中国为什么缺乏数目字管理？*——基于制度分析的视角

卢现祥

十八届三中全会决定提出加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。从表面看，这是一个信息基础建立工作的问题，但从实质上看，这也是一个体制机制问题。这些年来，我们一直在推进这个工作，但为什么困难重重？从早期的住建部全国住房信息联网缓慢到现在全国不动产登记制度出台的艰难过程我们可以略见一斑。本文将从制度角度反思我国为什么缺乏数目字管理？历史学家提出的这个问题还没有引起经济学界的足够重视，缺乏数目字管理并不仅仅是历史学关注的问题，其实这也是一个经济问题。缺乏数目字管理并不仅仅存在于中国历史上，也存在于现实生活中，我国市场化改革、制度创新及政策制定中的一个突出问题就是缺乏数目字管理。

一、数目字管理的形成及制度价值

历史学家黄仁宇提出的“数目字管理”（Mathematically Manageable）是指将整个社会资源整合进一个数字化的记录系统，或者说是社会资源自由流动和交换在统计上的反应，这种数字化记录系统对于发展市场经济非常重要，它是市场经济存在的前提条件和重要基础。在黄仁宇看来，实现数目字管理需要三个条件：技术手段的发展、信贷关系的发展及从事数目字管理的专业人员队伍。

黄仁宇所说的“数目字管理”并非仅限于数字的统计和量化管理，而且包括管理与制度安排，这些制度安排涉及到国家财政、商业管理、产权的界定与保护等。换言之，数目字管理是技术和制度的统一，数目字管理的目的是降低整个社会运行的交易成本。数目字管理的特征主要包括以下几个方面：（1）国民经济中相关数据的全面性和真实性。（2）数字化的记录系统的透明性和公开性。（3）有完善的数字化记录系统的机构与制度，如美国宪法对财政支出及公款收支都有严格的规定，还规定应经常公布一切公款收支的定期报告和账目。（4）整个社会对数字化的记录系统的运用及绩效。中国历史上也搞了一些数字记录系统，但运用不够。如从1708年开始花了10年时间清朝政府组织传教士们绘制中国地图，即《皇舆全览图》，这个成果被清政府作为机密没有对外公开使用，没有发挥应有的作用，而那些传教士们却充分利用这个成果，并在此基础上发表了更多的研究成果。

数目字管理是现代经济体系的组成部分，数目字管理表现为度量衡的统一、土地的商品化、税收的货币化以及人际关系的法律化等等。这里我们还可以把数目字管理划分为两个阶段，即初级的数目字管理和高级的数目字管理。度量衡的统一只是初级的数目字管理，而土地的商品化、税收的货币化以及人际关系的法律化等则是高级的数目字管理。现代经济是建立在高级的数目字管理基础上的，数目字管理与经济制度是互为支撑的关系。黄仁宇在《资本主义与二十一世纪》中说“虽然这系统也可以通过立法和程序在纸面上产生，它到底要与社会体系相符合，不能完全闭门造车”。任何经济制度的健康运行离不开与其相适应的操作工具与管理技术的支撑，现代经济制度必须建立在数目字管理的基础上。换言之，数目字管理是内生于现代经济制度之中的，现代经济制度之所以在整体上高于传统经济制度的一个重要原因就是不断完善的数目字管理促使社会潜力更好地发挥、资源更好地配置。资本主义也是建立在数目字管理基础之上的，就像威廉姆森所说的，资本主义就是为了节省交易成本，而要节省交易成本必须进行数目字管理，把不可计量变成可以计量的，把模糊的变成清晰的，把质的问题变成量的问题。资本主义的组织过程也是建立在数目字管理不断完善的基础上，英国是较早建立数目字管理的资本主义国家。在黄仁宇看来，资本主义是实现“数目字管理”的典范。资本主义、现代化与“数目字管理”三者之间有内在的联系，资本主义的实质在于技术的应用，而“数目字管理”则是技术应用的支撑体系，现代化社会的分工、合作、创新也就是建立在数目字管理基础上的。

数目字管理并不仅仅是资本主义社会独有的，它是现代社会共有的特征。数目字管理的制度价值是指数目字管理对于一国制度构成及制度运行的意义及影响。数目字管理并不仅仅是一国数字化的记录系统，而且是一国制度构成和运行的基础。我们所说的制度是经济运行的质的规定，而数目字管理则是经济运行量的规定，这两者的结合及统一则构成社会经济的制度系统。欧美国家市场经济及现代商业社会就是建立在数目字管理的基础上的，宏观经济学的发展及计量经济学在社会科学 （不仅仅是经济学）的广泛使用使数目字管理体系更加完善。因此，数目字管理并不仅仅是一个管理问题，而实质上是一个体制制度问题。

从宏观层面看，宏观管理及决策的科学化，还有规则及制度的制定都要建立在数据的基础上；数据的全面性及真实性将决定一国宏观经济政策的制定及管理水平；统计学、计量经济学及宏观经济学的发展为现代市场经济的宏观运行分析提供了技术上的支撑。市场经济的本质不是风险而是不确定性，如何减少市场经济的不确定性？数目字管理可以大大地减少市场经济的不确定性。数目字管理还可以减少市场失灵和政府失灵，数目字管理水平越高，宏观调控水平也会越高。黄仁宇把数目字管理上升到国家兴衰的层面来看，为什么明朝灭亡？就是因为缺乏数目字管理，没有数目字管理就会出现“税收不能合理化”，最终也不可能有比较准确细致的“国家预算”。在这种情况下，也很难有正常的货币发行和货币稳定。

数目字管理实际上反映了统治者对其领土内所生产和交易的物品之经济价值进行测量的能力。历史上，国家首先采取的行动之一就是使度量衡标准化，货币是将可税物品的相对价值标准化的一种机制，统治者的度量能力影响着他能够向哪种财产征税以及在哪里征税。在古代，大多数的税赋均是对生产进行课税。对统治者而言，对土地或收入课税将更有利，但他没有测量土地价值或收入多少的工具。统治者越有能力测量其政体内产生的实际财富、收入和财产，他就越有能力从国民中汲取税收②。数目字管理可以大大地提高一国对经济测量的能力，这不仅丰富了政府决策的技术手段，而且可以减少政府在经济调控中对经济的负面影响。

从微观层面看，数目字管理有利于产权与契约社会的建立，有利于企业和个人追求自身利益的最大化。明晰的产权制度是数目字管理的前提条件，而实现数目字管理又是有效产权与契约制度实施的重要保障。数目字管理与市场经济是一种互动关系，只有在数目字管理的基础上理性人才能实现利益最大化。对于企业来讲，社会数目字管理的水平越高，企业获取信息的成本会大大地下降，数目字管理还会为企业的决策提供依据，微观经济学中的生产什么、生产多少、为谁生产等问题都与数目字管理有关，市场机制能有效配置资源是建立在数目字管理基础上的。

从社会治理层面看，数目字管理有利于降低社会运行的交易成本。数目字管理与社会交易规模是相互联系、相互制约的。在农业经济时代，生产方式主要是自给自足，用于交易的量并不大，这个时候数目字管理并不重要。但进入工业经济时代以后，商品经济越来越发达，交易的规模也越来越大。数目字管理还与诺思所讲的为交易服务部门的增加是密切相关的，越来越多的部门为交易服务是数目字管理的必然结果。数目字管理越发达的国家，经济中总量的交易费用也越大。诺思等人发现为交易服务及经济运行记录所耗用的资源占整个国民生产总值的比重从1870年的四分之一上升到1970年的一半以上。经济规模的扩大必然导致数目字管理水平的提高，而数目字管理水平的提高又有利于经济规模的扩大。数目字管理可以大大地降低社会经济运行的交易成本，这既体现在微观层面，也体现在宏观层面。

从对权力的制约来看，数目字管理有利于减少腐败。权力缺乏制约也体现在缺乏数目字管理上，在这种情况下，寻租的空间也就越大。权力的扩大或权力不受制约与缺乏数目字管理是一个问题的两个方面，不受制约的权力必然导致腐败，而缺乏数目字管理必然加剧腐败，数据的不全面或不透明会为腐败留下活动的空间。为什么在我国官员财产公开如此困难？为什么存在各种各样的灰色收入？为什么除了税以外还有各种各样的收费？为什么除了财政外，还有亚财政？导致这些现象的原因是多方面的，但与缺乏数目字管理是密切相关的。这并不是技术问题，而是利益问题。在没有数目字管理的条件下，有利于官员实现自身利益最大化。一些官员不愿意把数字说清楚，数字越模糊，官员的权力就越大；数字越不透明，官员操作的空间就越大，实施数目字管理必须先要把权力关进制度的笼子里。以我国现在的房产数据为例，个人拥有多少套住房及相关的房产数据从技术上讲是能够统计出来的，但此前官方从未公布这方面的数据，其实有部门也想把全国的房产信息联网，但遇到一些地方政府官员的抵制。为什么一些地方政府官员不愿意公开住宅数据？这是因为官员及其与官员有联系的人不愿意公开这方面的信息。在我国非正式收入、灰色收入甚至腐败收入与这些房产是密切相关的，权力不受制约的社会很难建立真实的数字记录系统。

二、中国缺乏数目字管理的制度分析

在黄仁宇看来，近代中国之所以落后，根本原因就在于缺乏数目字管理。与近代相比，我国在数目字管理上达到了初级的数目字管理水平，我国现在在数目字管理方面还是存在一些问题的，主要表现为：统计数据的完整性与真实性不够；上报数据与实际数据有差异；部门和地方数据的封闭性；个人数据的完整性与真实性缺失；不动产数据、收入数据及财富的数据不完整等。中国为什么缺乏数目字管理？或者说为什么我们没有建立起数目字管理制度？从数目字管理本身来看，我国在数目字管理的技术层面要好于制度层面，即使已经形成的数目字管理也没有有效地运行。黄仁宇将明清的中国作为“不能在数目字上管理”的典型，从制度变迁存在路径依赖的角度来看，我国现在的数目字管理还不发达与这种历史因素是有关的。

1.数目字技术

在农业社会，由于受技术或成本的影响，一个国家的数目字管理的落后或不健全是必然的。那么是不是技术进步了数目字管理就会自然而然地产生呢？不是的，即使实施数目字管理的技术条件成熟了，但因为权力或利益集团的因素也难以把相关的技术应用于数目字管理。如我国建立的住房信息系统在现代信息技术条件下并不难，但为什么这个系统的建立很困难呢？这就不能仅仅从技术层面去分析了。从历史上看，我国在数目字的技术层面上是存在缺失的，这种缺失不利于我国实施数目字管理。东西方的差异主要表现在：一是我国诸子百家属于人文伦理，而古希腊文明提供了科学探索的工具。东西方人存在“思维差异”，如东方人关注环境而西方人关注物体，东方人比西方人更喜欢研究事件之间的关系；西方人喜欢归类而东方人更强调各类关系；西方人比东方人更喜欢用逻辑规律来理解事件；东方人在遇到对抗时喜欢中庸之道，而西方人更喜欢坚持自己认为正确的观点③。这种思维方式的差异会在一定程度上影响数目字管理。二是中国古代没有发展出系统的数学思想，因而缺乏科技研发的有效工具。在历史上，我们许多生产和生活活动 （如中医、烹调等）重感觉而轻视精确计量的现象比较普遍，缺乏有效的数学工具是不利于数目字管理的。从认知能力的形成来看，东西方是存在差异的，这种差异会影响实施数目字管理，不承认这些是不对的，我们也没有必要回避这些，但这些绝不是主要原因。从我国社会科学的发展来看，与西方国家相比也有较大的不同点，我们重视定性的分析而忽视定量的分析，这些都是不利于我国数目字管理的。

实现数目字管理是现代商业社会的内在需要，实施数目字管理除了前述技术层面的因素外，从制度层面看，这种需要可能被三个因素所抵制，这些因素的合力会阻碍数目字管理的出现。一是权力体系，并不是所有的权力体系有利于数目字管理。二是利益集团因素，一些特殊的利益集团形成后他们会与权力结盟，抑制数目字管理的出现。三是制度的性质，如掠夺型制度就不利于数目字管理，而私有财产制度的建立和完善过程就是数目字管理建立的过程。

2.权力体系

中国缺乏数目字管理主要不是技术问题，而是制度问题。在权力缺乏制约的情况下，官员不愿意把数字搞清楚，即使把数字搞清楚了，也不愿意把真实的数字公开。在历史与现实中，官员可以控制数目字的形成与公开，这是中国缺乏数目字管理的症结所在。为什么官员不愿意把数字搞清楚并公开呢？这得从权力体系入手。我们可以把权力体系主要分为两种：（1）不受制约的权力体系，很难形成数目字管理； （2）受制约的权力体系，这种体系容易形成数目字管理。我国历史上的大多数时期都属于前者。作为寻租理论之父，塔洛克通过对旧中国的长期观察后得出结论说：“在中国，那些想要在社会上出人头地的人，几乎所有的才能和精力都花在了获得或者维持权力的惠顾上。生活虽是不确定的，但是对赢者而言获利颇丰。物质上进步缓慢也是这个体制 （寻租体制）的特征。”④不受制约的权力体系也会形成数目字管理，但这些数目字管理往往是虚假的。

数目字管理有两种模式，一种是自上而下的数目字管理，在自上而下的管理体系下，中央给地方层层分解任务指标，纯靠政治压力来完成目标，经常会形成上有政策、下有对策的博弈格局。我国历史上就是这种数目字管理体系，这样一种社会黄仁宇称之为金字塔倒砌的社会。这种社会也很难实行数目字管理。另一种是自下而上的数目字管理，西方国家在进入资本主义社会后，权力制约体系逐步形成，它们的数目字管理是自下而上，社会资源的流动记录系统与地方官员的政绩是脱钩的，这种体制能够保证地方汇集到中央的数据是真实的，这样中央政府的宏观管理与地方的活力就不会产生矛盾。在理论层面，西方学者运用各种统计数据来研究问题的科学性会提高，并更有利于提高数目字管理的水平。从这个层面来看，权力受制约与数目字管理是一个问题的两个方面，实施数目字管理，权力必然受到制约，而受到制约的权力系统必然是建立在数目字管理基础上，因此，这两者是互为因果关系的。加尔布雷斯充分认识到不受制约的权力的负面影响，这不仅因为制度均衡对于社会而言非常重要，而且因为权力会导致腐败，他认为相互之间具有制衡力的不同社会机制十分重要。他认为美国社会就是依靠推行多种制度的运行来约束和平衡某一种制度可能会带来的统治和支配地位，从而取得成功。权力不受制约产生于制度结构中完全缺乏制衡力量，而这一问题显然与民主的缺失有关，而民主实践这一问题与一个多元化社会中权力制衡的存在和运行密切相关⑤。

3.既得利益集团

垄断利益集团、特权利益集团、租金利益集团等这些集团是不愿意进行数目字管理的，经济活动的数目字管理越缺失，就越有利于他们收益的最大化。为什么我国不动产登记条例“难产”？在我国这种部门立法的情况下，数目字的管理就容易与利益挂钩，从而使数目字管理受到不少既得利益者阻挠。既得利益集团对数目字管理的影响主要表现在两个方面，即阻碍数目字管理制度的出台和阻碍数目字管理的实施。

在奥尔森看来，如果一个社会允许某些特殊利益集团具有强权地位，那么他们会拼命剥夺整个社会的利益，但如果有不同的利益集团形成相对均衡的态势，则会对社会产生正面影响。越是实现数目字管理的社会，越是有利于不同的利益集团形成相对均衡的态势。利益集团想要政府根据他们的利益重新分配财富，是不愿意进行数目字管理的，因为数目字管理与他们追求非生产性利润最大化的目标是相冲突的。因此，利益集团会阻碍数目字管理制度的出台。在缺乏抵御利益集团对经济负面作用的制度体系的国家里，更容易出现这种现象。

利益集团阻碍数目字管理的实施并不主要是以公开的形式反对，而更多的是以隐藏的形式存在。以不动产登记为例，到底有多少利益集团阻碍不动产登记制度的建立？从政府层面来讲，原来多个部门分管的不动产登记要统一起来，面临着集体行动的困境。2013年11月20日，国务院提出“整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度”。在当今信息时代，这种不动产统一登记制度建立的关键并不是技术问题，而是利益问题。不动产统一登记至少涉及三种部门的权力、收费及相关部门人员的工作安排。当有些部门划归的利益比原来少了，就会抵制这个工作的进行。从深层次看，这些年来，尤其是改革开放以来，我国不动产的产生和积累在前，而不动产统一登记制度在后，这都会引起抵触情绪。因此，我国在建立不动产统一登记制度的初期，不宜出台一些与不动产相关的收税或收费举措。

4.产权明晰的财产制度

产权明晰的财产制度是建立数目字管理的制度基础，也是建立数目字管理的最为根本的原因。产权明晰的财产制度对数目字管理提出了内在的要求，产权越明晰的社会，数目字管理也会越好。在黄仁宇看来，只有有效率的私人财产权才能达到一个能公平而自由交换的程度，也只有在这种条件下才能实施数目字管理。在英国，大约从14世纪开始不动产登记。英国各郡基本把自14世纪以来的遗嘱材料完整保留至今，这类登记不仅是数目字管理，而且成为学者们研究当时经济社会发展的客观依据。生产要素及财产的界定和保护是资源有效配置的前提条件，也是市场经济有效运行的条件，数目字管理要解决信息不完全、信息不对称带来的问题。西方主流经济学在研究经济问题时尽管没有提到数目字管理，但就像私有产权一样，数目字管理是他们分析问题的既定条件。

黄仁宇痛感中国传统社会的产权缺失和国家组织的无效率，但是他没有发现这两者之间的关系，其实，产权的缺失正是国家组织无效率的根源所在。国家组织的无效率是国家管制和统筹支配的东西太多，这是建立在对私有产权保护不够的基础上的，对私有产权的保护不力就为政府的掠夺创造了条件。这既导致私有产权制度的不健全，又导致社会管理的低效。从历史上看，王安石变法就是“维持由上端统筹支配而不在下端固定私人财产权”，也就是说，统治者一直注重自上而下的统筹支配资源。这样，统治者就不注重产权的界定和保护，而明确界定和保护私人财产权是建立数目字管理的基础，只有那些强调界定和保护私人财产权的社会，才能产生对数目字管理的内在需求。产权界定不清、交易费用太高和缺乏数目字管理这三者之间是有内在联系的，而这三者中产权界定不清是最主要的。公有产权下总有模糊地带，而数据不全面或不愿公开是其模糊的表现之一。

从深层次看，缺乏数目字管理与掠夺型制度有着内在的联系。从制度性质看，我们可把制度分为掠夺型制度与私有财产制度。所谓掠夺型制度实质上是有利于追求统治者收益的最大化，掠夺型制度表现为再分配比重大、管制、寻租及腐败等，缺乏数目字管理的社会很容易为掠夺型制度的构建创造条件，亚财政、灰色收入等就是掠夺型制度的突出表现。所谓亚财政就是在正式财政之外还有一个非正式财政，灰色收入就是在正式收入外还有一个非正式收入，这些都是缺乏数目字管理的具体体现。

三、国家治理能力和治理体系现代化必须建立在数目字管理基础上

实施数目字管理是国家治理能力和治理体系现代化的内在要求。如前所述，数目字管理是现代社会的基本构件，宏观层面的管理和微观层面的效率都是建立在数目字管理基础上的。使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用是我国经济体制改革的方向，如何更好地发挥政府的作用，我认为政府就应该把重点首先放在建立数目字管理上，数目字管理更有利于提高市场在资源配置中的效率。国家治理能力和治理体系现代化的前提就是数目字管理，十八届三中全会决定提出加快建立国家统一的经济核算制度实际上就是要建立数目字管理。资源配置无论采取什么样的方式，都需要数目字管理，如前所述，数目字管理并不是一个简单的数据和技术问题，它涉及观念、政策、制度、体制等诸多因素，建立数目字管理是一个系统工程。

1.把数目字管理与官员的政绩脱钩

为什么我们一些数据不真实？为什么我们一些数据不透明？为什么我们的数目字管理建立不起来？这与我们把一些数据与官员政绩挂钩有关。如GDP数据的真实性问题就是源于我们把GDP与官员政绩挂钩，当官员追求GDP目标达不到时他们就会运用权力对数字注水，这会大大降低数目字管理的公信力，把数目字管理与官员政绩脱钩的意义在于减少权力对数目字管理的干扰和影响。要把数目字管理与反腐败脱钩，我们赋予一些数据或登记（如不动产）太多的功能，反而不利于数目字管理体系的建立。例如，不动产登记就是一种数目字管理，但是有人总想赋予它太多的功能，如用来反腐败，甚至想用它来降低房价，这种观点是不对的。数目字管理作为一种制度，它应该是中性的，它是社会信息有效利用的平台。每项制度都有其特有的功能，我们不能把一项制度的功能泛化，万能的制度是不存在的，我们赋予一项制度的功能可能会使它原有的功能丧失。影响数目字管理的因素越小，就越有利于数目字管理制度的建立。数目字管理更多地是一种工具，是国家治理的一种手段，应该中性化。

在把数目字管理与官员的政绩脱钩的同时，要建立官员实施数目字管理的可信承诺。可信承诺的问题，即对国家大规模干预经济的限制实际上是否有效，需要建立对市场的可信承诺，包括建立数目字管理，这便是政治制度的作用。恰当的政治制度是国家对自己的权力作出可靠约束的主要方式，这些约束对市场的成功绝对是非常关键的⑥。建立数目字管理的可信承诺就是要求建立一种能够改变对政府官员激励机制的政治制度，使得他们能把客观的数目字管理变成自己的利益。

2.把完善数目字管理与依法治国结合起来

亚当·斯密认为，现代国家的治理需要三个条件：一是和平和稳定；二是宽松税收；三是有一个还算好的司法行政部门。土地的确权、房地产信息联网、不动产登记、财政收支的公开等都是数目字管理的组成部分，经济管理水平和社会治理水平的提高需要完善我国数目字管理。客观地讲，我国与欧美国家在数目字管理上还有相当大的距离，这种距离一方面表现为观念上的，如黄仁宇指出中国之所以难以走向现代化，是因为以礼仪代替行政，以道德代替法律。道德建设是重要的，但它必须与法治结合起来，法治国家的建立应该主要是用法治限制政府 （统治者）的权力。用哈耶克在1945年出版的《通往奴役之路》中的话来说：“撇开所有的细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则约束——这种规则使得一切个人均有可能十分确定地预见到在某一情况中会怎样运用其强制权力，并根据这个预期来规划自己的事务。”⑦另一方面是权力必须受到制约。先把权力的含金量控制、减少，再对权力制约，并把权力关进制度的笼子里。不把含金量控制、减少，对权力制约的阻力就会很大，我们现在的反腐就是在做这个工作。权力制衡系统涉及到三个问题，一个是每一层级的权力是什么，二是这些权力来自于什么地方，受谁的监督，三是权力之间是否是相互制约的。如科斯所说，如果政治体制是透明的、权力由法律来约束，并且任何权力的滥用都可以追溯责任，那么，腐败就不会威胁到秩序和稳定。中国必须让其政治权力服从于法治，当权力服从于法治时我们的数目字管理也就可以建立起来。法治社会就是建立在数目字管理基础上的，这两者是一种互相促进的关系。韦伯说资本主义的经济体系必须是一种“能供计算的法律系统”，现代经济仅仅有法律系统是不够的，还需要数目字管理。这两者的有机结合也是国家治理能力和治理体系现代化的内在要求。

3.把数目字管理与财税体制改革结合起来

预算和财务制度与数目字管理是相互联系、相互制约的关系，实施数目字管理主要涉及到两大方面：一是私人领域，这涉及到私有产权的界定和保护问题；二是公共领域，主要是财税体制，这两个领域的边界清楚是实施数目字管理的前提条件。经济学大师熊彼特认为理解国家行为的钥匙是财政，财税体制是数目字管理的核心部分。而在财税体制中预算法又非常重要，为什么我国预算法不能建立约束各级政府收支膨胀的体系？这有三个方面的原因：一是我国还没有在宪法层面上规定政府的每笔开支都要有法律依据或经过人民代表大会通过；二是我国预算法还没有独立的机构来修订或制定，而以财政部为主相关部门来参与的程序是不利于预算法修订的；三是我国权力还没有受到制约的情况下要修订好预算法也是比较困难的，这主要表现为权力会使预算约束软化。我们还没有建立起把权力关进制度笼子的体系，权力总想追求最大的预算权，所以预算很难硬起来；财税体制的改革要与完善数目字管理结合起来，这两者是一种互动的关系。

财税制度的刚性程度可以反映一国数目字管理的水平，但是我国不少预算和财务制度是软的。如我国《预算法》并未约束各级政府的支出极限，却为各级政府非税收入提供了渠道。在我国公共财政支出中，其他支出所占比重太高。在非税收入构成中，其他收入所占比重也比较高。这也是缺乏数目字管理的表现，没有数目字管理，财政收支不可能做到精准。所以，我们必须把数目字管理与财税体制改革结合起来。

注释：

①②⑥ 道格拉斯·C·诺斯等：《交易费用政治学》，中国人民大学出版社2011年版，第147、147、100页。

③ 理查德·尼斯贝特：《思维版图》，中信出版社2010年版，第57页。

④ 戈登·塔洛克：《特权与寻租经济学》，上海人民出版社2008年版，第91页。

⑤ 阿马蒂亚·森：《正义的理念》，中国人民大学出版社2012年版，第73页。

⑦ 哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第73页。