《人民警察法》修改应协调的几个关系之思考

江西警察学院 邓国良首席教授

《人民警察法》修改应协调的几个关系之思考

江西警察学院 邓国良首席教授

现行的《人民警察法》已实施20年了，为了适应建设法治国家、法治政府和法治公安的目标以及警察队伍建设的发展，总结警务改革的实践成果，健全与完善我国的人民警察制度，根据中央政法委司法改革的设计和公安部党委的决定，需要对现行实施的《人民警察法》进行修改。《人民警察法》的修改意义重大，关乎到人民警察制度和队伍建设的根本性问题，《人民警察法》是规制人民警察制度和队伍管理的“基本法”或综合法，具有组织法、任务法、授权法和行为法的性质，核心是对警察的授权与管理，该法是警察管理法和警察行为法，即赋权、行为、保障、责任。《人民警察法》的修改应协调以下几个关系：

一、立法技术与立法内容的关系之协调

科学立法是提高立法质量的根本保障，科学立法意味着立法活动是一门技艺，要遵循立法的规律，尊重客观实际，其载体则表现为立法技术。从立法技术层面来看，一部法律的体例、结构、条文、文字表述、语言组合、前后顺序、逻辑关系等设计要做到严谨、准确、规范，符合语言规律和逻辑规律，立法技术作为表达立法内容的外在表现形式，是为立法内容（包括调整对象、范围、事项、法律关系、法律责任等）服务的。《人民警察法》的修改应当特别注重立法技术的提升，其原因在于现行起草的《人民警察法（草案）》中使用的“明显”、“接触”、“用于”、“要求”、“无条件”、“疑似”、“各种”等诸多用语系非法律用语，很不规范。优良的立法技术彰显立法内容的规范性，提升立法的质量；而立法技术存在显性的瑕疵，则有损于该法的立法质量。

二、概括式与列举式的关系之协调

在立法活动中，概括式与列举式是立法中常用的表述方式。概括式的优点是对事项规定进行高度凝炼，往往留有余地，具有包容性，且有利于应对变化的情况，常常表现为条文中设计的兜底条款；概括式的缺点是条文规定的内容不太明确、具体，易以产生理解上的歧义，操作性较差。列举式的优点是对事项的规定明确、具体，易以理解，便于操作，是一种稳妥的颇受普遍认同的立法方式；列举式的缺点是难以详尽事项的列举，存在事项的遗漏等现象在所难免。在《人民警察法》的修改过程中，应当兼顾概括式与列举式的表述方式，对人民警察职责和职权的规定以及对警察使用警械和武器的情形规定中，尽量采取列举式的表述方式予以具体、明确；但考虑到今后人民警察任务可能变化的情况，在职责和职权的规定时，也可以通过设计兜底条款采取概括式的表述方式予以规定，该列举时列举，该概括时概括，根据条文规制的事项的需要，将概括式与列举式的表述方式有机加以结合。

三、警察的职责与职权的关系之协调

警察的职责与职权是《人民警察法》修改过程中最核心的内容，它涉及划定警察的职责与职权的边界。从法理上分析，有职责就有职权，无职责则无职权；职权源自于职责，职权的大与小取决于职责的多与少，职权的边界是由职责来划定的，职责与职权是均衡关系。根据“有所为、有所不为”的思路，在修改《人民警察法》时，应当将其他法律或行政法规、规章规定由公安机关管理的事务尽可能统一纳入职责的范围，使之于法有据，如执行刑罚、执行强制治疗和强制隔离戒毒、监管网络信息安全、查处治安行政违法行为等，同时授予相应的职权，以便进行有效的管理，提高执法效益。此外，在职责与职权的关系中，“职权”是指职责与权限，“职权”包含职责之意，为避免产生歧义，建议将“职权”修改为权力或权限，与职责相对应。

四、警察权的扩权与限权的关系之协调

随着社会治安形势的变化和维稳的压力日趋增大以及社会治理的复杂性、多样性，公安机关管理的事务不断增多，相应地授予警察的权力也会有所调整与变化，警察权的扩权也在所难免，如紧急情形下采取的人身检查权、公民住所检查权和搜查权，交通工具拦停检查权、警械和武器的使用权等，都是法律赋予警察的权力，而权力的行使具有浓厚的刚性色彩，如果使用不当，易滥用权力，侵害公民的人身权或财产权。在修改《人民警察法》时，一方面授予警察在履行职责时必要的权力，另一方面要注意对警察行使权力时的规范要求，尽可能采取列举式明确权力行使的对象、条件及法定的程序，如警察行使盘查权时应当具备“合理的怀疑”，不能无根据的随意盘查，对公民的人身检查和进入公民住所的检查与搜查应当严格依法办事，从制度设计来规范警察行使权力的行为，采取有效措施防止其权力滥用。

五、公安机关与其他国家机关的关系之协调

在《人民警察法》修改过程中，涉及公安机关如何与其他国家机关关系的协调问题。本法修改面临的问题：一是调整对象和范围只限于公安机关的人民警察，还是将现行体制下其他国家机关的人民警察也纳入其中，这关乎调整对象和范围的定位；倘若调整对象和范围只限于公安机关的人民警察，这属于“小警察法”的概念；倘若将其他国家机关的人民警察也纳入其中，即将国家安全机关、司法行政机关（包括监狱和强制戒毒场所）的人民警察和人民法院与人民检察院的司法警察规定在本法中，这属于“大警察法”的概念。二是从现已起草的《人民警察法》修改稿来看，其定位为“大警察法”的概念，即将公安机关的人民警察和国家安全机关与司法行政机关的人民警察、人民法院与人民检察院的司法警察一并规定在本法中，纳入人民警察的系列，明确其法律地位。三是在“大警察法”的背景下，涉及其职责、权限时本法只规定公安机关的人民警察的职责、权限，其他国家机关的人民警察的职责、权限则由其他相关专门法规定。如国家安全机关的人民警察的职责、权限则由我国《反间谍法》规定；监狱的人民警察的职责、权限则由我国《监狱法》规定等。

六、立法现实性与立法前瞻性的关系之协调

《人民警察法》的修改应当处理好立法现实性与立法前瞻性的关系，立法的现实性关注于当前人民警察制度发展变化的现状和实践中较为成熟的警务改革的成果及时总结规定在本法中，如中央事权和地方事权的划分、按照警官职务、警员职务和警务技术职务系列实行分类管理，予以相应地警务保障；维护沿海和海域的治安秩序、国际执法合作和参加联合国警察维和行动、设立主办侦查员制度等；立法的前瞻性关注于人民警察制度发展变化的走向和警务改革的未来发展趋势，在进行预测、研判的基础上预先作出相应地规定，如在职责中明确规定对民族分裂势力、暴力恐怖势力和宗教极端势力的惩治与防范，对警察的薪酬根据国家经济的发展与增长幅度按比例相应上浮等。

七、旧法与新法的关系之协调

在法律发展的历史进程中，同一社会制度内生成的同类旧法总是与新法存在着承继、衔接的关系，新法的修改或制定不可避免地留有旧法的痕迹，或者说是在承继旧法的基础上不断进步与发展，这是法律发展的规律性现象。现行实施的《人民警察法》与修改的《人民警察法》如何处理旧法与新法的关系，其基本思路是：对于那些经过实践证明是成功或成熟的规定，且能够适应建设法治国家、法治政府和国家治理现代化发展要求以及有效的制度要坚守，如现行实施的《人民警察法》中有关人民警察的任务、宗旨、活动准则、职权、警务保障、执法监督等内容的规定应当保留；对于那些明显滞后或过时、陈旧的规定要及时修改，如录用人民警察高中学历的规定要及时修改等，使修改后的《人民警察法》具有鲜明的时代性、针对性和可操作性并日臻完善。

八、本法制定与实施细则的关系之协调

按照立法惯例，一部法律制定后总是要通过制定下位法如行政法规、规章等形式来细化法律的规定，其旨在落实法律的规定，以保证法律的正确实施，使条文中的“死法”转变为适用中的“活法”。倘若正在修改的《人民警察法》也遵循这一立法惯例，那么，在修改《人民警察法》时可以考虑对本法的调整范围、事项、权责、关系、保障等内容作一般性规定，如现行起草的《人民警察法》对盘查权的规定太细，实际上，可以对盘查权作一般性规定，待本法生效后再通过制定专门的实施细则加以细化，使之便于操作与实施。

此外，在修改《人民警察法》时，建议在人民警察任务中增加“服务社会”的规定，在盘查权中增加设置“候问室”的规定等。现行《人民警察法》的修改，对于健全与完善我国的人民警察制度，促进人民警察队伍建设，推进警察法治建设和“法治公安”目标的实现具有重要的现实意义。