1971年印巴危机期间尼克松政府对巴军售政策评析*

张 威

1971年印巴危机是冷战时代一次具有重大国际影响的地区危机。它既推动了美、苏、中三国关系的调整，也促动了南亚国际关系新格局的形成。此次危机是以巴基斯坦国内制度缺陷和东巴内乱为逻辑起点，在西巴政府军武力镇压东巴民族主义浪潮之后，民族矛盾激化，引发大规模难民潮涌向印度，使国内利益冲突外溢到次大陆，诱发印巴的新一轮纷争对抗。同时，危及地区稳定和撼动大国的利益诉求，在印巴持续对峙和大国竞争性介入的双重影响下导致第三次印巴战争爆发，孟加拉国最终获得独立。危机期间，尼克松政府积极谋划，纵横捭阖，意图妥善解决印巴危机，维护美国在巴基斯坦的战略利益。对于尼克松政府在1971年印巴危机中采取的应对之策，学界进行了深入而广泛的研究。*相关研究可参见Dan Haendel, The Process of Priority Formulation —U.S. Foreign Policy in the Indo-Paki War of 1971, Boulder: Westview Press,1977；Shirin Tahir-kheli, The U.S. and Pakistan—The Evolution of An Influence Relations, New York: Praeger Publishers,1982；Sanjoy Banerjee, Explaining the American “Tilt” in the 1971 Bangladesh Crisis: A Late Dependency Approach, International Studies Quarterly, No.31, 1987；Richard Sisson, War and Session： Pakistan, India, and the Creation of Bangladesh, Berkeley: University of California Press,1990;Dennis Kux, The United States and Pakistan 1947-2000:Disenchangted Allies，Washington D.C.:National Defense University Press,2002; Geoffrey Warner, “Nixon， Kissinger and the Breakup of Pakistan, 1971,” International Affairs, Vol.81,October, 2005; B.Z.Khasru, Myths and Facts-Bangladesh Liberation War: How India, U.S., China, and the U.S.S.R. Shaped the Outcome，New Delhi: Pupa Publications India Pvt.Ltd.,2010。纵观学界已有研究成果，研究的重点大多集中在尼克松政府危机应对的过程及其影响，对于危机期间，尼克松政府在对巴军售问题的政策变化以及这一政策变化与白宫危机决策之间的内在逻辑关联则未给予足够的学术关注。*有关1971年印巴危机期间，尼克松政府对巴军售问题的专题研究成果较少，有代表性的研究成果可参见R.C.Gupta, U.S. Policy towards India and Pakistan, New Delhi: B.R. Publishing Corporation, 1977; Shirin Tahir-kheli, The U.S. and Pakistan—The Evolution of An Influence Relations, New York: Praeger Publishers, 1982；Leela Yaday, U.S. Policy in South Asia—A Case Study of Pakistan, New Delhi: Harman Publishing House, 1989。本文以近年来新解密的美国档案文献为基础，从冷战国际史的视角对1971年印巴危机期间，尼克松政府对巴军售政策的变化走向进行分析探究，并厘清对巴军售政策的变化走向与白宫危机决策之间的内在逻辑关联。

一、尼克松政府“一次例外”军售政策的出台

1954—1965年，美国从其全球战略利益出发，给巴基斯坦提供了大量的军事援助，巴基斯坦总计接受了美国超过6.3亿美元的直接军事援助和超过6.7亿美元的低价武器销售，*Stephen P. Cohen， “U.S. Weapons and South Asia： A Policy Analysis，”Pacific Affairs, Vol.49. No.1, Spring, 1976, p.47.其中，不乏像F-86“佩刀”(Sabre)式战斗机、F-104“星战士”(Starfighter)式战斗机、“响尾蛇”(Sidewinder)红外制导空对空导弹以及M-48“巴顿”(Patton)中型坦克、M-113重型装甲战车这样的美军先进制式装备。*有关20世纪50年代初到第二次印巴战争爆发前夕，美国政府向巴基斯坦提供武器装备的详细内容可参见Rajendra K. Jain， ed.，U.S.-South Asian Relations, 1947-1982, Vol.II, New Delhi: Radiant Publishers, 1983, pp.623-627。

1965年9月第二次印巴战争爆发，美国停止对印巴两国的军事供应。在经过近一年多的考虑后，1967年4月12日，约翰逊政府宣布对印巴实施所谓新的军售政策。这一政策规定继续禁止向印巴两国提供杀伤性武器，允许两国购买1965年之前美国所供应军事装备的零部件，但必须是个案处理。这一妥协的方案并未让印巴两国感到满意。为此，两国都不得不积极寻求新的武器进口来源。

1965年战争结束后，印度把目光投向苏联，不断加大与苏联的军事合作。*1967年1月，苏联在印度本土装配成功第一批米格-21战斗机。其后，印度航空工业集团开始进行米格-21系列战斗机的特许仿制，到1971年，印度空军装备了本国特许仿制的120架米格-21战斗机。与此同时，印度还从苏联购进包括450辆T-54、T-55中型坦克、490门130毫米口径自行火炮、150架苏-7B型战斗轰炸机、32架伊尔-16运输机、2艘F级攻击型常规潜艇、1艘“别佳”(Birga)级导弹驱逐舰和20艘“大黄蜂”(Wasp)级导弹艇在内的先进武器装备。参见Bimal Prasad， Indo-Soviet Relations, 1947-1982: A Documentary Study, Bombay: Allied Publishers, 1973, pp.331-332。相比印度，巴基斯坦亦在1965年战争后实行武器来源多元化政策。中国成为巴基斯坦最主要的军火供应者。1966年4月，中巴签订首个军事援助协定，中国向巴基斯坦提供总价值为1.2亿美元的军事援助。到1970年，中国向巴基斯坦提供了215辆59式中型坦克、115架歼-6战斗机、12架轰-5轻型轰炸机及其他武器装备。*G.S.Bhargava， “Crush India”—Gen.Yahya Khan or Pakistan’s Death Wish, Delhi: Kamla Nagar, 1972, Appendix IV: Arms Transfer to Pakistan, p.193.

尽管如此，巴基斯坦自身面临不同国家装备协调指挥困难、制式不统一和原有美式装备损耗严重而无法得到有效补给的问题。在对美式装备的依赖性上，巴基斯坦远超过印度。基于提高自身防务能力、应对印度飞速扩充军备所造成的安全挤压，叶海亚·汗(Yahya Khan)政权迫切希望美国能够解禁1967年军售政策中关于杀伤性武器的禁运条款。*1969年8月1日，尼克松对巴基斯坦进行国事访问。此次尼克松出访的真实目的是希望通过巴基斯坦总统叶海亚·汗向中国领导人传递美国政府希望改善中美关系的信息。在叶海亚·汗与尼克松的小范围秘密会谈结束后，总统国家安全事务助理基辛格又与巴空军司令努尔·汗(Nur Khan)中将就中国问题进行了简短晤谈。席间，努尔·汗中将表示巴基斯坦并不指望从苏联那里获得更多的军援，尤其是在苏印军事合作如火如荼之时，巴基斯坦更不会对苏联抱有更多“奢望”和“幻想”。努尔·汗以带有提示性的口气告诉基辛格：“巴基斯坦空军飞行员对苏制米格系列战斗机并不感冒，但对美制飞机优良的飞行性能一直表现出浓厚的兴趣。” 努尔·汗在会谈中虽未直接提及希望获得美国的空军装备，但言语间流露的期盼却十分明显。参见“Memorandum of Conversation, Lahore, August 1,1969，” Foreign Relations of the United States(以下简称FRUS)：1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/ 47725.pdf。需要指出的是，在巴基斯坦迫切希望美国恢复对巴军售的同时，“巴基斯坦渠道”*1969年至1971年间，在中美关系“解冻”的历史进程中，巴基斯坦曾为中美两国领导人秘密传递口述信息和手书记录，为两国高层接触牵线搭桥，并最终促成1971年7月基辛格密访北京，以及1972年2月尼克松访华。鉴于巴基斯坦在中美关系“解冻”进程中的重要作用，当代国际关系史研究中就有“巴基斯坦渠道”这一专有名词。它的开启不仅充分显示了美国冷战战略思维由顽固的、“偏执狂式的”意识形态对抗向现实主义的复归，而且亦具有高度的隐秘性和严格的保密性，手写记录、口述信息从运作形式上看是19世纪欧洲“秘密外交”的再现。从这一点来看，“巴基斯坦渠道”是当代“秘密外交”成功的范例。已有研究认为“巴基斯坦渠道”是一个高度保密的渠道。巴基斯坦方面仅有叶海亚·汗总统、外交国务秘书苏尔坦·汗、驻美大使希拉里以及叶海亚·汗的军事秘书艾哈迈德·阿兹(Ahmed Aziz)四人参与其中。美国一方也仅局限于尼克松总统、总统国家安全事务助理基辛格、他的副手黑格以及国家安全委员会的少数几位高级官员。有关“巴基斯坦渠道”的相关研究可参见王成至：《跨越雷区的握手：1969—1972年中美缓和进程研究》，上海：上海三联书店，2010年；张静：《解密中美秘密外交(1969—1972)》，北京：人民出版社，2014年。(Pakistan Channel)的开掘与贯通一方面通过构筑华盛顿—伊斯兰堡—北京的“秘密外交”联系使得美国“解冻”中美关系的政策选择成为可能，另一方面，亦为尼克松政府松动对巴军售的严苛限制提供了重要契机。

1969年12月19日，巴基斯坦驻美大使阿迦·希拉里(Agha Hilaly)在与基辛格商讨“巴基斯坦渠道”秘密运作的同时，不忘提及伊斯兰堡十分关心的军售问题。希拉里表示巴军装备急待更新，特别是很多美制装备由于缺少必要的零配件供应而无法发挥作用。为此，他迫切希望白宫能推动解除对伊斯兰堡的军售禁令。*F. S. Aijazuddin ed.，White House & Pakistan: Secret Declassified Documents, 1969-1974, New York: Oxford University Press, 2002, pp.77-78.

巴基斯坦从自身安全利益出发竭力要求美国解除对巴基斯坦的军售禁令。但对尼克松来说，对巴军援政策调整不仅事关巴基斯坦的国家安全、美巴关系的“升温”，更为重要的是将会涉及美国对南亚政策的核心宗旨是否改变，美国对印度军售政策的是否变动、怎样变动等一系列的问题。所以，在“巴基斯坦渠道”日渐发挥作用的同时，美国对巴基斯坦军售政策的“微调”也在审慎地进行中。

1969年11月22日，美国国务院近东与南亚事务司起草一份关于对南亚军售政策的研究报告。该报告指出：“当前南亚局势发展存在诸多变数，不甚明朗，美国的政策导向应该避免走两个极端：1.完全撒手不管，超然于南亚之外；2.加大对次大陆的政策投入，完全将其纳入美国的严密控制之下。”关于美国对南亚军售问题，该报告提出可“在1967年4月12日军售政策的基础上，做稍许有利于巴基斯坦的局部变动，即‘一次例外(A One-time Exception)’政策。”*“Anaytical Summary Prepared for the National Security Council Review Group, Washington, November 22, 1969，” FRUS： 1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47750.pdf.

11月25日，基辛格召开国家安全委员会审查组(Review Group)会议*根据1969年1月20日发布了《第2号国家安全决策备忘录》，国家安全委员会审查组成立。该小组由基辛格主持，其成员有副国务卿、国防部副部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席或视情况由他们的副手出席。它被赋予政策规划职权，所有涉及美国国家安全的问题，均经由该小组审议。FRUS:1969-1976, Vol.II: Organization and Management of U.S. Foreign Policy, 1969-1972, p.31.，讨论国务院关于美国对南亚军售政策的研究报告。基辛格指出，国务院的研究报告分析很到位。但是8月1日尼克松总统访问巴基斯坦时，曾对叶海亚·汗总统做出改善美巴关系的承诺，基于这一点，美国对南亚军售政策的调整必须将其考虑在内。在对巴军售问题上，基辛格认为美国首先要回答两个问题：1.美国在次大陆的战略重心在哪里？2.美国是否要将对巴军援恢复到1965年印巴战争之前的水平和规模？针对南亚的政治现状，基辛格认为如果尼克松总统决定调整对巴军售政策，“一次例外”政策是可行的。*“Minutes of meeting of the National Secuirty Council Review Group, Washington, November 25, 1969,”FRUS：1969-1976,E-7:Documents of the South Asia Crisis,1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47745.pdf.

1970年4月13日，基辛格就调整对巴军售政策问题与尼克松进行单独谈话。基辛格表示他能够理解尼克松总统在南亚军售问题上的两点基本考量：第一，对巴基斯坦军售政策要立场鲜明，不可含糊；第二，为应付国会和美国媒体，政策本身不应带有过多政治上的挑衅性。为此，在1967年4月军售政策主要内容保持不变的前提下，适当向巴基斯坦有所倾斜的“一次例外”政策是最佳选择。一方面，尽管印度会有所不悦，但“一次例外”政策不会从根本上改变印巴两国军力对比；另一方面，“一次例外”政策能显示出美国对巴基斯坦的友好，是一个积极的“政治信号”，当然，这一“信号”本身是着眼于政治利益，而非军事利益。对于基辛格的政策导向，尼克松表示赞成。*“Memorandum from the President Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,Washington, April 13,1970，”FRUS：1969-1976,E-7:Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972,available at http://www.state.gov/documents /organization/47762.pdf.

经过较长时间的论争，国务卿威廉·罗杰斯(Willam Rogers)基本同意了对巴基斯坦的“一次例外”政策，但对“一次例外”的装备清单提出了不同的意见。罗杰斯认为M-48坦克和B-57中程轰炸机属于杀伤力极强的进攻性武器，若将这两种装备列入“一次例外”的装备清单中将会引发印度的不满和新一轮的军备扩张，甚至遭到美国国会的非议。*“Memorandum from the President Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, Washington, June 11, 1970，”FRUS：1969-1976,E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47827.pdf.6月12日，负责近东与南亚事务的助理国务卿约瑟夫·西斯科(Joseph Sisco)在与基辛格的会谈中表达了与罗杰斯相同的观点。*“Transcript of telephone conversation between the President Assistant for National Security Affairs (Kissinger) and the Assistant Secretary of State for Near Eastern and South Asian Affairs (Sisco), Washington, June 12, 1970, 11:30 P.M.,” FRUS：1969-1976, E-7:Documents of the South Asia Crisis,1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47768.pdf.最后，通过相互妥协，对巴基斯坦“一次例外”军售的装备清单被确定为： 12架F-104战斗机； 7架B-57中程轰炸机； 300辆M-113装甲战车；4套反潜侦察设备。*“Telegram 96236 from the Department of State to the Embassy in Pakistan, June 18, 1970, 2220Z，”FRUS：1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972,available at http://www.state.gov/documents /organization/47783.pdf.

1970年6月17日，基辛格召见希拉里，告知美国对巴“一次例外”军售决定。基辛格表示对尼克松总统来说，“一次例外”是一个困难的决定。鉴于国会的反对，对巴基斯坦的军事禁运尚无法完全取消。当希拉里问及何时可以兑现这一决定时，基辛格连忙接话道：“现在还很难说在何时白宫可以着手实施，当民众压力和国会反对声音有所缓和之际，白宫将立即实施。”*“Memorandum of conversation, Washington, June 17, 1970，” FRUS：1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47770.pdf.

1971年10月8日，在叶海亚·汗赴美参加联合国成立25周年庆典活动的前夕，美国正式宣布对巴基斯坦实施“一次例外”政策。*“Telegram 7805 from the Embassy in Pakistan to the Department of State, October 5 1970, 1110Z，” FRUS：1969-1976,E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47829.pdf.

“一次例外”政策的出炉反映了尼克松在南亚政策制定上的基本标尺：一方面，为取得中美关系的突破性进展，美国必须破除困扰美巴关系的意识形态“紧箍咒”，对巴基斯坦必须有政策倾斜;另一方面，在实施战略收缩的同时，维持南亚的战略平衡，不让印巴任何一方取得压倒性优势地位亦是美国南亚政策的不变原则。因此，尽管“巴基斯坦渠道”的战略价值很大，但在小国(巴基斯坦)与大国(美国)多重博弈的政治游戏中，巴基斯坦“机会主义式”的战略地位决定了其在军售问题上的讨价还价是不会超出大国战略设计的政策边界的。

二、危机爆发与美国对巴基斯坦军售政策的“微调”

1971年印巴危机缘起于巴基斯坦内部的民族矛盾和政治纷争。1970年12月巴基斯坦举行立国以来的首次大选，穆吉布·拉赫曼(Mujibur Rahman)领导的东巴人民联盟在大选中获胜。但大选之后，围绕国家权力，东巴人民联盟与叶海亚·汉代表的军法管制当局以及布托(Bhutto)领导的巴基斯坦人民党展开了激烈争夺，矛盾不断升级。在西巴军官团强硬派的强大压力下，叶海亚·汉以东巴的秩序和军法管制失去控制，人民联盟图谋分裂国家为由下令于3月25日凌晨，实施“探路灯”*1971年3月25日巴基斯坦最高军政领导人叶海亚·汗以东巴的秩序和军法管制失去控制，人民联盟图谋分裂国家为由下令采取“探路灯”行动。此次行动有三大根本意图：第一、先发制人，扑灭人民联盟的叛乱图谋；第二、粉碎东巴激进的民族主义；第三、打击支持东巴独立的社会力量。人民联盟领袖穆吉布·拉赫曼(Mujibur Rahman)和人民联盟的其他高层领导人，主要由孟加拉人组成的东巴军警部队以及左派知识分子、青年学生是这次清剿行动的主要目标。有关“探路灯”行动的指令文本可参见Siddiq Salik, Witness to Surrender, Karachi: Oxford University Press, 1977, Appendix 3。(Operation Search Light)行动，危机正式爆发。

危机全面爆发后，叶海亚·汗在东巴采取的军事镇压行动遭致世界舆论的广泛谴责，美国的公众舆论和国会强烈反对西巴军队在东巴的屠戮，并要求白宫立即停止对巴基斯坦的一切军售。面对来自国内、国外的强大压力。白宫对巴基斯坦军售(包括 “一次例外”军售项目)政策是否会有所改变，怎样改变，成为危机过程中，各方密切关注的一个焦点问题。

首先需要说明的是，美国国务院和国防部在对巴军售问题上拥有很大的发言权：所有出口军事装备(不管是在对外军售项目之内，还是通过商业渠道)都必须具有国务院军火控制办公室颁发的武器出口管理许可证，已有的许可证若要续签也需通过国务院的审核；而在美国对外军售项目之内的装备则要受到国防部的控制审查。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664249-250, LexisNexis, 2007.

截至1971年3月底，伊斯兰堡向华盛顿订购了价值4400万美元的技术装备、军需用品和各种零部件。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667583，LexisNexis,2007.

在叶海亚·汗对东巴采取军事镇压行动后不久，美国政府机构相继采取强制措施。4月6日，国务院决定不再续签即将到期的出口许可证；同时，自1971年3月25日之后，不再批准对巴基斯坦的新许可证，而那些属于在3月25日之前颁发的许可证在允许范围内，并且“正在运输”*对于“正在运输”过程中的装备，美国国务院和国防部有着不同的理解。国务院认为是指“已经驶离美国领海的，经海轮运输的武器装备”，国防部则认为“正在运输”过程中的装备应当是指“已对货品进行所有权移交的装备”。参见The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667562, LexisNexis, 2007。过程中的装备不在禁止之列。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974:India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667543, LexisNexis, 2007. 基辛格直到5月17日才得知国务院实际上自4月初便已经停止向巴基斯坦颁发武器出口管理许可证。FRUS：1969-1976, Vol.XI: South Asia Crisis 1971,pp.125-126.4月11日，国防部宣布冻结1970年10月的“一次例外”军售以及3月25日之后的对巴军售项目。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667788, LexisNexis, 2007.与此同时，罗杰斯指出，在对巴基斯坦的军售政策上，美国有三种选择：第一，不受东巴危机的影响，继续当前的军售政策；第二，全面禁运，终止一切军售；第三，暂时停止向巴基斯坦输送军事装备(包括“杀伤性”武器的零配件和武器弹药)，同时美国亦将针对所有准备运往巴基斯坦的军售项目进行审查。罗杰斯建议采取第三种选择。*F. S. Aijazuddin ed.， White House & Pakistan： Secret Declassified Documents, 1969-1974, pp.236-237.

同日，基辛格在致尼克松的备忘录中建议美国政府应当避免采取1965年印巴战争中所实行的那种全面禁运的做法，但是，面对美国国内舆论和国会要求禁运的强烈呼声，美国政府亦需要对军售项目进行严格管制，限制杀伤性武器装备及火炮弹药的出口。相较罗杰斯所倾向的第三种选择，基辛格则建议尼克松采取第一种方案。*Ibid.,pp.237-240.

虽然在4月11日，白宫关于对巴军售的政策还未正式出台，罗杰斯与基辛格也仅仅只是阐明了自己的想法，但在这两种截然不同的想法背后实则反映了两人在思维路径上的大相径庭。从南亚地区政治的视角出发，罗杰斯认为暂时的禁运是对叶海亚·汗施压的一个好办法，可迫使其减缓或停止在东巴的清剿行动，减少次大陆掀起更大政治风浪的机率；而“秘密外交”的顺利进行，以中美关系的“解冻”推动美国冷战战略的转型是基辛格思量南亚危机时必须通盘考虑、总揽全局的思维取向。为此，即便是暂时的禁运也会对美国与巴基斯坦的关系带来破坏信号。

尽管“二人团队”并不希望立即切断对巴军售渠道，但国会的反应则显然不同。4月15日，包括萨克斯比(Saxbe)、麦戈文(McGovern)、蒙代尔(Mondale)在内的6名参议员联名向参议院对外关系委员会递交一份动议：“要求在巴基斯坦局势未完全恢复正常状态之前，停止一切对巴军事供应。”*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667441, LexisNexis, 2007.

5月27日，尼克松就对巴军售问题向国务院和国防部发出总统指令。尼克松指出在有关对巴军售政策正式出台之前，或有关对巴军售的争论停止之前，美国应当继续向巴方运送军事装备(在3月25日之前颁发的出口许可证允许的范围之内)；同时，巴方亦可从美国军火商那里购买“非杀伤性”装备和“杀伤性”武器的零配件*依据美国对外军售计划，在1971年3月25日之前的军火订单当中，若美方一时无法提供巴方所需的装备，美国国防部可将订单转给军火商，由军火商向巴方直接提供武器装备；在对外军售计划之外，巴基斯坦还可以直接从美国军火商那里购买一定种类的装备(限定种类，不涉及“杀伤性”武器装备)，而国防部无权干涉。参见The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664249, LexisNexis, 2007.。至于争议最大的“一次例外”军售，尼克松考虑到国会山和美国舆论的反对声音，主张以“技术原因”暂缓“一次例外”军售。为应付国内媒体，尼克松要求各部门统一口径：美国政府正在“重新审查”对巴军售项目清单。*1970年10月批准的“一次例外”军售计划在南亚危机全面爆发之时尚未付诸实施。F. S. Aijazuddin ed.， White House & Pakistan： Secret Declassified Documents, 1969-1974, p.251.

总统指令下达后，国务院内部仍有颇多微词*国务院“强烈要求”应当立即切断包括“杀伤性”武器的零部件和弹药在内的所有对巴军售项目。The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667562, LexisNexis, 2007.，这为指令的执行平添难度。6月19日，基辛格在致尼克松的备忘录中指出，为保持美国政府在南亚危机问题上的政策灵活性，防止各政府机构之间的政策抵触，应当考虑国务院的“强烈要求”。为此，应当再次调整对巴军售的具体内容，减少“杀伤性”装备的零配件以及弹药的运输量。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667567, LexisNexis, 2007.在基辛格的建议下，尼克松政府采取了新的措施，在5月27日总统指令的基础上，确定了对巴军售的具体内容：在重申暂缓“一次例外”军售的同时，“杀伤性”装备的零配件、弹药不在军售项目之列。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667629, LexisNexis, 2007.截止6月下旬，经由巴基斯坦订购，但仍未启运的装备总金额为2900万美元。符合政策要求，可以启运的“非杀伤性”装备及零配件的总金额为1480万美元。*隶属于对巴军售项目的装备价值1350万美元，经由商业订货的装备价值1334463美元。The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667546, LexisNexis, 2007.

1971年3月25日到6月是印巴危机的初始阶段。在此阶段中，对巴军售政策迟迟未定反映了尼克松政府在处理与巴基斯坦关系时面临的极大困难。战略层面的考量、地区政治变动乃至国内诸多制约因素的纠结加大了尼克松和基辛格“二人团队”(the Nixon-Kissinger Dyad)的决策难度，而热衷于“秘密外交”的 “二人团队”与下属各官僚机构在思维方式上的分野使得政令与行动的统一难上加难。在《白宫岁月》一书中，基辛格这样讲道：“美国不能对杀戮了数以千计的平民，并导致几百万人逃往印度寻求安全的野蛮军事镇压表示宽容。巴基斯坦军方采取了高压手段，这是无可怀疑的。但是巴基斯坦是我们通往中国的唯一渠道，这条渠道一旦关闭，就要耗费更多的时间另外寻找新的通道。”*[美]亨利·基辛格：《白宫岁月》(三)，杨静予等译，北京：世界知识出版社，2003年版，第1092页。基辛格的这番话将作为美国对外战略的最高决策者有口难辩，左右掣肘的感受明晰地吐露出来。但是巴基斯坦——这一地处冷战“边缘地带”的南亚国家在“二人团队”以迂回方式构筑转型时代的冷战战略方面有着极端重要地位——中美关系的成功解冻是1971年内美国最重大的战略目标，而与之有着重要关联的“巴基斯坦渠道”是实现“破冰”之旅的充分必要条件。从战略的角度考量，尼克松和基辛格所要避免的是以抽象的道义原则去指导国家的对外行为，而应当贯彻立足政治现实的、审慎的政治道德，在目标与手段之间必须进行理性的选择。以对巴军售问题为例，当“二人团队”试图将美国的全球战略考量与地区危机的应策相连接时，难度之大可想而知。

6月22日，《纽约时报》刊载的一则新闻使美国民众和国会再次关注对巴军售问题。报道称，2艘名为“桑德巴斯”号(Sunderbans)和“帕德玛”号(Padma)的货轮分别于4月23日和6月21日从纽约港启程，满载武器装备驶向巴基斯坦的卡拉奇港。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667609, LexisNexis, 2007.此消息一出，一贯批评尼克松政府南亚政策的参议员爱德华·肯尼迪(Edward Kennedy)立即作出反应，他讲道：“美国人民和国会在对巴基斯坦政策上被白宫再次欺骗，这一错误的决定若不尽快纠正，将会有更多的东巴难民流离失所，有更多的无辜民众被美国制造的武器弹药所杀害。”*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF10202004247136166773, LexisNexis, 2007.22日当天，参议员弗兰克·切尔吉(Frank Church)致信尼克松，要求美国政府采取有力措施，出动海岸警卫队或与加拿大政府协调拦截“帕德玛”号。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667534, LexisNexis, 2007.

《纽约时报》上刊载的“爆炸性”新闻不仅令美国国内民意不满，而且更激起了印度政府与“孟加拉临时政府”的强烈批评和谴责。

6月22日下午14时25分，印度驻美大使坎特·杰哈(Kant Jha)紧急约见副国务卿约翰·欧文(John Irwin)并提出强烈抗议。杰哈警告说：“对巴基斯坦的武器输送将会在印度国内造成恶劣影响，必将加剧次大陆的紧张局势。”欧文则解释，自3月25日之后，美国已经停止向巴方颁发新的武器出口管理许可证，他“推测这些装备极有可能是在3月25日之前颁发的出口许可证范围之内，或者是经由商业渠道的军事订货，《纽约时报》刊载的消息是否属实尚待查证。”*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471771671506-508, LexisNexis, 2007.

6月23日，总部设在印度小城穆吉布纳嘎(Mujibnagar)的“孟加拉人民共和国临时政府”新闻发言人痛斥美国政府向西巴军人政权提供武器“是对心头流血的孟加拉人民的伤口处撒盐。孟加拉人民正在为自由、民主和独立而奋斗，但美国政府的卑劣做法实在是令自由世界为之失望”。*Sukumar Biswas, ed., Bangladesh Liberation War—Mujibnagar Government Documents 1971, Dhaka: Mowla Brothers, 2005, p.56.

刚从华盛顿访问回国的印度外长斯瓦兰·辛格(Swaren Singh)在得知这一消息后异常恼怒。6月24日，他在印度国会发表讲话时指出，《纽约时报》上刊载的新闻“千真万确”，美国政府的做法是在“愚弄”印度人民和世界爱好和平的人们。*Bangladesh Documents, Vol.I, p.696; The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667588, LexisNexis, 2007.

依据史实分析不难看出美国在对巴军售问题上的“微妙之处”。直到6月底，尼克松政府针对南亚危机爆发后的对巴军售政策尚未正式出台，各部门采取的措施也有所抵触*与国务院强烈要求完全切断对巴军售形成鲜明对比的是，国防部极力支持继续对巴军售，包括“杀伤性”武器的零配件。国防部认为继续军售既可使外界看到美国政府对巴基斯坦国家统一的坚决支持，也是维续对伊斯兰堡影响力的重要手段，可使其在与印度的争端保持克制。参见The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667564, LexisNexis, 2007.，但是在“二人团队”的主导控制下，对巴军售的应策流程十分清晰：3月25日之后，白宫未再批准新的军售项目，国务院也未向巴方颁发新的武器出口管理许可证，但是，白宫并不倾向于实行对巴完全军事禁运。按照时任尼克松政府助理国务卿帮办的克里斯托弗·范·霍伦(Christpoher Van Hollen)的解释，美国政府“正在针对军售政策做适时调整，并在新的政策正式出台之前，采取相应的过渡性措施。”除暂时搁置“一次例外”军售之外，4月以前，已经交付给巴方的装备和经由国防部承包给军火商，而向巴方提供的装备均不在“重新审查”的范围内。*Roedad Khan ed., The American Papers (Secret and Confidential) India-Pakistan-Bangladesh Documents, 1965-1973, pp.609-610.

尽管在6月24日罗杰斯曾建议尼克松暂时停止所有对巴军事供应*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667970, LexisNexis, 2007.，但“二人团队”的观点非常明确：继续对巴军售。6月28日，白宫再次通知国防部继续对巴基斯坦的军售。白宫要求国防部对外不要宣称对巴实行军事禁运，而只是说对巴军事供应“尚在审查之中”。*FRUS：1969-1976, Vol.XI: South Asia Crisis 1971, p.202.

综上述及，在危机初期，美国从缓解危机敌对的角度考虑，宣布停止颇具争议的“一次例外”军售。但对于其他的军售项目则采取区别对待的方式。具体而言，限定军售项目的类别，减少军售数量，但并不断然中止所有军售项目。

三、危机升级与美国停止对巴军售

1971年7月到11月，危机局势进一步恶化。在危机对抗不断升级的同时，1971年7月9—11日，基辛格成功秘访北京，“巴基斯坦渠道”在圆满地完成了其历史使命的同时，中美“秘密外交”浮出水面，转变为震惊世界的“冲击外交”*日本学者岩岛久夫曾将基辛格秘密访问这一重大的历史事件形象地称之为当代外交中“突然袭击外交”或“冲击外交”的经典范例。笔者借鉴了岩岛久夫的这一说法。参见[日]岩岛久夫：《突然袭击研究》，张健、贺小铭译, 北京：国防大学出版社，1987年，第102页。。这一“冲击外交”是推动冷战转型的“外交革命”，它开启了冷战的新时代，但本身却是代价和风险都相当之大的外交举措——加速了苏印走向联盟的进程，并使印巴危机由于大国竞争的注入而斗争更趋激烈化。危机升级阶段，叶海亚·汗的政治重建计划归于破产，美国力促东巴、西巴政治和解的努力亦归于失败。东巴的持续动荡与内乱使大量平民持续涌入印度，沦为难民。大规模的难民潮是使得南亚持续紧张、敌对氛围难以消解的重要根源。沉重的经济、社会负担和印度公众的强烈干涉意愿促使英迪拉·甘地(Indira Gandhi)政府逐渐地滑向对东巴实施直接军事干涉，南亚“火药桶”一触即发。

在国内的政治压力和危机不断激化升级的影响下，美国对巴基斯坦的军售政策在不断变化的局势面前亦有所改变。7月19日，国家安全委员会官员哈罗德·H.桑德斯(Harold H. Saunders)在致基辛格的备忘录中指出，来自各方面的激烈反对实际上可以归结为这样一个问题：“美国对巴基斯坦的军事供应是否与您的北京之行之间有着必然联系？”对此，桑德斯建议在应对外界，特别是国会的反对声音之时，白宫应采取以下政策“口径”：第一，美国政府对南亚的军事供应政策是依据南亚本身的政治状况来决定的；第二，美国对巴军售数额较小，不会破坏南亚的军事平衡。关键问题在于，如果美国对巴采取完全禁运，将会对美巴关系产生消极影响，美国政府必须考虑完全禁运所导致的后果；第三，白宫认为保持美国对巴基斯坦的影响力是十分重要的，通过这种影响力促进“令人欣喜”的转变是使当前东巴危局恢复到正常状态的必要因素，而完全禁运则不可能产生这一效果。为此，桑德斯指出当前美国保持对巴小规模军售的实质是以“最小化的军事供应”换取“对巴政治影响力的持续”。针对桑德斯的建议，基辛格表示赞同。*“Memorandum from Saunders to Kissinger, Military Assistance to Pakistan and the Trip to Peking, 19 July, 1971，” National Security Archive Electronic Briefing Book， No.79： The Tilt: The U.S. and South Asian Crisis of 1971,available at http://www.gwu.edu/—nsarchiv/NSAEBB/ NSAEBB79/BEBB17.pdf.

尽管白宫意图维持对巴军事供应，但是来自国会山的批评和指责之声却异常强大。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664185, LexisNexis, 2007.7月1日，参议员马蒂亚斯(Mathias)与众议员莫斯(Moss)在参众两院联席会议上提议，对巴基斯坦实施为期一年的军事禁运，其中包括1971年3月25日之前的对巴军售项目。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664185, LexisNexis, 2007.7月15日，美国众议院外交事务委员会通过了《美国对外援助法案之加拉格尔修正案》(The“Gallagher Amendment ” to The Foreign Assistance Act)草案。该草案强调：在总统向国会报告“东巴局势已恢复到正常状态”以及“东巴难民在‘条件允许下’开始返回东巴，并被归还原有土地和私人财产”之前，国会将以立法手段“暂时停止向巴基斯坦提供除粮食援助之外的一切经济援助和军事供应”。7月19日，参议院对外关系委员会通过了由萨克斯博(Saxbe)、斯科特(Scott)等31名参议员联合提出的《美国对外援助法案修正案》草案，其内容与《加拉格尔修正案》相近。针对国会强硬态度，7月30日，国家安全委员会会议决议指出，当前美国政策的压倒性目标是避免东巴饥荒；积极创造可令难民回国的“政治、经济和安全”环境；降低印巴敌对的程度。相形之下，美国对巴军售应当逐步减少。但至关重要的一点是，美国政府“不可公开指责叶海亚·汗”。*“NSC Paper, South Asia: Cutting off Military and Economic Assistance, 30 July, 1971，” National Security Archive Electronic Briefing Book， No.79： The Tilt: The U.S. And South Asian Crisis of 1971,available at http://www.gwu.edu/—nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB79/BEBB19.pdf.

8月18日，国务院近东与南亚事务司、军火控制办公室以及国防部对外军售主管部门的代表举行联席会议商讨对巴军售问题。会议决定在征询巴方意见的同时，努力说服伊斯兰堡暂停军事供应。国务院指示西斯科就军售问题与希拉里磋商。在两次与西斯科会晤后，希拉里将国务院的意见经由苏尔坦·汗汇报给叶海亚·汗。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667768, LexisNexis, 2007.

8月30日，巴基斯坦国防部军事采购团团长伊姆·哈克(Inam-ul Haq)少将前往华盛顿，与美方协商“1972年财政年度内的对巴军售计划”。为此，近东与南亚司巴基斯坦科认为国务院可抓住这次机会，与伊姆·哈克详谈军售事宜。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667809, LexisNexis, 2007.9月2日，罗杰斯与伊姆·哈克就美国中止对巴军售问题举行会谈。罗杰斯指出国会对军售的强烈反对给美巴关系造成了相当大的麻烦，若能加快对剩余军售物资的货运速度，那么美国政府就可以发表一个“低调的”公开声明对巴军售已完全停止，而且国会的反应就不会像现在这样激烈，对白宫其他政策的阻挠也会相应地减少。当然“中止对巴军售的目的并非向巴方施加压力，或者损害美巴关系，只是希望在缓解危机事态，加强对巴经济援助方面起到更积极的作用”。针对罗杰斯的此番讲话，伊姆·哈克少将转达了叶海亚·汗总统的意愿，表示愿与美方就此问题密切合作。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667763, LexisNexis, 2007.

对于国务院的行动，基辛格不甚满意，但也并未反对。10日下午4时，基辛格会见伊姆·哈克。会谈中，基辛格着重强调了加快剩余军售物资的运输进度具有重要的政治涵义，它既是对批评美国政府的诸多言论的有力回应，更对缓解危机具有积极作用。停止军售的同时，“更多经济援助的到来将帮助巴基斯坦摆脱经济困境”。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667832-833, LexisNexis, 2007.

10月5日，美国参议院对外关系委员会通过了众议院提交的《加拉格尔修正案》，敦促白宫全面停止对巴军售。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664330, LexisNexis, 2007.在国会的巨大压力之下，尼克松政府不得不加快剩余军售物资的运输进度。到10月底，对巴军售的最后一些物资相继运抵巴基斯坦，其中包括隶属于美国对外军售计划的军事装备，价值为1,293,792美元；通过商业渠道订购的装备，价值1,280,237美元，总价值为2,574,029美元。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667764, LexisNexis, 2007.为表示安抚，10月29日，国务院指示驻伊斯兰堡大使约瑟夫·法兰德(Joseph Farland)向叶海亚·汗表示对巴方理解和支持的感谢，并示意在英迪拉·甘地访美前夕，停止军售会起到一定的政治作用。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667738, LexisNexis, 2007.11月2日，法兰德向叶海亚·汗传递了国务院的观点，并得到了叶海亚·汗的认可。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667779, LexisNexis, 2007.同日，美国正式宣布停止对巴军售。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667800, LexisNexis, 2007.

四、结 语

美国对巴军售是牵动1971年印巴危机发展的一个重要问题。几经波折，在内外压力之下，尼克松政府最终做出停止对巴军售的决定。这一决定的背后实质上反映了巴基斯坦在“二人团队”外交棋局中微妙的地位。尼克松上台后，对南亚奉行的是传统的均势政策。从维持次大陆均势的角度考虑，巴基斯坦只是次大陆均势的组成部分，并非需要美国加大投入力度的战略要地。但在“二人团队”规划的美国全球战略中，巴基斯坦却是十分重要的一环，其战略价值体现在处于内忧(东巴内战)外患(印巴危机)的巴基斯坦同时与美、中保持友好关系。因此，在地区政策与全球战略的双重烘托下，巴基斯坦的战略地位微妙而独特。因为中美关系的“解冻”在美国冷战战略转型中的关键地位，巴基斯坦凭借这一重大战略契机，战略地位提升。但这一地位的提升仅仅只是“机会主义式”的拔高，是一种“暂时性”，而非“实质性”的地位抬升。因此，南亚危机期间的美巴关系只能算是在美国战略转型时期“一种流于形式的友谊”，而“缺乏坚实的基础”。*Shivaji Ganguly， U.S. Policy toward South Asia, Bolder: West View Press, 1990, p.199.

全球主义战略视角决定了美国在危机期间对巴基斯坦采取“偏袒”政策，但其地区实际利益诉求却制约着“偏袒”政策的适用限度。这一点充分体现在印巴危机期间，尼克松政府在对巴军售问题上的徘徊、踟蹰。另一个不可忽视的则是美巴关系中的印度因素。在印巴敌对不断激化之时，中止对巴军售可被视为减低紧张对峙程度的一个重要信号。正是在上述两个因素影响下，南亚危机期间的美巴关系呈现出复杂而微妙的特点。所以，在对巴军售问题上，尼克松政府既不能坚定地、堂而皇之地继续对巴军事供应不动摇，又不能因为巴基斯坦的地位不甚重要而轻易地切断对巴军售。不仅如此，美国决策层内部的立场分歧也充分说明 “二人团队”所秉持的全球主义战略思维与国务院为代表的区域主义视角之间存在的论战争执。*以尼克松—基辛格“二人团队”为核心的白宫“全球主义者”与国务院为代表的“地区专家”在针对南亚危机采取的审视视角、应对措施等方面都存在很大分歧。之所以白宫与国务院分歧甚大，其根本原因是：白宫认为全球均势、中美接近、中美联合反对苏印对巴基斯坦的侵略扩张是危机应对的主线，而国务院对危机的看法则局限于次大陆自身的政治变动和印巴关系的走向。因此，如何在向巴基斯坦政策倾斜，推进美国对外战略调整的同时，又要维持印巴均势是尼克松政府第一任期内始终未得以妥善解决的地区难题。正如美国冷战国际史研究权威约翰·加迪斯所言，通观整个危机时段美国的危机政策，“二人团队”为“确保其战略观念的连贯性而依赖严密的中央控制——通过将官僚机构差不多完全与决策过程切断换来的控制。这意味着地区性知识——为避免全球视角应用于解决当地问题所固有的扭曲而必需的那类专业知识——过于经常地被忽视”。参见[美]约翰·加迪斯：《遏制战略：战后美国国家安全政策评析》，时殷弘、李庆四、樊吉社译，北京：世界知识出版社，2005年，第348页。