麦克纳马拉与肯尼迪—约翰逊政府核战略的调整*

刘 磊

肯尼迪(John Kennedy)政府上台之后，对艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)政府的核战略进行了较大修改。时任国防部长的麦克纳马拉(Robert McNamara)做出了主要贡献，他提出了依靠第二次打击力量的“确保摧毁”战略来威慑苏联对美国及其盟友的核攻击；同时又致力于推广主要依靠常规力量的“灵活反应”战略来应对苏联在世界各地的非核挑衅，尽量避免核战争。国内外有关肯尼迪与约翰逊政府核战略的研究已有许多，一般都分别介绍了“灵活反应”与“确保摧毁”两个战略原则，*国内外对麦克纳马拉以及肯尼迪与约翰逊政府核战略的代表性研究或者介绍的著作有William Kaufmann, The McNamara Strategy, New York: Harper & Row, Publishers, 1964. Samuel P. Huntington, ed., The Strategic Imperative: New Policies for American Security, Cambridge: Ballinger Publishing Company, 1982. Philip Windsor, Strategic Thinking: An Introduction and Farewell, Boulder: Lynne Rienner Publisher, Inc., 2002. Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, New York: Simon and Schuster, 1983. Amos A. Jordan, eds.， American National Security, sixth edition, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2009. 王仲春、夏立平：《美国核力量与核战略》，北京：国防大学出版社，1995年。潘锐：《从“大规模报复”到“星球大战”——论冷战时期美国核战略的演变》，《太平洋学报》2002年第3期。张静怡、宋久光：《从“纯威慑”到“实战威慑”——六十年代以来美国核战略的演变》，《美国研究》1998年第4期。萨本望：《美国核战略的演变及走向(上)》，《和平与发展》1998年第3期。李秋发：《肯尼迪政府的灵活反应战略探析》，《军事历史研究》1997年第1期。但它们大多成书较早，尚没有依据档案集中关注麦克纳马拉个人思想与20世纪60年代美国核战略演变关系的完整研究，而且也缺乏对“灵活反应”与“确保摧毁”两种思想之间关系的探讨，因此以上课题都值得再关注。

一、麦克纳马拉与肯尼迪政府对国防战略的最初调整

20世纪50年代末，随着苏联核力量的增长，特别是苏联火箭首先成功发射卫星之后，美国的绝对核优势逐渐消失，在美国国内形成了美苏间的“导弹差距”说，并被渲染和放大。民主党总统参选人、参议员肯尼迪以“导弹差距”为理由，批评共和党政府对“大规模报复”战略的单一依赖所造成的危险，宣誓要修改美国的核战略。他在一次竞选演讲中指出“大规模报复能力是应对大规模攻击的唯一办法，但不是应对所有共产主义侵略威胁的唯一办法。在实践中，我们的核报复力量是不够的，它不能威慑那些不值得诉诸原子战争的共产主义的有限侵略。”*1959年10月6日，肯尼迪在路易斯安那州莱克查尔斯的演讲，见John Kennedy, The Strategy of Peace，New York: Harper & Brothers, 1960, pp.183-186.此时的肯尼迪接受了当时出现的“灵活反应”思想，并向选民保证美国将采取一种行动战略，重新夺回主动权。*McGeorge Bundy,Danger and Survival—Choices about the Bomb in the First Fifty Years, New York: Random House, Inc., 1988, p.352. 肯尼迪对明确提出“灵活反应”思想的前陆军参谋长泰勒(Maxwell Taylor)将军很是欣赏，1961年7月正式任命已退役的泰勒为自己的特别军事助理，1962年10月泰勒升任参谋长联席会议主席——作者注。

肯尼迪执政之初于1961年1月30日在国会宣示“要国防部长重新评估整个国防战略，包括美国战略力量的效能和脆弱性、基地的疏散、预警系统、行动和组织的效率，清除过时的基地和设施、实现当前常规与核力量及其武器系统的充足性、现代化和机动性。”同时还要求注意预算问题，尽可能以最低成本，实现以上任务。*John Kennedy, State of the Union Address, January 30, 1961, 转引自William Kaufmann, The McNamara Strategy, pp.47-48.接着在 3月28日，肯尼迪又在国会公布了指导新国防政策的具体原则：“(1)美国武装部队的首要目标是维护和平而不是发动战争，威慑与遏制任何形式与规模的侵略，以武力为后盾支持外交与谈判的努力；但是美国的军事姿态必须足够灵活、可控，致力于逐步降低紧张局势。(2)美国不会首先发动或威胁发动侵略，但要做好迅速而有效应对任何侵略的准备。(3)美国军队必须获得足够的预算来完成国家目标，保证国家安全。(4)无论平时还是战时，美国军队必须服从文职政府的指挥。(5)美国的战略武器及防御必须足以威慑对本国和盟友的核攻击，保证在第一次打击下生存下来，实现反击，对敌人造成不可接受的打击。(6)美军和盟军的部署要做到机动、有力，能够以有限战争方式应对共产主义在世界各地的侵蚀。(7)美国的军事姿态必须灵活而坚定，能够使用常规武器与核武器迅速、有效、适当地对侵略做出反应。(8)美国的军事准备要注意减少意外和非理性全面战争的风险，防止不必要的误判与误解。”*Congressional record, daily ed., March 28, 1961, pp.4717-4718, 转引自Raymond O’Connor, American Defense Policy in Perspective, From Colonial Times to the Present, New York: John Wiley & Sons, Inc., 1965, p.352.

麦克纳马拉领导下的国防部就要在以上原则的基础上，具体规划美国新的国防战略。他在做出自己的选择之前，已经受到了两份关键报告的影响。麦克纳马拉刚上任就听说武器系统评估小组(简称WSEG-50)提出了一份名为“战略进攻性武器系统评估”的报告，曾得到白宫和五角大楼的积极评价。他于1月20日，召见该小组负责人孔托(George Contos)及其成员，当面听取报告。WSEG-50报告认为美军现役的B-47和B-58等老型轰炸机应该废弃，新研发的B-70轰炸机成本太高，容易被苏联新研发的防空导弹击落；而新的更小型的民兵导弹费效比高，要明显优于现有的笨重的“大力神”和“阿特拉斯”洲际导弹，也普遍优于轰炸机。此外，美国应该重视海军的“北极星”导弹潜艇，因为它们机动性强、不易受到苏联攻击。报告建议采取一种“有限威慑”(finite deterrence)战略：一旦一种有效的基本的武器系统部署到位后，是否在报复力量中增加其他武器系统已经没有什么区别了。反击军事力量或者限制损伤等战略基本上是没有用的，唯一的选择是维持一种没有脆弱性的战略报复力量，利用其恐怖性来迫使潜在侵略者不敢发动第一次打击。该报告的观点给麦克纳马拉留下了深刻印象，他认为这正是自己要寻找的解决办法。*Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, pp.258-260.

而反击军事力量和限制损伤则是兰德公司战略目标委员会(Strategic Objectives Committee)研究人员推崇的战略原则，并得到麦克纳马拉来自兰德公司的两位助手——负责审计的助理国防部长希契(Charlie Hitch)及其助理恩托文(Alian Enthoven)的认可和支持。在恩托文的力荐下，2月10日，麦克纳马拉又召见了该委员会资深研究员考夫曼(William Kaufmann)，听取了他的看法。考夫曼认为全面摧毁城市是不道德的，也是战略上不明智的选择，美国值得做出努力限制核战争升级，限定其核打击在军事目标上，同时保留足够的后备力量来威胁和迫使苏联也做出限制。*Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, pp.260-262.麦克纳马拉同样被考夫曼的观点所吸引。因为他此前于2月3日访问位于内布拉斯加州的战略空军司令部的时候，被当时美国的核战争计划(艾森豪威尔政府制定的SIOP-62号文件)的恐怖后果所震惊，不希望看到失去控制的核战争的发生。WSEG-50报告的理论可以帮助麦克纳马拉限制军方采购更多核武器的要求，考夫曼报告则使麦克纳马拉相信一旦核战争爆发，防止核战争失控也是可能的。他决定综合吸收这两份报告的观点，为总统提供选择。

麦克纳马拉授命其三位助手——希契、恩托文和斯特恩(Marvin Stern)根据总统公布的原则和以上建议就美国的战略核政策提出报告。他们的报告强调要发展存活性高的战略武器系统，如加固的民兵导弹和“北极星”潜艇等；修改核打击政策，主要是摧毁敌人的军事力量，避免打击其城市，但要保留足够的后备力量来瞄准对方城市，作为谈判筹码，迫使对方以有利于美国的条件来结束战争。*Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, p.272.根据该报告提出的原则和问题，麦克纳马拉又给参谋长联席会议和负责国际安全事务的助理国防部长办公室布置了一项任务——准备一份备忘录草案，修改基本的国家安全政策。经过助理国防部长尼采(Paul Nitze)的层层转包，兰德公司的埃尔斯伯格(Daniel Ellsberg)成为该备忘录的起草人。麦克纳马拉根据埃尔斯伯格的草稿于在1961年9月23日向肯尼迪提交了第一份总统备忘录草案。

该备忘录为1963财年国防预算中的远程投送力量设定了19.87亿美元的预算，包括增加100枚固定式民兵导弹、50枚机动式民兵导弹、6艘“北极星”导弹潜艇等。麦克纳马拉指出该军备需求服务于两大目的：“第一，用来保证美国能够在首先遭受苏联核打击之后，反击苏联的轰炸机和导弹基地以及其他与远程核力量相关的设施，以此来削弱苏联的力量，限制苏联随后的反击给我们遭受的损失。第二，保持受到保护的后备力量，在可能的情况下，以可控与谨慎的方式摧毁苏联的城市社会。”他指出“有了以上力量，我们能够在任何时候阻止苏联取得军事胜利或者摧毁苏联的报复力量，并保证即使在遭受苏联首次打击的情况下，我们依然能占据相对于苏联的军事优势。”他向肯尼迪保证“我所建议的军备需求会大大改善我们战略力量的质量：包括可存活性、灵活性以及在各种紧急情况下以可控和谨慎的方式运用它们的能力。”*“Draft Memorandum From Secretary of Defense McNamara to President Kennedy,” September 23, 1961, see U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1961-1963, Volume Ⅷ, National Security Policy, Washington: Government Printing Office, 1996, pp. 138-144. Hereinafter cited as FRUS, 1961-1963, Vol. 8.

麦克纳马拉正式决定发展费效比高的新型民兵导弹，逐步淘汰老旧的远程轰炸机，把反击军事目标作为战略核计划的核心，把摧毁城市的任务移交给后备力量，而且是用于苏联首先打击美国城市之后的报复反击，并把限制损伤也列入政策目标和战略任务。1962年6月9日，在位于安阿伯的密执安大学毕业典礼上，麦克纳马拉对外界公布了这一战略调整。他表示“当前美国在可能的全面核战争中的基本军事战略的首要军事目标是摧毁敌人的军事力量而不是平民人口。同盟军事力量的能力可以使我们即使在遭受大规模突然袭击的情况下，也能具备足够的后备力量来摧毁敌人的社会。换句话说，我们给予对手以足够强烈的动机来避免打击我们自己的城市。”*Commencement Address, Secretary of Defense Robert McNamara, University of Michigan, Ann Arbor, MI, June 9, 1962, 文稿来自《美国空军》杂志网络版，下载于http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Pages/2011/June%202011/0611keeper.aspx.麦克纳马拉寄希望发挥第二次打击的威慑作用和打击军事力量的效果，既能削弱苏联的核打击能力、限制核战争的扩大，又能限制对美国的损伤。

麦克纳马拉的讲话随后引来各界的不同反应。国会强硬派指责不打击城市的战略太软弱，其制定者缺少决心，温和派则担心新政策使得美国更有可能首先使用核武器。苏联则表示他们不认为核战争是可以控制的，如果发生全面战争，他们会同时打击美国的军事和民用目标。北约盟国中，有的认为麦克纳马拉的讲话是要劝阻他们获取自己的核能力；有的认为有限反应的战略将会鼓励苏联的侵略；还有的担心有限“战略”战争不会伤及美苏自己，反而导致在欧洲使用“战术”核武器。虽然战略空军司令部对限制打击计划心存疑虑，但空军还是发现了争取增加预算的机会。*Samuel P. Huntington, ed., The Strategic Imperative: New Policies for American Security, pp.69-70, and Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, p.318.本来参谋长联席会议就不支持国防部长提出的“可控反应”等原则，他们一直要求更多的武器，并利用麦克纳马拉的说辞来证明自己要求的合理性。麦克纳马拉开始担心过度强调反击军事力量的战略会无限制地扩大武器库，因为只要苏联武器库扩大，就会给美国军方制造更多的目标和要求。这与战略调整的同时保持合理的国防预算的要求相违背。*Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, p.317.

与此同时，虽然白宫的一些总统幕僚也反对只反击军事力量、不打击城市的观点，但肯尼迪本人则信任麦克纳马拉，他同样也不喜欢SIOP-62计划中的核战争的恐怖性。麦克纳马拉得到总统的支持后，一方面下令参谋长联席会议依据埃尔斯伯格备忘录的原则对SIOP-62号文件进行修改，作为制定SIOP-63的基础；另一方面于1962年11月21日向肯尼迪提交了第二份总统备忘录草案，汇报了1964财年远程投送力量军备需求和预算，其中研发新型民兵导弹费用为1.9亿美元；改善、加固和疏散现有150枚民兵导弹费用为3.93亿美元；追加6.465亿美元用于完成6艘“北极星”导弹潜艇的建造。麦克纳马拉指出这些军备需求“首先用来满足两个要求：第一，为美国提供安全的、受保护的报复力量，可以在敌人能力范围之内的任何打击下存活下来并足以反击，并在必要的情况下以可控和谨慎的方式摧毁苏联的城市社会。第二，消除敌人认为可以通过攻击我们的军事力量来获得军事胜利的前景。这将会给任何理性的苏联决策者最强烈的动机来避免发动对美国及其盟国的核攻击。”同时他也提出“一旦威慑失败，热核战争发生，我们应该采取所有必要措施合理限制对自己和盟国的损伤，包括反轰炸机和反导弹防御以及民防等。战略攻击力量也可以做出相应贡献，打击苏联的轰炸机基地、导弹发射场以及其他脆弱的军事力量。”*“Draft Memorandum From Secretary of Defense McNamara to President Kennedy,” November 21, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.398-402.

麦克纳马拉为美国的战略力量设定了双重任务，一方面威慑、报复打击苏联对美国的核攻击；另一方面通过打击苏联的军事力量来限制苏联可能对美国造成的损伤。鉴于此种地位，美国军方依然借助战略力量的重要性来继续要求增加国防预算，发展更加全面的战略攻防力量。文职国防部长与军方的参谋长联席会议在国防预算上的斗争依然继续。1963年1月，麦克纳马拉指示其助手不再将反击军事力量公开宣布为五角大楼的官方政策。麦克纳马拉需要寻找新的理论来为武器采购的要求降温，并寻找判断多少武器是足够的指导标准。就在麦克纳马拉准备1965财年国防预算案并进行新调整的最后阶段，肯尼迪于1963年11月遇刺身亡，约翰逊(Lyndon Johnson)继任总统，麦克纳马拉留任国防部长。总统的更换并没有影响麦克纳马拉主持调整核战略的努力。

二、麦克纳马拉与“确保摧毁”战略的提出及演变

麦克纳马拉继续把战略武器预算的重点放在先进导弹上，同时也顾及国会和军方的要求，没有完全放弃发展轰炸机的计划，并在大的战略原则上与军方协调。1963年12月6日，麦克纳马拉向约翰逊总统提交了第一份总统备忘录草案，着重汇报了1965财年远程核投送力量预算计划。他建议1965财年投入1.67亿美元增加“民兵”导弹数量；投入1.3亿美元改进现有的5个“民兵”导弹联队；投入1.15亿美元全面改进洲际导弹可靠性；投入1.1亿美元，将5艘装备A-1弹头“北极星”导弹的潜艇替换为A-3型；继续研发更高级的战略飞机和洲际导弹；继续研发和采购攻击后指挥与控制系统，包括17架KC-135B空中指挥所飞机和36架B-47控制与通讯飞机。这种系统可以在空中保持一个战略空军司令部的指挥所，可以向战略空军下达命令，包括在地面控制中心被摧毁的情况下令发射“民兵”导弹。*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 6, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.545-549.

麦克纳马拉特别指出，他和参谋长联席会议主席达成一个共识是“我们战略力量的首要目标就是确保单独或与其他力量联合摧毁苏联及其欧洲卫星国社会的能力。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 6, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, p.547.这是麦克纳马拉首次正式提出“确保摧毁”的概念。他进一步解释了美国全面战争的目标：第一个就是“确保摧毁”苏联(“Assured Destruction” of the Soviet Union)。他指出“要检验美国战略力量的能力，就要能确保在遭受苏联对美国战略核力量精心策划的突然袭击之后，足以摧毁苏联的政府和军事指挥系统，还包括大量的人口和经济(例如30%的人口，50%的工业能力和150座城市)。这种能力可以威慑苏联精心策划的核攻击。我把这一目标称为‘确保摧毁’。”同时他又强调“对美国战略力量效率的这种评估并不反映威慑失败之后我们实际的目标打击理论。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 6, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, p.549.第二个目标则是“限制损伤”力量(“Damage-Limiting” Forces)。 “除了满足确保摧毁的要求，还需要其他力量通过摧毁苏联的一些核投送力量，扰乱剩余的指挥通讯系统，来保证减少苏联攻击对美国造成的损伤。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 6, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, p.550.

从麦克纳马拉对“确保摧毁”概念的最初表述来看，新战略把重点放在了威慑而非进行核战争上，其目的在于威慑苏联。但正他所说，“对美国战略力量效率的这种评估并不反映威慑失败之后我们实际的目标打击理论”，他所认可的实际目标打击理论依然是打击军事目标，这一点体现于参谋长联席会议对SIOP-62进行修改之后，并于1963年8月得到麦克纳马拉批准的SIOP-63号文件。该文件是优先打击军事力量的有多种选择的核作战指导文件。“最大的变化是，它抛弃了‘一下子’大规模使用核武器的方案，提出了五种可供选择方案，规定在核战争爆发时，按以下顺序对苏联的种类目标进行攻击：1、战略核力量；2、远离城市的其他军事力量及资源；3、城市附近的军事力量及资源；4、苏联的指挥、控制系统；5、必要时对城市工业地区进行大规模攻击。文件还规定，对第一、二类目标在必要时刻实施先发制人的攻击，但与此同时应该制定出避免直接打击城市/工业目标和保留对某些国家不予打击的新方案。”*有关该文件的更多内容请参见王仲春、夏立平：《美国核力量与核战略》，第193—197页。

麦克纳马拉此时提出“确保摧毁”战略是出于两种考虑，对外可以从心理上威慑苏联，对内可以压制军方特别是空军不断增长的军费要求。鉴于核武器的摧毁力，只要出于威慑目的达到“确保摧毁”的效果即可，不需要过度的杀伤力，在这次预算案中麦克纳马拉否决了空军要求建设“全面的第一次打击力量”的提议，他认为鉴于双方武器系统的发展，这种要求是不可行的。*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 6, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, p.550.因为苏联也在发展自己多样的战略力量，也掌握了多弹头分导技术。可以说，尽管美国依然占据相对核优势，但苏联也拥有了相当数量的第二次打击力量。

在这种新形势下，五角大楼开始重视和关注对苏联战略攻防力量可能造成的威胁的分析。1965年11月1日，麦克纳马拉在致约翰逊的备忘录草案中指出在未来十年苏联也会具备更精确的多弹头分导技术和精密的反导系统，实现攻防力量的变革。*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” November 1, 1965, see U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume Ⅹ, National Security Policy, Washington: Government Printing Office, 2002, p. 284.Hereinafter cietd as FRUS, 1964-1968, Vol. 10.鉴于此，麦克纳马拉希望在合理预算的前提下，有针对性的加强美国的战略攻防能力。第一，把“民兵”导弹数量控制在1000枚，但是提高其质量，在1967财年，先期投入10亿美元用“民兵”Ⅱ和Ⅲ型来替换“民兵”Ⅰ型。第二，投入2100万美元，继续研发装备“北极星”潜艇的“三叉戟”导弹。第三，投入7380万美元用于空军研发项目，4130万美元用于“北极星”导弹研发。这些项目集中加强攻击武器的穿透力，超前于苏联反导系统的发展。第四，用210架FB-111(战术与战略)双用途飞机取代345架B-52和80架B-80轰炸机。在1967财年，4800万美元用于研发和3.17亿美元用于采购FB-111；同时投入4亿美元来发展“奈基-X”防空导弹系统，形成轻型反导防御系统，应对小规模或者低级的来袭导弹。*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” November 1, 1965, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, pp.285-286.

在本次预算案中，麦克纳马拉再次强调了“确保摧毁”的重要性，认为“确保摧毁，包括维持一种即使在遭受敌人第一次打击之后，还能够给对方造成不可接受的损伤的可靠能力是我们战略核力量必须实现的首要而关键目标，因为这将保证高度的信心，在任何可预测的情况下威慑对美国精心策划的攻击”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” November 1, 1965, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, pp.286-288.。不过除了威慑对美国的核攻击，“确保摧毁”战略又遇到了新问题，那就是局部战争或冲突。麦克纳马拉希望“确保摧毁”战略也能在限制战争升级方面发挥作用。1966年9月22日，麦克纳马拉在致约翰逊的国防预算备忘录草案中提出了新观点，指出美国的战略威慑“不仅要能阻止大规模突然袭击，还能阻止苏联将局部战争升级为全面战争。确保摧毁力量用来威慑潜在侵略者，包括防止在危机中对方将发动核战争作为一种选择。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” September 22, 1966, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, p.420.可见，麦克纳马拉对“确保摧毁”战略的重视没有减少反而增加。他再次强调了加强确保摧毁能力建设的重要性，指出“我们必须满足确保摧毁的目标，并保持应对未来不可预测的威胁的灵活性。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” September 22, 1966, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, pp.420-421.

在以上原则指导之下，麦克纳马拉继续坚持发展费效比高的战略攻击力量，在1968财年，继续研发“三叉戟”多弹头分导导弹并计划装备31艘潜艇；继续执行全面部署600枚“民兵”Ⅱ型和400枚“民兵”Ⅲ导弹的计划，并投入1.25亿美元改进“民兵”导弹穿透能力；完成“北极星”导弹的穿透能力升级项目。*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” September 22, 1966, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, p.420.这些武器，带有精度高、机动性强、生存率高、突防能力强、使用灵活等特征，可有针对性的满足麦克纳马拉坚持的灵活应对威胁和确保摧毁的两个要求。此时，他已经认识到，美苏相互威慑的局面已经形成，最终在1968年提出了“相互确保摧毁”的概念，认为这是不可避免的，也无法指望“限制损伤”能发挥威慑作用，因为美国和苏联都不可能指望通过自己的攻防手段来实现限制损伤。*Samuel P. Huntington, ed., The Strategic Imperative: New Policies for American Security, p.73.

麦克纳马拉这时已上放弃了“限制损伤”理论，但继续坚信“确保摧毁”的威慑价值，他在1969财年国防预算案中继续向约翰逊说明“美国核力量的主要目标是威慑对美国的核攻击；美国反击和摧毁苏联社会的能力，使得苏联发动攻击的决定变得非常不可能。”基于以上信心，麦克纳马拉一方面强调美苏之间相互威慑，不太可能直接发生核战争。另一方面又指出世界其他地方的核战争很有可能导致美苏两国间的战争，甚至核战争。他建议“要避免与苏联的核战争，消除其可能性，就要做到以下几点：一，在危机中尽可能减少对军事力量失去控制的可能。二，威慑苏联对盟国或中立国家的核攻击或核威胁。三，阻止其他国家获取核武器。四，在常规战争与核战争之间创建和维持一道防火墙。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” January15, 1968, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, p.658.

这时候，麦克纳马拉判断在相互威慑的情况下，苏联主动进行第一次打击的可能大大减少，他们反而和美国一样致力于保持一种反击和摧毁美国社会的能力来威慑美国可能的第一次打击。以上分析使得麦克纳马拉得出这样一个结论，即“我们更加依赖威慑苏联不敢攻击我们。如果威慑失败，发生了美苏全面核战争，美国必然全面反击苏联城市。假如发生的是非全面战争，那么我们就要以可控和谨慎的方式使用核力量来获取最好的结果。我们缺少这种核战争计划是我们战略政策的薄弱之处。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” January15, 1968, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, pp.658-659.麦克纳马拉在此指出了美国核战略面对的两个新形势：一方面，美国具备了足够的确保摧毁能力和应对全面核战争的计划；另一方面，美国还没有具备成熟的有限核战争计划，而在相互威慑的局面下，相对于全面核战争，有限核战争是更可能发生的事态。

在以上的战略调整过程中，以参谋长联席会议与国防部长之间在基本的战略原则上并无实质分歧，不同意见主要体现于具体的军备需求数量，比如，麦克纳马拉坚持认为保持总数为1000枚的“民兵”导弹足以满足“确保摧毁”的战略要求，而参谋长联席会议则希望保持1200枚的数量，并要求加快新型轰炸机的更新和增长。*“Paper Prepared in the Department of Defense,” undated, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, p.192.最终，还是麦克纳马拉的方案得到了约翰逊总统的支持和认可。约翰逊同样希望有效利用国防预算，支持麦克纳马拉合理安排战略武器组成、采购和部署的努力，授权他在及时向自己汇报的基础上放手去干。*“Memorandum from President Johnson to Secretary of Defense McNamara,” June 18, 1964, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, pp.96-97.除了总统本人，总统国家安全事务助理邦迪(McGeorge Bundy)也支持麦克纳马拉的战略规划及其预算要求，邦迪曾就麦克纳马拉的1966财年国防预算案给予高度评价，认为“这是一种极好的安排，特别是开头关于总体战略的描述，非常重要。”*“Memorandum from the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bungy) and Spurgeon Keeny of the National Security Council Staff to President Johnson，” December 10, 1964, see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, p.190.可见，麦克纳马拉一系列追求高费效比的国防预算计划得到了白宫的重要支持，使得国防部在就国防预算安排问题与国会的博弈中无后顾之忧。

三、麦克纳马拉对“灵活反应”思想的认识及推动

如前所述，麦克纳马拉非常有信心依靠“确保摧毁”能力实现对苏联的威慑，阻止苏联有意策划的对美国的核攻击。然而美国面临的问题不仅在于针对本土的核攻击的“核心威慑”(central deterrence)，还在于“延伸威慑”(extended deterrence)，即威慑针对美国盟友的攻击。*Philip Windsor, Strategic Thinking: An Introduction and Farewell, p.66.从麦克纳马拉对第二次打击力量的强调可以想见，美国也在避免造成一种正在计划战争的印象，努力避免战争，同时还要承担保护盟友的义务，为此，麦克纳马拉选择了“灵活反应”的手段来实现这一任务，形成延伸威慑。“灵活反应”思想并非麦克纳马拉的首创，而是来源于20世纪50年代后期美国各界对“大规模报复”战略的争论。1959年，艾森豪威尔政府前陆军参谋长泰勒出版了《音调不定的号角》一书，首次明确提出了“灵活反应”思想。在他看来，苏联的常规力量是比核力量更危险、更有用的政治工具。苏联通过冷战和有限战争的方式在世界各地挑衅甚至侵略。在美国核优势正在消失的情况下，如果美国现在马上做出决策，才容易恢复平衡，就此他提出了“灵活反应的国家军事计划”，包括四条原则建议：(1)改进进行有限战争的计划与训练；(2)广泛部署机动的中程导弹系统；(3)进一步加强对美国战略空军的保护；(4)有限地进行防辐射掩体的建设项目。*Maxwell Taylor, The Uncertain Trumpet, New York: Harper & Brothers Publishers, 1960, pp.136-139.

当时民主党参议员肯尼迪希望利用一切可以攻击共和党政府的机会，对不同于“大规模报复”的“灵活反应”和“有限战争”思想表示欢迎和认可。在他就任总统当年3月28日公布的新国防政策原则中指出“美国军事力量的主要目的是为了威慑各种战争——包括全面战争和有限战争、核战争与常规战争、大规模或小规模的战争——让潜在侵略者认识到他们的进攻是徒劳的……美国的军事姿态必须灵活和可控。”*John Kennedy, “Special Message to the Congress on the Defense Budget,” March 28, 1961, 转引自Sam Sarkesian and Robert Vitas, U.S. National Security Policy and Strategy: Documents and Policy Proposals, New York: Greenwood Press, 1988, p.85.“灵活反应”的基本思想正式被肯尼迪采纳，但麦克纳马拉对形势有着自己的认识。在自信美国核力量足以威慑苏联、确保美国本土安全的前提下，他一方面希望改变艾森豪威尔政府几乎完全依赖战略与战术核武器的形势，发挥常规力量的作用。另一方面，他认为鉴于北约核力量的优势，苏联在欧洲地区发动大规模核或非核进攻的可能性很小，相反，较小规模局部冲突的可能性更大。最危险的形势是局部的有限冲突可以升级为全面战争。因此，麦克纳马拉希望美国在实现“确保摧毁”能力的同时，加强常规武力建设，注重提高其机动性；努力说服北约盟友，在不放弃对核武器特别是美国核保护伞的依赖的同时，在欧洲加强常规武力的部署和运用，争取在升级为核战争之前，就能把突发的局部事态控制住。

1962年5月5日，麦克纳马拉在北约理事会雅典部长会议上提出，鉴于最近数年美苏核技术的发展，摧毁敌人的军事力量的同时还能保全自己社会已经变成完全不可实现的目标。现在北约不能再指望自己动用核武器而不会遭受核报复了；而且即使在局部使用核武器，也会导致升级为全面核战争。”他强调，鉴于北约核力量及其威慑战略，苏联不太可能对北约发动核攻击，北约需要担心的是苏联小规模的政治和军事入侵行动。*“Address by Secretary of Defense McNamara at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council,” Athens, May 5, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.275-280.同年12月14日，麦克纳马拉在北约理事会巴黎部长会议上继续批评北约过去一直主要关注苏联对西欧的大规模入侵，北约的“战略概念、力量和防务预算都脱离了国际形势和技术的发展。”*“Address by Secretary of Defense McNamara at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council,” Paris, December 14, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, p.439.他提出以下四点看法：“第一，最有可能发生的冲突是以非核冲突形式出现的。第二，北约或者部分成员国可能采取军事上的反击。第三，如果能够以足够的力量成功地在局部地区应对这些冲突，那就不会面对更严重的事态了。第四，应该根据积极应对最有可能的而不是最不可能的事态的原则来确定自己的军事政策。”*“Address by Secretary of Defense McNamara at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council,” Paris, December 14, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.441-442.

麦克纳马拉根据以上的判断，希望同盟在两个方面进行努力。“第一，在处理核威慑问题上扩大相互理解、协商和计划。第二，北约作为一个整体，开发未来有效执行战略威慑的行动、部署。”总之，美国将根据欧洲盟友的要求，继续致力于在北约创建多边核力量的安排。鉴于未来苏联在欧洲使用战术核武器的可能，北约难以期望在非核力量上取得优势，而且由于欧洲的地理特征，很难有效划分战术核打击行动界限，容易使冲突升级。麦克纳马拉强烈要求“重新认识使用战术核武器将有利于北约的这一假设。” 鉴于美国已经储存了大量战术和战略核武器，所以将会继续维持和增加欧洲的战术核武器，但他个人“怀疑它们是否是弥补非核力量弱势的好办法。”*“Address by Secretary of Defense McNamara at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council,” Paris, December 14, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.442-444.

麦克纳马拉还不希望欧洲盟国过于关注自己独立核力量发展而忽视了常规力量的建设。他在安阿伯演讲中曾提出“如果一个强大的敌人认为弱小核国家的核力量很有可能被独立动用的话，很可能发动先发制人的打击。一旦爆发战争，针对核大国的城市使用这些力量无异于自杀；如果针对军事目标使用这些核力量，对冲突的结果又是无足轻重的。同时建立额外独立的核力量又会鼓励核扩散并带来附带危险。总之，独立使用有限的核力量是危险的、昂贵的，甚至是过时的，缺少威慑的可信度。显然，美国核力量对同盟的贡献既不过时，也是不可或缺的。”*Commencement Address, Secretary of Defense Robert McNamara, University of Michigan, Ann Arbor, MI, June 9, 1962.可见，他不仅没有把英法的核力量看作是核战争的助力，反而把它们视为可能导致核战争的麻烦制造者或者负担。他认为美国的核力量足以提供保护伞，并将继续提供，欧洲盟国没有必要投入过多资源来发展自己的核力量，应该更多关注非核力量的建设。

在麦克纳马拉看来“强大的非核力量明显能给同盟特别是欧洲成员国带来巨大的政治好处，能够给与他们一种自由选择的机会和主动性，将会加强他们与苏联讨价还价的能力，这是主要依靠核力量的选择所不具有的。”因此，“有必要研究和创建一种力量来阻止苏联威胁性的军事部署，抵御和反击苏联对北约领土的入侵，或者在一个地方动用武力来消除敌人在另一个地方的压力。”他认为在非核军事力量方面，北约的“问题不在于资源，而在于许多部队的低效率，在于苏联占据军事主动权以及地理上的优势。”*“Address by Secretary of Defense McNamara at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council,” Paris, December 14, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.444-445.总之，麦克纳马拉希望说服盟国共同创建机动高效的常规部队，在应对全面战争以外的苏联威胁方面，放弃对战术核武器的过度依赖，依靠常规力量灵活应对有限的局部冲突，避免冲突的升级。

在劝说盟国调整战略的同时，美国也率先通过调整自己的军事力量结构来满足“灵活反应”要求。1962年12月，麦克纳马拉在1964财年国防预算案中加强了对美军常规力量的建设：维持现有的16个陆军师，为每个师增加空中打击和机动分队；投入33亿美元用于陆军装备的采购(1962财年的两倍)；每个陆基战术空军中队由16架飞机增加为21架；投入13亿美元为每个中队采购新战机或者改进现有飞机并建造适用于常规战争的掩体；投入3.74亿美元改进现有的由14架飞机组成的侦察机中队；投入16亿美元改进现有海军舰艇；空军增购两架C-130运输机。麦克纳马拉指出以上军备需求“足以反击苏联集团在欧洲以外地区大部分类型的局部侵略行动，但还不足以为北约提供足够的非核力量，所需补充部分应该由其他成员国提供；这些军备需求意在通过增加作战部队的装备质量和数量而不是增加兵员数量来有效加强部队的战斗效率。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Kennedy,” December 3, 1962, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.423-425.

接下来几年，麦克纳马拉继续坚持保持地面部队人员规模、提升装备水平和作战效率的原则。1965财年，国防部分别投入20.81亿和2.273亿美元采购陆军和海军陆战队武器装备，并明确具体规定了地面部队的基本任务，那就是“从数量、质量和机动性上满足早期增援北约的要求；维持现有海外部署，与盟国相配合在不动用本土预备队的前提下完成以下任务：(1)在不使用核武器的情况下抵挡住苏联集团对攸关美国利益的地区的大规模非核入侵。(2)在不使用核武器的情况下击败苏联集团针对攸关美国利益的地区的小规模入侵。(3)不依赖核武器的情况下，执行北约区域外局部战争任务。(4)以上军事力量都必须具备核防护以及与战术核武器协同作战的能力。(5)在发生与苏联的全面战争的情况下完成自己的既定任务。(6)不使用核武器的情况下，保持对必要的陆地、海岸和海上基地的控制以及交通通讯的畅通，必要时也可使用核武器。(7)执行其他紧急行动任务。”*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 19, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.565-568.

特别是在北约的欧洲地区，除了驻扎必要的军事力量，麦克纳马拉强调美国要发挥领导作用，同时要求其他成员国要承担相应责任，消除盟国间的误解与不协调状况。不过，他最后提出，假如北约常规部队实在不能阻挡苏联的一次非核突袭，将被迫动用战术核武器。在他的努力下，北约主要的欧洲成员国最终表示愿意在危机时增加常规军力。*“Draft Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” December 19, 1963, see FRUS, 1961-1963, Vol. 8, pp.5然而，尽管麦克纳马拉个人不信任战术核武器的有效作用，但由于欧洲盟国并没有放弃对战术核武器的依赖，也不愿意在和平时期扩展常备军，肯尼迪与约翰逊政府也无法迅速扭转艾森豪威尔政府遗留的北约防御安排。因此，60年代美国对北约战术核威慑力量的投入也并没有就此停止或减少反而继续增加。“麦克纳马拉时期欧洲战术核武器由2500件增加到7200件。这种增加是前任政府政策延续性的结果。”*Vincent A. Auger, The Dynamics of Foreign Policy Analysis: The Carter Administration and the Neutron Bomb, p.18.直到1967年北约还是没有把“灵活反应”作为其正式政策，但是在动用核武器之前稍微增加了一些选择。*Philip Windsor, Strategic Thinking: An Introduction and Farewell, p.67.

麦克纳马拉最终没有促成北约完全接受“灵活反应”的观点。欧洲盟国认为高成本建设常规力量是没有必要的，将会削弱西欧防御与美国核力量之间的联系。这表明双方对可信的威慑的不同认识：“美国人认为欧洲的有限战争是可接受的、可信的选择；欧洲人则认为假如发生战争那肯定是大规模的，而且他们还把战术核武器视为点燃洲际核导弹的导火线。”*William Kaufmann, “Nuclear Deterrence in Central Europe,” in John Steinbruner and Leon V. Sigal, eds., Alliance Security: NATO and the No-First-Use Question, Washington D.C.: The Brookings Institution, 1983, p.23.北约把“灵活反应”定义为“谨慎的升级”，意味着紧密控制核武器的运用，但在必要的时候使用其击败侵略或以有利的条件结束冲突，该观点把战术核武器置于“中心地位”。*Vincent A. Auger, The Dynamics of Foreign Policy Analysis: The Carter Administration and the Neutron Bomb, p.19.而麦克纳马拉对“灵活反应”的认识则是在尽量避免使用核武器的情况下，高效而灵活地使用常规武力应对苏联集团在美国本土以外重要区域挑起的较小规模冲突，控制常规冲突升级为核战争。

除了盟国因素，美国内部的不同意见也对麦克纳马拉战略的施行造成一定影响。国会对政府重大的国防战略调整还是十分关注的，这是同时涉及国家安全与国防预算投入方向的问题，麦克纳马拉每年都要花费不少时间到国会两院军事委员会作证、游说、应对质疑并争取对其计划的支持。在国防领域，国会主要关注三大类问题：第一，核武器在国防战略中的作用；第二，美国应该发展何种类型的核武器系统；第三，文职官员与现役军人之间的关系，以及它们对解决主要国防问题的影响。一般来说，国会议员们不反对加强常规军备建设，他们也支持麦克纳马拉鼓励北约发展常规武器计划的努力，除了文职与军职官员的关系外，最让他们忧虑的是核政策以及相关的核军备建设。*William Kaufmann, The McNamara Strategy, pp.207-208.

鉴于国会控制国防预算支出，国会对政府的军备采购及其指导方针的影响是巨大的，特别是麦克纳马拉削减传统轰炸机、大力发展新型导弹的政策，引起国会议员们的特别关注。一些议员一方面反对牺牲轰炸机预算来发展导弹；另一方面又担忧美国是否能具备足够有效的核能力。麦克纳马拉根据军备建设的灵活性与可存活性原则与国会作斗争，在1963年他向国会保证未来五年建设由导弹和有人驾驶的轰炸机综合组成的战略核力量，形成三位一体的战略力量架构。经过政府与国会的博弈和妥协，麦克纳马拉没有完全淘汰老旧轰炸机，但也发展了足够的新武器，最终在60年代中期形成了三位一体的战略投送力量。这些力量包含了多样的组成结构：3种远程轰炸机(B-52、B-58、B-70)、4种陆基洲际导弹(“阿特拉斯”“大力神”、固定式“民兵”、机动式“民兵”)、3种中程导弹(“雷神”“朱庇特”“北极星潜射导弹”)、2种喷气发动机推进的洲际导弹(“蛇鲨”“纳瓦霍”)和3种空射导弹(“猎犬”“天弩”“恶徒”)。*William Kaufmann, The McNamara Strategy, pp.271,242.这样的组合一方面照顾国会的关切，一方面尽可能满足麦克纳马拉的要求：灵活性、可存活性、高穿透能力，依据这些多样的战略力量来支持以“确保摧毁”为后盾的“灵活反应”战略。

1965年1月18日，约翰逊向国会报告美国的国防政策，正是由肯尼迪发起、麦克纳马拉主持设计和逐渐形成的基本战略态势，即保证美国从战略与战术力量方面都占据一定优势，可以应对从弹道导弹攻击到游击战等各种形式的挑战。美国国防的五大基本目标和战略原则如下：第一、美国武装力量的首要目标是和平而不是战争，保证美国安全、和平解决国际分歧；第二、美国的战略力量要能威慑对美国及其盟友的核攻击；第三、美国的武力要与盟国联合通过机动的部署阻止对自由世界有限的非核侵略；第四、自信美国的力量能够威慑热核战争的同时，要时刻警惕对美国城市、人口和工业可能的有限打击，并为之做好准备；第五、保证能够以一种适当、可控和谨慎的方式运用美国的军事力量来支持美国的对外政策。以上目标需要足够的预算支持，但要保证支出的效率，尽可能做到以较低的支出获得高效的防御收益，要做到这一点就要勇于改变国防结构，跟紧世界形势发展的步伐。*Raymond O’Connor, ed., American Defense Policy in Perspective, From Colonial Times to The Present, pp.371-377.约翰逊的报告，既肯定和接受了其前任肯尼迪和五角大楼调整国防战略的努力的成果，又是对这一努力的总结和支持。

结 论

20世纪50年代末到60年代，苏联核力量的迅速发展和追赶使得美国绝对核优势的地位逐渐丧失。尽管美国依然拥有相对的核优势，但苏联对美国的核威胁已经迫使美国不能再毫无顾忌地单方面威慑苏联集团。肯尼迪与约翰逊政府根据不断变化的冷战形势，对国家核战略进行了重大调整。国防部长麦克纳马拉成为该项调整的主要规划与执行者，也是推动者，他所提出的“确保摧毁”以及推动的“灵活反应”两种理论成为美国核战略发展史上里程碑式的战略原则，从而造就了美国国防政策发展史上的麦克纳马拉时代。

从麦克纳马拉的角度来认识“确保摧毁”战略，那就是“我们通过维持一种强大而安全的在任何情况下都能报复的能力来威慑敌人对我们发动第一次打击。我们根据确保摧毁的要求来衡量我们的第二次打击能力——在遭受苏联第一次突然袭击之后仍然能给苏联造成不可接受的损失。我们相信自己的报复能力足以威慑苏联即使在极端情况下也不敢对美国发动第一次打击。不过，确保摧毁能力并不说明在核战争中我们如何使用核武器。我们必须根据多种情况——包括美苏双方都无意发动的战争——来规划自己军事力量的运用。如果不能威慑核战争，我们会首先有限地打击敌人的军事目标而不是城市，前提是对方也不打击我们的城市。”*“Drafted Memorandum from Secretary of Defense McNamara to President Johnson,” January15, 1968,see FRUS, 1964-1968, Vol. 10, p.662.

其实从某种角度上讲，“确保摧毁”战略只是一种心理威慑战略而非行动政策，其真正目标不是进行而是避免核战争，而恰恰这种威慑力的存在才能使麦克纳马拉大胆地运用“灵活反应”的行动原则与苏联集团进行有限战争或对抗。但从麦克纳马拉一系列的国防战略与政策阐述来看，“灵活反应”本身并不成为一种独立战略，更应该是“确保摧毁”战略的补充或者是其一部分。包括增加常规军队的人员和武器，开发新装备，进行有限战争或者非常规作战在内的一系列“灵活反应”能力建设等都是为了给美国和北约决策者提供更多选择。总之，“确保摧毁”也好，“灵活反应”也罢，都有一个共同目的——都希望避免或推迟走向核战争。因此，可以说这两种“核心威慑”与“延伸威慑”战略应该作为一个包含宣示与行动政策的整体成为“麦克纳马拉的战略”。