公共外交概念考辨*

胡腾蛟

公共外交并非一个崭新的概念，它具有悠久的历史渊源和深厚的学术谱系。新公共外交学派代表人物、荷兰国际关系研究院克林乔代尔外交研究项目主任简·梅利森指出，公共外交无非是“新瓶装旧酒”。针对外国受众的官方交流在国际关系中并非一种崭新的现象，形象塑造、宣传和我们现在称之为公共外交的东西犹如“外交本身一样古老”。*Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, New York: Palgrave Macmillan, 2005, p.3.

公共外交一词并非美国人的发明，而且它的含义历经嬗变。美国南加州大学冷战史专家尼古拉斯·卡尔在《古里恩之前的公共外交：概念的演进》一文中对此进行了系统的考察。他认为，“公共外交”一词最初的含义为“文明礼貌”；自第一次世界大战爆发后，这一词语开始流行起来，其意义逐渐演变为“公开”之意。1918年2月11日，美国总统威尔逊在向国会演讲时强调他“接受……公共外交的原则”，作为对德国总理乔治·冯·赫特林(George von Hertling)对其“十四点计划”看法的回应。其含义实为“公开”的意思。1934年12月，英国《时代》报刊对英国军乐队到德国萨尔州访问一事进行评论，认为这一活动是英国“公共外交的突出展示”， 其意义强调的是“通过文化交流以展现良好形象”。第二次世界大战结束后，公共外交一词获得更大的关注，甚至登上了联大会议。1958年，联合国秘书长达格·哈马舍尔德(Dag Hammarskjold)宣称：“公共外交在联合国的价值将依赖于负责任的发言人在多大程度上找到一条超越国际政治生活狭窄的策略性路径的可能性，以及在多大程度上为全人类的抱负与希冀代言。”*Nicholas J. Cull, “Public Diplomacy before Gullion: The Evolution of a Phrase,”Routledge Handbook of Public Diplomacy.Nancy Snow ed.New York and London: Routledge, 2009, pp.19-22. 此论文也可下载：http://uscpublicdiplomacy.com/pdfs/gullion.pdf.。

真正将公共外交一词的现代意义界定下来的，当属美国塔夫兹大学弗莱彻法律与外交学院教授、前外交官员埃蒙德·古里恩。古里恩作为美国国务院的一名资深外交官员，见证了二战后美国国际信息与文化项目的扩张，深知美国保守派对宣传一词的憎恨。为了避免这种局面，他对公共外交一词的意义进行了翻新。1965 年，他提出：“通过公共外交，我们得以理解政府、私人组织和个人影响其他人们和政府的态度和意见的手段，籍此，以对其外交决策施加影响”。*Definiton of Public Dilplomacy. http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy/Definitions.穆罗公共外交研究中心(The Edward R.Murrow Center of Public Diplomacy)*穆罗曾任美国新闻署署长、参与美国国家安全决策，对美国公共外交发展影响甚大。穆罗中心创建于1965年，以纪念穆罗“对世界新闻的杰出分析、对美国新闻署富有想象力的领导以及为新闻署工作设定卓越的标准”。参见http://fletcher.tufts.edu/Murrow/About/Message.随后对古里恩的公共外交概念进行了更加清楚的阐释：“公共外交……涉及公众态度对国家外交政策的形成和执行的影响。它包括超越传统外交之外的国际关系层面：一国政府在其他国家内培植舆论；该国国内利益团体与另一国内的利益团体与私人团体之间互动；对外事务报告及其对政策的影响；以交流为职业的人员之间的交流，如外交官员、外国记者；以及跨文化交流进程。”“公共外交的核心就是信息和观念的跨国性流动”。*What is Public Dilplomacy? http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy.1972年，这一概念开始出现在学术著作当中。1977年，美国政府首次采纳这一词语，意味着公共外交正式成为其外交政策之一。

从上可以看出，“公共外交”从最初的文明用语演变成为后来的外交专用名词，其内涵发生了深刻的变化。如今，随着传播技术的迅猛发展和人们对软实力的重视，又出现“新公共外交”“战略公共外交”等新概念。从理论渊源上看，这些概念都与宣传、心理战、信息、国家品牌化(Nation-Branding)、国际公共关系、国际文化关系、文化外交以及国家形象等概念息息相关。目前学界对公共外交一词的内涵各具看法。尼古拉斯·卡尔认为，公共外交正是在吸收各种不同概念的相关因素后，才逐渐形成了自己独特的学术内涵，并隐约出现“大公共外交”范式之势。他将“倾听”“倡导”“文化外交”“交流外交(exchange diplomacy)”和“国际广播”五个核心要素囊括入公共外交框架之中，试图探讨公共外交与国家整个外交政策进程之间的广泛关系。*Nicholas J. Cull, the Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, Cambridge University Press, 2008, Preface.xiv.尽管如此，美国公共外交协会会长、乔治·华盛顿大学传媒与公共事务助理教授布鲁斯·格雷戈里却认为，公共外交作为一种“具有自我分析边界和不同特征的政治工具”，至少有如下三个方面的问题在目前没有得到很好的解决：公共外交的核心是否就是宣传？是否包括文化外交？它与公共事务、公共关系到底有何不同？*Bruce Gregory, “Public Diplomacy: Sunrise of an Academic Field,”Annals of the American Academy of Political and Social Science.Vol.616.Public Diplomacy in a changing World (Mar., 2008), pp.274-290.有鉴于此，为了更清楚地理解公共外交这一概念，笔者就一些与之相关的概念及其相互关系作简略的说明。

一、宣传、信息、心理战与公共外交

国际关系中的宣传行动并不少见。在西方，宣传原本的含意是“散播哲学的论点或见解”。一战爆发后，宣传受到不少国家的重视，往往被奉为官方政策。特别是到了冷战时期，宣传成为超级大国试图赢得冷战胜利的战略手段。而心理战，1950年7月10日，美国国家安全委员会制定NSC74号文件，认为“心理战是国家政策的一种工具和国家战争努力的一个内在组成部分”。随后，参谋长联席会议制订的一份报告更加清楚地界定了“心理战”的具体内容：“一个国家有计划地利用宣传……以影响敌人、中立或友好的外国群体的舆论、情感和态度，以此支持该国政策和目标的实现”*参见http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1950-55Intel/d17.。可见，心理战实际上就是一种宣传战略。在冷战实践中，美国政府将宣传分为黑色宣传、灰色宣传和白色宣传三种类型。

学界对“宣传”的集中关注则在一战之后。1934年，作为传播学开创者之一的哈罗德·拉斯韦尔将宣传定义为：“宣传，从最广泛的含义来说，就是以操纵表述来影响人们行动的技巧。”*[美]哈罗德·拉斯韦尔：《世界大战中的宣传技巧》，张洁、田青译，北京：中国人民大学出版社，2003年，第11页。1937年，第一个学术性宣传研究机构“宣传分析研究所”成立，该所随后出版的《宣传的艺术》一书归纳了七种常用的宣传方法：辱骂法、光辉泛化法、转移法、证词法、平民百姓法、洗牌作弊法、乐队花车法。按照大卫·韦尔奇的经典定义，宣传意指“出于特定的目的，通过思想和价值的传播，有意识地影响受众的看法，以直接或间接地为宣传者和政客的利益服务。”*Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, New York: Palgrave Macmillan, 2005, p.17.美国学者肯尼思·奥斯古德则偏重于解释宣传的消极含义：“宣传一般都要掩盖发起者的意图或目标，寻求向受众灌输而不是解释思想；企图改变或控制意见或行动，以利于发起者而不是接受者的利益。如此，宣传也担负着强迫的工具的功能：它寻求强迫受众屈服于宣传者的意志。出于这一原因，宣传具有消极的含义，被认为是一种邪恶或欺骗的实践。”奥斯古德进而指出：“宣传者利用更加宽泛的符号、思想或行动以影响他者的观念，包括不同的交流模式和诸如文化吸引、图书、宣传标语、博物馆和发布重大媒体事件在内的人际互动。”*Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at Home and Abroad, Lawrence: University of Kansas Press, 2006, p.7.可见，尽管在话语表述上有所差别，学者们则一致认为，宣传本质上是一种影响心理认同的“大话语模式”。

对于公共外交与宣传之间的关系，学界大致有三种不同的看法。

很多学者都认为公共外交与宣传之间的区别是很明显的，主要在于交流模式的差异。宣传通常被认为是一种“单向”的信息传播活动，而公共外交则注重“双向沟通”与“社会互动”。两者之所以相似，是因为它们力图说服人们去思考预设的问题。但从另一方面讲，两者最基本的区别在于，公共外交也倾听受众的诉求，代表着“政府与公众之间交互联接新形式的出现”。若将“公共外交”简单地等同于“宣传”，则无法理解“外交实践者与外国受众之间关系的多样性”。*Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, p.18.

另外一些学者则倾向于将公共外交看作是宣传的产物。例如理查德·霍尔布鲁克就直白地指出：“称之为公共外交，或称之为公共事务、心理战，如果你真想说得直白一点的话，那就称之为宣传吧。”他们所持的理由是，两者由于具有共同的历史根源和基本相似的特征而具有互换性，因此公共外交很容易被视之为宣传的子系统。*Ibid., p.17.

还有一些学者强调应超越公共外交与宣传之间的狭隘关系，认为两者都是一个国家广泛的战略决策的一部分，都可视之为“政府追求的心理和说服性活动”，因此，将它们看作“对外政策的第四维度”是合适的。詹姆士·沃恩显然持有这种观点。他将宣传理解为“政府出于广泛的国家目标的考量，寻求影响海外公共舆论的一系列技巧”。官方修辞、文化活动、教育交流、甚至政策本身的形成都是宣传的外在表现形式。正因如此，“心理战”“公共外交”“文化外交”“公共关系”“信息活动”和“大众说服”才在宣传研究领域内都占据一席之地。*James R.Vaughan, The Failure of American and British Propaganda in the Arab Middle East, 1945-57: Unconquerable Minds, New York: Palgrave Macmillan, 2005, p.3. Lowell H Schwartz, Political Warfare against the Kremlin: US and British Propaganda Policy at the Beginning of the Cold War, New York: Palgrave Macmillan, 2009, pp.10-13.不难看出，沃恩将宣传与公共外交置于同等的地位。

对外关系中的“information”一词，不外乎具有如下三种含义：情报、新闻和信息，应根据具体的语境取用。冷战爆发后，美国官方对“信息”层面的含义情有独钟，广泛加以利用。按照总统信息顾问委员会的界定，美国信息项目是指美国政府发起的“影响外国舆论的官方或非官方的、公开或隐蔽的活动”，从而有利于“美国目标的实现或反击那些反对美国的对象”。这些活动及其载体包括：电台、电视；出版物；新闻服务；海外图书馆；外国学生；领导培训；文化活动；东西方交流与接触；“政治行动”；“政治战”；对流亡团体及其活动的支持；影响舆论塑造者、组织等。*Letter to Colonel J. Coffey from Central Intelligence Agency (CIA) director Allen Dulles with respect to the scope and method of the Committee of Information Activities Abroad. Central Intelligence Agency. SECRET. Feb 13, 1960.CK3100520236.DDRS.关于“隐蔽行动”亦详见白建才：《冷战期间美国对外“隐蔽行动”问题析论》，《世界历史》2010年第4期，第32—43页，白建才：《“第三种选择”——冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》，北京：人民出版社，2012年。可以看出，此处“信息”的含义极为宽泛，政治战与文化交流仅是其中的一个部分而已。

如何理解“信息”一词，学界则有不同的看法。奥斯古德将“信息”当作“宣传”“心理战”“政治战”的同义语，认为它们之间“或多或少可以互换”。关于这一点，有学者指出，事实上，在杜鲁门当政期间，上述每一个词语都是在特定时期加以应用的，并不是用以描述战略的变革，而是更多地充当官僚倾轧的政治工具。例如，在美国政府委任政策设计办公室主任乔治·凯南管理所有隐蔽行动之后，乔治·凯南在“政治战启动仪式”上意欲将“心理战”一律置换为“政治战”。*按照乔治·凯南的界定，“政治战”的含义，“从最广泛的意义上讲，就是一个国家运用除战争之外的所有需要的手段以实现国家目标。此类行动包括公开的和隐蔽的。”参见Policy Planning Staff Memorandum.Washington, May 4, 1948. http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1945-50Intel/d269。而美国国务卿艾奇逊倾向于将“政治战”等同于“总体外交(total diplomacy)”。参见Study on the vulnerability of the Soviet Union and its European satellites to political warfare. Report. Department of State. SECRET. CK3100087128.DDRS.但美国军方的罗斯科·希伦科特将军在所有回复凯南的信中仍继续使用“心理战”一词。*Total Cold War Roundtable Review by Sarah-Jane Corke, Dalhousie University. http://www.docin.com/search.do?searchcat=2&nkey=Total+Cold+War%3AEisenhower%27s+Secret+Propaganda+Battle+at+Home+and+Abroad.(2013年10月12日检索)由于国会对宣传的厌恶，国务院通常以“国际信息活动”指称“宣传活动”，强调它的非政治性，以争取道德的合法性、有效性和可信度。可见，换用中性词“信息”是为了获得更多的支持。*Study addresses the fundamental policy issues associated with U.S. international information programs and activities in the context of the U.S. national security policy. National Security Council. SECRET. CK3100476609.DDRS.这就是美国行政部门热衷于使用“信息”一词的原因所在。

信息活动并不完全等同于宣传活动。按照奥斯古德的观点，信息活动意在“解释事实”，“教育”和“告诉受众他们所面临的现实”。如果剥去宣传的贬义，将它看作是范围宽泛和在道德伦理上中立的政治活动，那么它与信息和教育等词语的含义则更加接近。但它们的区别仍然是明显的，信息是为了客观地传播事实，教育是为了开启心智，而宣传则是为了说服其对象或公众信服其观点，从而切断其他选择。*Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at Home and Abroad, pp.7-8.

与公共外交相关联的另一个词语“心理战”也值得注意。1879年心理学学科的诞生，为心理战的创立提供了理论基础。如前所述，心理战即指通过宣传等方式从精神上瓦解敌方军民斗志或消除敌方宣传所造成的影响的对抗活动，因此又被称为“政治战”。奥斯古德认为，“心理战”这一词语于20世纪上半叶进入美国词典，逐渐发展为国家政策一种强有力的工具。肇始于一战之际的心理战在二战时期获得广泛应用，当时它被视为能够拯救生命和加速军事行动获胜的辅助手段。而到了冷战初期，心理战专家将其方略宽泛地界定为包括影响公共舆论在内的非军事行动或促进外交政策利益实现的活动。心理战成为包罗万象的公式，用以描述干涉敌对或友好国家内部事务的不同的模式。它也常常等同于所有用于冷战努力的非传统和非官方的举措，在某种意义上说，它成为“冷战”的同义词。*Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at Home and Abroad, pp.8-9.

人们之所以将心理战与公共外交联系在一起，其原因在于，两者的目标诉求极其相似，即都注重心理渗透与认同。但两者之间的差别也是相当明显的，前者是一种特殊的战争形式，注重对敌攻击性和即时性；而后者则强调文化影响，注重柔性传播与长期性。

二、国际公共关系、国家品牌化、国家形象与公共外交

公共关系这一概念肇始于一战后。彼时，美国社会步入“进步主义”时代，公众对社会黑幕进行了前所未有的揭发与抨击。美国商业者发现他们的活动日益受到政府法律的规制，必须寻求通过某种交流手段安慰和劝诱公众，改善公共舆论环境，以保全自我商业利益。这种宣传手段就是公共关系。时至今日，公共关系早就发展成为一个成熟的产业。艾利森·塞克认为，目前学界关于公共关系的定义多达472条，但不外乎包含如下要素：具有管理功能；在实践中涉及大量的活动和目的；双向性的或互动型的；面向公众不是单一而是多样的；关系是长期的而非短期的；精心策划的；符合公共利益的。*Alison Theaker, The Public Relations Handbook, London & New York: Routledge, 2001(Second edition), pp.1-6.按照凯文·莫洛尼的观点，公共关系主要充当交际、交流功能，向受众推销自我炮制的“信息”，主要通过塑造与传播形象和视图等完成自我预设的目标。在20世纪的绝大部分时间内，公共关系主要成为美英社会一种有效的、单向的交流资源。*Kevin Moloney, Rethinking Public Relations: PR Propaganda and Dempcracy，London & New York: Routledge, 2006(Second edition), p.42.随着交流技术的变革，西方国家也将公共关系的战场扩大至海外，逐渐形成了国际公共关系。就其含义而言，它主要是指在本国以外地区针对国外公众开展的公共关系活动，一般分为政府性国际公关和企业性国际公关。它与公共外交颇有渊源。简·梅利森指出，虽然国际公共关系与公共外交的受众不同，做法也大相径庭，但其目标和策略却是极其相似的，即都是政府和组织的必要手段，通过战略交流以减少误解，产生善意和建构形象，从而获得民心。*Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, New York: Palgrave Macmillan, 2005, p. 21.

对于国家品牌化，英国品牌研究权威西蒙·安霍尔特将公共外交和出口、旅游、对外投资一道看作是国家品牌化的“互补与强化的四个维度”。*R.S.Zaharna, “Mapping out a Spectrum of Public Diplomacy Initiatives: Information and Relational Communiction Frameworks,”Nancy Snow, ed., Routledge Handbook of Public Diplomacy, New York and London: Routledge, 2009, p.90.在这里，安霍尔特将公共外交视作国家品牌建构的一个重要手段。自20世纪50年代大卫·奥格威首次提出国家品牌概念以来，国家品牌研究与实践获得了长足的发展。国家品牌化，顾名思义，即将国家品牌当作企业品牌一样加以管理与营销。简·梅利森认为，作为国际营销学和国际公共关系的重要产物，国家品牌化主要是指主权行为体对自我形象的管理和营销。品牌化艺术实质上常常关切到一国自我形象或身份的重铸，摆脱国际形象的黯淡，或消除与期望相距甚远的声誉困境，从而在国际政治中脱颖而出。大量案例表明，一个公共外交获得特别成功的国家也能够致力于国家品牌化。两者之间的密切关系主要表现在：都强调自我身份的诉求、规划及其表达；都是对国家身份日益凸现的事实与国际同质化的全球效应显著而又不完全相似的反应；关注的对象都是外国受众，但同时也都具有重要的国内维度；与传统外交相比，两者都将外向性的观念而不是自我观念作为行动的起点。

简·梅利森继而强调，虽然两大领域存在着广泛的共识，但关于它们之间的论争“犹如夜幕中行走的扁舟川流不息”。主要表现在：(1)品牌化研究者坚持认为国际营销学与公共外交的关系并不密切。这是因为，营销被看作是“所有学科的掌控者”，而崇尚与国外公众交流的公共外交更多地将其原则适用于国际关系中的事务。因此，如果国家品牌化和公共外交这两大话语体系完全分离的话，国际营销显然难以同时为两者服务。(2)与公共外交活动相比，某一个国家的品牌化实践与协调性努力要复杂得多。公共外交只是实践者所为，而将一个国家品牌化则要举全国之力，以推销其国外形象。对公共外交者而言，外交性的交流仅是密集而多层级的跨国交流进程中的一个脆弱的部分，而品牌化项目的主要特色则在于整体性的导向。(3)公共外交在功能上与品牌化有所不同。公共外交的第一要务是促进和维持国际关系的稳定性，它与影响力日益增长的市民社会和非政府行为体之间存在多重联系，一个国家将倾尽全力强化其外交努力以增进与国外非官方目标群体的关系。*Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, New York: Palgrave Macmillan, 2005, pp.19-21.

国家形象方面，按照哈米德·莫拉纳的看法，作为一种组合型结构，形象即指“在现实中由不同层面的个体记忆构成的一组图像”，主要由情感、认知和行为三因素构成。情感因素，或称评价性的因素，是指“个人对自我观察层面的喜好或厌恶”；认知因素则是指“个体对观察对象‘内在’特征的看法，这一特征通常独立于自我观念之外”；行为因素与反应性的储备相联系，是“对总体形象的行为效应”，紧随形象的个别性和类型的变动而变动。*Yahya R.Kamalipour, ed., The U.S.Media and the Middle East: Image and Perception.Westport, Connecticut·London: Greenwood Press, 1995, pp.3-4.美国政治学家博尔丁认为，国家形象是一个国家对自我的认知以及国际体系中其他行为体对其认知的结合；它是一系列信息输入和输出导致的结果，是一个“结构十分明确的信息资本”。作为一个跨学科的综合性概念，国家形象与无政府状态、权力、国际制度、政治转型、国家性质与意识形态等众多核心变量紧密地联结在一起*参见拙文：《国家形象认知冲突的理论探源——以冷战后中国形象的西方解读为视角》，《国际论坛》2011年代第5期，第43—48页。。它更多被视为一种信念结构。国家形象依赖于他者的认知，是国际社会公众对一国的基本印象与总体评价；国家形象也是一种自我规划，强调运用公共外交策略进行自我建构。因此，国家形象与公共外交密不可分，两者是目标与手段的关系。

对于国家品牌化、国家形象(身份)与公共外交三者之间的关系，西蒙·安霍尔特给予了极好的总结：“在某一国家和政府向世界其他国家展现自我形象的多样式途径之中，有与公司的品牌管理一样的领域，这一领域就是公共外交。正是公共外交，与品牌管理相结合，构成了竞争性身份想法的基础……当一个国家管理其海外声誉时，它便通过利用公共外交手段传播其想法。”他进而认为，“在某些情况下，现代公共外交甚至可以视为竞争性身份的同义语”。*Simon Anholt, Competitive Identity: The New Brand Management for Nations, Cities and Regions, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2007, pp.27-28.在他看来，通过有效地运用公共外交便能获得一种具有竞争优势的国家身份或声誉，形成品牌资产或效应，因而无疑具有重要的隐性价值。

三、国际文化关系、文化外交与公共外交

国际文化关系的发展可谓渊源流长，最早可追溯至欧洲早期传教士到国外的传教活动。它既包括官方主导的文化交流，也包括民间性的文化交往。随着官方对文化交流事务的介入，于是就出现了文化外交这一新的外交形式。文化外交这一概念的产生，反映了全球化背景下国际文化交往从低级政治向高级政治发展的趋势。文化一词弹性很大，据粗略统计，其含义多达百余种，而在国际关系范畴中也没有一个广泛认同的概念。学界对文化外交存在争论，但基本上把文化外交看作是输出思想、传播信仰和交流文化价值观的活动，旨在展现该国的软实力和良好形象。

英国前外交官J·M.米彻尔的观点具有代表性。他认为，文化外交具有如下两重含义：第一重含义即指由政府之间做出的以允许、方便或规范文化交流的双边或多边协议。因而政府间的文化条约、会议、协定及文化交流项目都属于文化外交范畴。同样地，在重大国际协议中包涵的文化条款，如联合国教科文组织的产生就是文化外交，而政治性的或经济性的国际组织的文化方面也属于文化外交。第二重含义较之第一重则并不确定，本质上而言，这些协议的执行以及源于这些协议的文化关系行为可视之为扩大的政府责任，也可认为是政府授予文化机构或组织的某些权限。前者就是第二层次上的文化外交。*J.M. Mitchell, International Cultural Relations. London: Allen & Unwin Ltd., 1986, pp.2-5.

米彻尔继而指出，文化外交与文化关系的区别在于，前者突出政府的主导作用与政治意图，而后者更加着重于目的的非官方性与互惠性。*Ibid., pp.2-5.当然，我们应该看到，由于文化活动事关一国的意识形态与价值，因此，即使一般性的文化事务也“享受着政治关注最慷慨的施舍，同时感受到政治所施加的束缚与压力”，期待文化活动同政治考虑分离开来并不现实，特别当一国政府深深介入此类事务之中时。*The America Assembly, Columbia University. Cultural Affairs and ForeignRelations. Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J. 1963, pp.4-5.文化关系与含义更为狭窄的文化外交密切相关，就某种程度而言，文化关系反而成为文化外交的最好掩饰。在米彻尔看来，与文化外交相比，对外文化关系的内涵与外延都要大得多，政府性的文化活动或为官方目标服务的文化活动才称之为文化外交。

而美国著名学者弗兰克·宁柯维奇则认为文化关系只是传统外交的一个方面：“尽管文化关系是外交中一个较小的形式，但是整个对外政策进程本身从属于更大的文化原动力。”*J.M. Mitchell. International Cultural Relations， p.15.显然，他将文化关系与文化外交相提并论，至少看不出两者的从属关系。

简·梅利森对国际文化关系与公共外交之间的异同同样给予了很好的解释。他认为，与宣传、国家品牌化相比，国际文化关系与公共外交的路径愈益接近：两者日益强调与外国受众更加频繁地接触而不是向其兜售信息；强调相互性和稳定关系的建立而不是仅由政策驱动的运动；强调长期的而不是即时的需求；强调赢取“思想与观念”以及信任的确立。作为宽泛概念的文化关系现在也包含着新的重点，诸如人权的促进和民主价值的传播、善治政府的观念和媒体在市民社会中的角色。尽管现代文化关系与公共外交之间逐渐交融，模糊了传统的区别，但也遭到来自文化关系捍卫者的反对。他们认为，如果不与公共外交相区分，文化关系的信任度就会受到损害。文化关系与公共外交的主要区别在于，前者在跨国关系中体现了非政府的声音。*Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, pp.21-23.

对于文化外交与公共外交的关系，越来越多的学者倾向于将前者视为公共外交大范式的一个内在组成部分，而且在外交实践中也体现出这样的思路。汉斯·塔克认为，公共外交是“信息项目和文化交流在长期和短期活动相互强化的整合过程中的结合”，表明文化外交是公共外交的一个重要维度。*其代表作为 Hans N.Tuch, Communicating with the World: U.S.Public Diplomacy Overseas, New York: St.Martin’s Press,1990.这一概念同时参见Brian Angus Mckenzie, Remaking France:Americanization, Public Diplomacy and the Marshall Plan,New York & London:Berghahn Press, 2007, p.14.而尼克拉斯·卡尔亦持同样的观点。如前所述，他将公共外交分为“倾听”“倡导”“文化外交”“交流外交”和“国际广播”五个部分。2005年，美国国务院文化顾问委员会向国会递交的报告就明确将文化外交视为“公共外交至关重要的一环”，强调两者之间的包含关系。*State Department Advisory Committee on Cultural Diplonacy, Cultural Diplomacy: The Linchpin of Public Diplomacy, Report to the U.S.Department of State, September 2005, pp.12-13. http://www.publicdiplomacywatch.com/091505Cultural-Diplomacy-Report.pdf.

结 语

经过上述比对分析，我们发现，公共外交与宣传、心理战、信息、国家品牌化、国家形象、国际公共关系、对外文化关系、文化外交等概念密切相关，涉及历史学、政治学、传播学、文化学和社会学等相关知识，但这一系列概念之间存在着明显的学科共识：都关注与外国公众的信息和思想交流；都意欲改变对象国对发起国的态度或强化既有的信念；在实践上都与外交密切相关；都是为了塑造产品或国家的良好形象。由此可见，公共外交这一术语具有很大的弹性。尽管如此，笔者还是试图给予公共外交一个大致的定义，即一国政府通过信息传播与文化交流等手段，接触和影响全球受众，促进他们更好地认同项目发起国的社会、文化、制度、价值与政策，以实现其战略目标和国家利益的一种外交形式。理解公共外交，必须把握如下层次：从对象来看，强调政府对民众、民众对民众两个维度的互动，注重社会性影响；从性质来看，公共外交仍然是一种宣传行为，但强调隐性宣传与双向交流；从目标来看，它是以塑造国家形象、影响人心为目标导向的，注重心理渗透；从内容来看，它有意识地输出本国的政治哲学、政治文化与意识形态三大内容；从手段来看，它既包括对外信息传播，也包括教育、文化交流，涵盖电影电视、电台广播、新闻出版、网络、人员交流、英语教学、展览、图书传播等手段。