而演变，因而公共利益的内容也会随之变化；其二，国家的基本立国原则，如法治国家、主权在民和民主理念、人民基本权利之制度保障的原则，皆可成为公共利益的内容。此外，公共利益内容的具体化，可以通过立法、行政和司法之作为来进行㉔。有研究者将公共利益具体化的模式归纳为三种：一是人大以一事一议方式界定公共利益，二是由司法承担对公共利益的最终界定，三是人大以列举式立法模式将公共利益具体化、固置化，认为第三种模式是实现宪法之公共利益规定对公民权利保护和对国家权力制约的唯一现实可行之路㉕。

在公共利益具体内容的划分问题上，有不少研究者尝试结合公意论和功利主义传统。前文曾提到德国公法学学者纽曼把公共利益划分为主观的公益和客观的公益，这实际上是两种传统的结合。与此相类似，沃尔夫把公共利益划分为事实性公共利益和客观性公共利益：前者是指 (国家)主体的事实性利益，有时以决议或者公众意见的形式直接表达出来，但通常由共同体的机构公职人员阐明；后者是指经正确认识的共同体利益，例如和平社会秩序的维护、人类尊严和名誉的保护等，这种公共利益是作为法律发现和立法行为基础的抽象原则㉖。日本学者宫泽俊义认为，日本宪法中的“公共利益”包括自由国家公共利益（以平等地保障每个人的自由权为其首要目的）和社会国家公共利益 （宪法不仅满足自由国家，还要进一步保障社会权，建立社会国家理念）两个侧面㉗。

美国社会法学家庞德通常把利益分为个人利益、公共利益和社会利益，并认为三种利益是相互重叠和相互冲突的㉘。他将社会利益的内容细分为六类：一是要求公共安全的社会利益；二是追求社会制度之安全的社会利益；三是追求公共道德的社会利益；四是追求社会资源保护的社会利益；五是追求社会进步的社会利益；六是追求个体生活的利益㉙。这种观点把公共利益和个人利益都纳入到社会利益的范畴，并未明晰公共利益与其它二者的界限。

这些对公共利益内容的探讨更多地涉及到如何确定公共利益的内容。或许由于公共利益内容的复杂性和多样性，学界对公共利益具体内容的划分还停留在较为宏大的层面上，关于公共利益的层次及各层次具体内容的系统分析尚不多见。不过，这并不妨碍从总体上把握公共利益的基本特征。

四、有关公共利益基本特征的讨论

作为一个概念，公共利益所具有的最显著特征是内容的不确定性，这种不确定性表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。这是对公共利益概念的普遍看法。对公共利益本身的特征，需要进一步讨论。

在对经济体系展开评论的过程中，罗尔斯谈到了公共利益的特征问题。他认为，与私人利益相比，公共利益具有两个基本特征：即不可分性和公共性，公共利益的其它各种特点都派生于这两个特征。“基于不可分的程度和相应的公共性规模，存在着各种各样的公共利益。”㉚罗尔斯的这种观点与布坎南有关公共物品的分析大体上保持了一致㉛。

国内学者也对公共利益的特征展开了分析。归纳起来主要有：消费不排他的相容性、不可分性，具有一定的外部效应，不确定性和流动性 （即在不同时期不同情境下公共利益的变动性）等等。此外，有研究者讨论了公共利益的四个基本构成要素：一是公共性，表现为地域的广泛性和受益对象的广泛性；二是利益的重要性，即明显大于私益并为一定区域内的人们所共同认可；三是现实性，即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望不可及的；四是公共利益必须通过正当程序来实现㉜。这四个构成要素的分析实际上是对公共利益特征的侧面描述。

以上是围绕四个基本问题来梳理学界对公共利益内涵与本质的研究。这类研究虽然文献丰富，视角多样，各种观点层出不穷，论争激烈，可是，理论界和实务界都暂未形成基本一致的看法，这成为公共利益理论研究中的一个难点。对公共利益内涵的研究，必然会引申出与之紧密相关的另一个问题，即公共利益与各种相关利益的关系。

五、公共利益与相关利益关系论争

公共利益与个人利益、个人基本权利、国家利益、社会利益、国家安全、社会秩序等的关系，是公共利益理论研究中的重要内容。

1.公共利益与个人利益的关系

公共利益与个人利益的关系是该领域中最基本、最重要的一组利益关系，相关争论主要有以下几种观点。

第一，公共利益独立于并高于个人利益。这是一种对立论观点，认为公共利益是一种独立于个人利益的特殊利益，当二者发生冲突时，个人利益必须让位并服从于公共利益。这种观点可以追溯至罗马时代法学家西塞罗，他指出：“公益优先于私益 （salus publica suprema lex esto）”。西塞罗的观点在18世纪得到发扬光大，并在公意论和功利主义传统中都能找到其支持者。在公意论传统中，根据卢梭的观点，公意只着眼于公共利益，众意只着眼于私人利益；公益永远都是公正而正确的，众意则不然。因此，与公益优于众意的逻辑相一致，公共利益也优于私人利益。有学者采取利益位阶说，认为作为整体的团体利益在位阶上高于个人利益，所以后者需要服从于前者。还有学者采取利益持续说，认为团体利益在享有时间上比个人利益来得久远，因而团体利益更为重要㉝。当代以泰勒、桑德尔和麦金太尔为代表的社群主义者，在认识和评价个人利益时也优先考虑普遍的善。在功利主义传统中，把公共利益看作是“不确定多数人之利益”的观点暗含了公益与私益的对立，因为这种观点把少数人的利益排除在公益范围之外，公共利益与个人利益自然就是对立的。对立论观点意味着二者必然产生冲突，因为理性的个人总是更多地考虑个人利益。正如亚里士多德所指出的：“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”㉞为解决这种冲突，对立论者的逻辑推论就是个人利益服从于公共利益。

第二，个人利益先于公共利益而存在，公共利益是个人利益之和。这是以个人利益为本位的观点。启蒙运动之后，康德提出“个人是目的而不是手段”的个人本位思想，在这种思想的影响下，当公益与私益发生冲突时，一味强调公益优先就失去了道德基础。功利主义继承了个人本位的思想，大都以个人利益为本位来探讨公共利益。边沁认为，公共利益是个人利益的总和，而不是独立于个人利益之外的独特利益；不理解什么是个人利益，便无从谈论共同体利益。美国思想家潘克指出：“公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个个人的总和一样，公共利益也是这些个人利益的总和。”㉟国内有研究者支持这种观点，认为边沁式的定位更加符合公共利益的实际，只有把公共利益还原为个人利益，才具有分析的意义与价值㊱。有人从自我的普遍性和特殊性相统一的本体基础出发，在承认公共利益与私人利益具有相对独立性的同时，认为一个正确定义了的公共利益应该可以包括私人利益：“一方面，公共利益存在于规范个体寻求其私人利益的努力之中；另一方面，公共利益又可被用来为私人利益的追求提供基本的公共设施和普遍分享的价值”㊲。还有人通过引入方法论上的个人主义立场，推导出个人利益应先于公共利益而存在，公共利益是实现个人利益之手段的结论，并强调要警惕社会以公共利益的名义对个体自由和个体权利可能的侵害㊳。这些以个人利益为本位的观点更加注重保护个人利益。

第三，公共利益与个人利益是相互平行的关系。平行论的代表有克鲁格、莱斯纳等人。德国学者克鲁格认为，不能将公益与私益看作相反的两个概念，他们是相成并行的概念。以抚恤贫民而言，国家抚恤贫民是为公益，贫民因此却获得私益，所以两者并不是相对立的。莱斯纳则认为，公益与私益之间存在不确定的关系：一方面，公益由私益组成，因而不能绝对地排斥私益。另一方面，有三种私益可以上升为公益：一是不确定多数人之私益可根据民主原则上升为公益；二是具有某种性质的私益本身就是公益，如生命及健康方面的私益，以及国家对这类私益的保护；三是可以通过特别的民主程序，将某些居于少数的特别私益上升为公益，如弱势群体之利益㊴。平衡论并没有特别强调某一种利益，而是把公共利益与个人利益看作是相互平行的，而且个人利益可以转化为公共利益。不过这种论点只突出了二者的一致性方面，忽视了二者的内在矛盾，没有全面揭示其辩证关系。

第四，公共利益与个人利益是辩证统一的关系。受马克思主义影响的研究者大都持辩证论观点，认为公共利益与个人利益既有矛盾性又有一致性，二者是辩证统一的矛盾体。前苏联的贾波奇卡专门考察了社会主义时代个人利益与公共利益的结合问题，认为马克思主义的社会主义，并不是要限制个人需要，而是要尽量满足个人需要；劳动者的个人利益与公共利益必然是结合在一起的；同时，公共利益从根本上应该高于个人利益，劳动者应把公共利益放在第一位㊵。国内有学者认为，公共利益与个人利益的关系在于，两种利益既有依存互补的统一性，又有客观存在的矛盾性，解决二者矛盾必须坚持公正、平衡的原则㊶。有研究者具体分析了二者的矛盾，认为现实生活中的个人利益与共同利益的矛盾不是二者间的平面式矛盾，而是个人利益、真实的共同利益、虚幻的共同利益三者相互缠绕的矛盾复合体。其中虚幻的共同利益是指共同利益承担者的特殊利益，它在与个人利益相脱离的过程中以普遍利益的形式出现㊷。即使是在辩证论观点中，针对何者为基础的问题，也存在分歧。有研究者认为，在社会主义社会中，公共利益是个人利益的基础，个人利益毫无疑问应该服务于公共利益。与之相对的观点则认为，在社会主义条件下，个人利益是公共利益的基础，公共利益是实现个人利益的条件，公共利益是为个人利益服务的㊸。

上述各种观点是直接探讨两种利益之间的关系，相关研究也各执己端，各有理据。正因为存在难以妥协的分歧，有研究者尝试避开直接讨论两种关系，转而通过分析公共利益与个人基本权利之关系来间接理解公共利益与个人利益的关系。

第五，公共利益与个人基本权利的关系。这类研究有两条路径，分别从两种出发点推导出两种结论。第一条路径的出发点是，利益由权利创设，而权利由法律赋予。他们的一个推论是，必须将法律赋予的公民基本权利看作是公共利益的重要内容。由此得出的结论是，为实现公共利益，既可以限制公民基本权利，更要保障公民基本权利。一方面，公共利益对个人利益的限制必须通过用法律改变公民基本权利的方式进行，而不是公共利益直接压制个人利益，因而公共利益可以是限制公民基本权利的理由；另一方面，最大限度地保障公民基本权利恰恰是最大限度地实现公益的目的所在，因为保障和实现公民基本权利不仅能促进公益的发展，而且其本身就是公益的内容。该观点认为，传统对立论的弊端恰恰在于，过于放大了公共利益限制公民基本权利之功能，而忽视了公共利益对公民基本权利之保障的宗旨㊹。

第二条路径的出发点是，权利与利益不可通约；不是利益高于权利，而是权利高于利益。正如美国学者皮文睿所指出的，权利不是以功利或社会效果为基础，而是以与利益无关的道德原则为基础，“任何人都不能简单地将多数人的利益转变为优于个人权利的集体的或团体的权利”。相反，权利可以对他人利益、社会利益和多数人的意志施加限制㊺。这种出发点的逻辑推论就是个人权利应该高于公共利益，它只有在特定的国家目的和法律程序下才可为公共利益让步。这种观点显然比前一种观点赋予权利更重要的地位，而且对于以公共利益之名限制公民权利施加了更高的要求。

2.公共利益与共同利益、国家利益、社会利益的关系

公共利益与共同利益、国家利益、民族利益、社会利益具有一定的相似性，而且有些内容是相互重合的，在某些场合也被不加区别地使用。要把这几种利益完全区分开来并非易事。不过严谨的理论研究通常认为它们相互之间还是有重要区别的。

第一，公共利益与共同利益的区别在于，共同利益对个人利益的功能总是肯定性的，它对每个人的利益都有提升作用，不需要牺牲任何人的个人利益；公共利益对个人利益则具有否定的功能，因为它是抑制某些个人权利和个人利益的理由㊻。共同利益实际上是每个人都受益的那种利益，公共利益则并不要求每个人都受益。此外，共同利益可能不具有政治性，两人以上共享某物就可形成共同利益；公共利益则是政治性用语，它涉及公共、大众。

第二，公共利益与国家利益也不能等同。按照马克思主义的观点，国家利益本质上是统治阶级的特殊利益。“国家利益并不是满足全体居民需要的利益，而是该国家中居于统治地位的阶级利益，是一种阶级利益的特殊形式。有史以来的所有剥削阶级国家，都是剥削阶级共同利益的代表。”㊼在阶级社会中，统治阶级利益以虚幻的社会普遍利益的形式出现，采取了国家利益的形式。与之不同的是，公共利益是共同体不确定多数成员的利益，它并不等于某个特定阶级的利益。国家利益往往侧重于国家的政治利益，它是公共利益的下位概念。

第三，公共利益与社会利益之间存在更为模糊的关系。有人认为二者基本上是一致的，它们都是全社会所有成员的利益。有人虽然没有直接言明它们可以等同，但在表述中把社会利益、公共利益、社会公共利益都看作同一用语，并指出社会利益是独立于个人利益和国家利益的一种利益㊽。不过，也有研究者从国家与社会二分法的角度区分了公共利益与社会利益，认为在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益代表市民社会领域的经济利益和文化利益，国家利益代表政治领域的政治利益 （有时被上升为公共利益），二者都是公共利益的下位概念㊾。

此外，还有学者研究了公共利益与政府利益的关系，通常的观点也认为公共利益高于政府利益。由此看来，公共利益越来越被看作是最高位阶的概念，公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全等概念也被它所包含。

六、结语：公共利益是一种复合式利益

以上围绕五方面的争论检视和分析了理论界对公共利益内涵与本质问题的研究。这类研究虽然视角多样，观点各异，论争激烈，但至今尚未形成基本一致的看法，因而成为公共利益理论研究中的一个难点。

在笔者看来，虽然公共利益有可能被异化为特殊集团、特殊部门甚至个别人物的利益，但无论在现实生活中，在人们的共同意识中，还是在制度规范中，公共利益都是存在的。笔者主张以“宪法形成公益”这一立国原则为出发点，寻求公意论传统 （集合式概念）与功利主义传统 （分布式概念）的融合。根据这一路径，笔者认为，公共利益本质上是共同体成员就契合宪政安排与宪政精神的共同体事业所达成的共识；它既可能以宪政契约和法律规定等制度化形式明确地表达出来，也可能以未曾言明但符合宪政公益精神的非制度化形式潜在地存在；既可能是个人利益的加总，也可能是独立于个体的不可分割的整体利益。因此可以说，公共利益是一个复合式概念，是一种复合式利益。它既是制度化公益与非制度化公益的复合，也是分布式利益与集合式利益的复合，还是四种利益形态的交叉式复合。由于它是共同体成员在不同社会政治生态下和不同语境中对于何为共同体事业进行协商讨论后达成的共识，公共利益具有动态性特征，它会随着社会政治生态的变迁和共同成员认知的改变而变化，也会随着不同形态利益复合方式的改变而改变。

有关公共利益本质问题的论争还在继续，这恰恰证明了公共利益概念的重要性和有力的公共利益理论的匮乏性，不仅如此，有关如何实现公共利益的问题，更是迫切需要学术界结合公共治理的实践展开研究。

注释：

① 参见 Frank J.Sorauf，The Public Interest Reconsidered，The Journal of Politics，1957，19(4)，pp.616-639；相关评论见 B.M.Barry and W.J.Rees，The Public Interest，Proceedings of the Aristotelian Society，Supplementary Volumes，1964，Vol.38，pp.1-38.

② 参见A.F.Bentley，The Process of Government:A Study of Social Pressures，Chicago:University of Chicago Press，1908;David.B.Truman，The Governmental Process:Political Interests and Public Opinion，New York:Alfred A.Knopf，1951.

③ 参见 ［美］亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第23页。

④ ［法］卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2003年版，第35页。

⑤ ［英］哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000年版，第393页。

⑥ 参见Theodore M.Benditt，The Public Interest，Philosophy and Public Affairs，1973，2(3)，pp.291-311.

⑦ 参见Elmer B.Staats，Public Service and the Public Interest，Public Administration Review，1988，48(2)，pp.601-ii；李春成：《公共利益的概念建构评析——行政伦理学的视角》，《复旦学报》 （社会科学版）2003年第1期。

⑧ ［英］边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。

⑨㉑ 参见Felix E.Oppenheim，Self-Interest and Public Interest，Political Theory，1975，3(3)，pp.259-276.

⑩⑪ 转引自 ［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第298、316—317页。

⑫⑳㉔㉝㊴ 参见陈新民：《德国公法学基础理论 （上）》，山东人民出版社2001年版，第 181—214、181—214、181—214、181—214、181—214 页。

⑬⑲㉓ Frank J.Sorauf，The Public Interest Reconsidered，The Journal of Politics，1957，19(4)，pp.616-639.

⑭ 关于公共利益在实体方面的相对性，可参阅杨寅：《公共利益的程序主义考量》，《法学》2004年第10期。

⑮㊳ 参见苏振华、郁建兴：《公众参与、程序正当性与主体间共识——论公共利益的合法性来源》，《哲学研究》2005年第11期。

⑯ 参见刘丹：《公共利益的法律解读与界定》，《行政法学研究》2005年第2期。

⑰ 参见刘连泰：《“公共利益”的解释困境及其突围》，《文史哲》2006年第2期。

⑱ 参见麻宝斌：《公共利益与公共悖论》，《江苏社会科学》2002年第1期。

㉒ 参见单锋：《公共利益的经济法哲学透视》，《学海》2006年第3期。

㉕ 参见唐忠民，温泽彬：《关于“公共利益”的界定模式》，《现代法学》2006年第5期。

㉖ 参见 ［德］汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》第1卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第326页。

㉗ 参见 ［日］宫泽俊义：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第171页以下。

㉘ 参见 ［美］罗·庞德：《法律的社会控制：法律的任务》，沈宗灵，董世忠译，商务印书馆1984年版； ［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第147页。

㉙ 参见庞德：《社会利益概论》//Evan.W.M：《法律社会学》，郑哲民译，巨流图书公司1996年版，第94页。转引自胡玉鸿：《和谐社会与利益平衡——法律上公共利益与个人利益关系之论证》，《学习与探索》2007年第6期。

㉚ ［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第266—269页。

㉛ 参见 James M.Buchanan，The Demand and Supply of Public Goods.Chicago:Rand McNally，1968.

㉜㊹ 黄学贤：《公共利益界定的基本要素及应用》，《法学》2004年第10期。

㉞ ［古希腊］亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第48页。

㉟ 转引自 ［英］史蒂文·卢克斯：《个人主义》，阎克文译，江苏人民出版社2001年版，第46页。

㊱ 参见胡玉鸿：《和谐社会与利益平衡——法律上公共利益与个人利益关系之论证》，《学习与探索》2007年第6期。

㊲ 这种观点尽管认为公共利益可以包括个人利益，但并不像传统的功利主义那样把公共利益看作是个人利益的加和。相反，作者指出，公共性首先表现为不可还原性，公共组织不能还原为单个人的加和，它们有自己的本质。因此，公共利益不能简单地还原为个人利益的加和，它自身就有一种道德价值。参见詹世友：《公共领域·公共利益·公共性》，《社会科学》2005年第7期。

㊵ 参见贾波奇卡：《社会主义时代个人利益与公共利益的结合》，青山译，生活·读书·新知三联书店1950年版。

㊶ 参见孙育玮：《“公共利益”问题的法理学探讨》，《学习与探索》2006年第4期。

㊷ 参见张玉堂：《利益论：关于利益冲突与协调问题的研究》，武汉大学出版社2001年版。

㊸ 参见刘有源：《社会主义条件下的个人利益和公共利益》，《江汉论坛》1983年第10期。

㊺ 皮文睿：《论权利与利益及中国权利之旨趣》，载夏勇编：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第105，107页。

㊻ 参见刘连泰：《“公共利益”的解释困境及其突围》，《文史哲》2006年第2期。

㊼ 王伟光、郭宝平：《社会利益论》，人民出版社1988年版，第76页。

㊽ 参见孙笑侠：《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》，《中国法学》1995年第4期。

㊾ 参见胡棉光、王楷：《论我国宪法中“公共利益”的界定》，《中国法学》2005年第1期。