健全比例原则是规范警察执法的必由之路

福州市公安局法制处 赵旭辉

自古以来，如何处理公权力与私权利的关系，就是政治与法律领域的热点问题。为了维护公共安全、解决市场失灵，国家需要行使公权力。为了维护人性尊严、尊重个体自由，国家需要保障私权利。但是，如果国家滥用公权，势必借解放权利之名，行放纵权欲之实，结侵犯私权之果。如果个人滥用私利，也势必妨碍公权，诱发无政府主义或暴民政治，最终反噬自己。因此，如何依法规范权力、保障权利，使公权力和私权利都在法律的约束下，既得充分保障、不受妨碍，又得必要限制、不被滥用，就是科学立法、民主立法的必解之题。

纵览各国(地区)法治史，规范权力、保障权利大致有两种模式：一是追求程序公正，强调手段与过程正当，二是追求实体公正，强调目的与结果正当。前者以英美法系为代表，后者以大陆法系为代表。二者虽有不同，但殊途同归，都是对强大的公权力加以必要的约束，以保障私权利。在此过程中，发端于德国的比例原则，以其逻辑严密、适用广泛、包容性强的特点，不仅在德国、法国、日本、意大利、西班牙等大陆法系国家及我国台湾地区得以广泛应用，被誉为公法领域的“帝王条款”，而且在英美法系国家也得到了一定程度的认可和融通。实践表明，在欧洲人权法院的影响和带动下，两大法系不同国家(地区)适用比例原则的案例已越来越多。

从比例原则的内涵发展看，可以分为一阶论、三阶论、四阶论。所谓一阶论，即必要性原则，始见于1794年6月1日颁布的普鲁士邦法通则。该通则规定：“警察任务限于危害防御，所谓福利促进不属于警察任务范围。警察机关为了维护公共安宁、安全与秩序，必须为必要之处置。”这种必要处置所包含的必要性原则，正是构成对警察权的限制。1882年6月4日，普鲁士高等行政法院在“十字架山”案中，就援引该条规定，判决当地警察机关为促进福祉而限制某地段内建筑物许可高度的命令无效。所谓三阶论，即比例原则应当包括适当性原则、必要性原则、狭义比例原则三个子原则。这三个子原则分别从目的适当、手段必要、结果适度等三个方面，对公权力加以规范，丰富了比例原则的内涵。如，1976年，德国通过《联邦与各邦统一警察法（标准草案）》，其中第二条明确规定：“在实现目的有多个可操作的手段时，警察应就多个可行手段中选择对个人或公众伤害最小者为之；要达到的目的与采取的手段间应成一定比例；目的达成后，或发觉目的无法达成时，处分应即停止。”1958年，在涉及职业自由的“药房案”中，德国联邦宪法法院确认了限制基本权的法律必须符合必要性与狭义比例性。1971年，在“石油储存”案中，德国联邦宪法法院再次指明 “立法者为达成企业所企求的目的而采取的方法，必须具有适当性与必要性。”所谓四阶论，即在前述三个子原则的基础上，加上目的正当性原则。如德国著名学者德特贝克（Detterbeck）在其2012年的教科书中认为，比例原则的第一阶段应为目的审查。英国学者乌尔维纳（Urbina）认为，比例原则本质上包括四个部分：正当目的、适当性、必要性与狭义比例性。以色列最高法院前院长阿哈龙·巴拉克 (Aharon Barak)在其2012年的新著中也认为，目的正当应当是比例原则的组成部分。

由于比例原则从目的、手段、结果等方面规范公权力，逻辑严密、包容性强，相较英美法系的合理性原则更易于理解和接受，因此，许多国家和地区在刑法、行政法、诉讼法等领域，尤其是在警察法的制度设计中都应用了比例原则。如，日本《警察官职务执行法》第一条第二项规定：“本法规定手段之行使，以执行前项目的之必要最小限度为限，不得滥用”，第七条规定：“警察为逮捕犯罪嫌疑人，防止其逃逸，保护自己或他人，或压制妨害公务之抵抗，有相当理由，可在认为必要时，经合理判断，于必要限度内，因应情况使用武器。”又如，我国台湾地区《警械使用条例》第五条规定：“警察人员使用警械应基于急迫需要为之，不得逾越必要程度，并应事先警告，但因情况紧急，不及事先警告者，不在此限。”《集会游行示威法》第26条规定：“集会游行之不予许可，限制或命令解散，应公平合理考量人民集会游行权利与其他法益间之均衡维护，以适当之方法为之，不得逾越其所欲达成目的之必要限度。”

随着依法治国、建设法治公安和全面深化公安改革的不断推进，我国现行《人民警察法》、《人民警察使用警械与武器条例》等法律法规与公安执法实践不适应的问题日显突出，如何规范民警执法，解决实践中不当使用武器警械、采取强制措施、侦查措施、作出行政处罚决定、滥用行政裁量权、超期羁押等突出问题，亟须在顶层设计上确立便于理解、操作性强的原则，以推动健全完善我国人民警察法律法规体系。鉴于比例原则是在符合宪法法律精神的前提下，先考虑执法目的是否正当，再在能够实现执法目的的手段中，选择对公民权益侵害最小的手段，并且在行使手段的过程中，还要权衡执法结果，强调适可而止，防止权力滥用，避免对公民合法权益造成明显不必要的损害 。这种法治思维和方式，对我国当前规范公安执法具有极强的现实性和针对性。因此，在对 《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》等公安现行法律法规进行修改、废止、解释的过程中，立足我国国情警情，借鉴国（境）外警察管理的经验做法，健全完善比例原则，并根据比例原则的精神实质，规范人民警察的执法实践，可谓当然之举、必由之路。