整体治理视域中的法国新一轮大区改革

上官莉娜 刘瑞龙

武汉大学政治与公共管理学院

2015年1月16日，法国总统奥朗德签署了《大区区划、大区和省的选举以及变更选举日程法》（Loi no2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral）。该法案规定，现有大区区划将持续至2015年底。2016年1月1日起，法国本土22个大区将合并为13个，这标志着酝酿多年的法国地方政府改革进入实质性阶段。

一、新一轮大区改革主要内容

在此轮大区区划调整中，保持原有区划不变的有法兰西岛、中部大区、卢瓦尔河地区、布列塔尼、普罗旺斯-阿尔卑斯-蓝色海岸以及科西嘉等6个大区；“二合一”的有北加莱海峡与皮卡第、下诺曼底与上诺曼底、勃艮第与弗朗什-孔泰、奥弗涅与罗讷-阿尔卑斯、朗格多克-鲁西永与南比利牛斯等5对大区；“三合一”的有阿尔萨斯、香槟-阿登与洛林，以及阿基坦、利穆赞与普瓦图-夏朗德等 2组大区。通过扩大管辖地域，大区将具有更强的区域资源整合能力，考虑到未来法国中央政府可能会进一步向大区放权，大区将在法国行政体系中扮演更加引人瞩目的角色。合并成立的大区暂时按原大区首字母顺序并列命名，但下诺曼底与上诺曼底合并成立的大区命名为诺曼底大区，中央大区改名为中央-卢瓦尔河谷大区（Centre-Val de Loire）。新大区的最终命名及首府选址将在征求各方意见的基础上，于2016年10月1日前以最高行政法院法令（décret en Conseil d’Etat）的形式加以确立。

本次大区改革基本不涉及选举方式的变更，仍然采用两轮名单选举制。这种选举制度下，每个省构成大区选举中一个的“省选区”（section départementale）。根据每个省的人口多少，最高行政法院法令规定了省选区的候选人数量。大区选举中，多个候选人名单会在大区范围内提出，每个名单都包括大区内所有的省选区，每个省选区的候选人数目与最高行政法院规定一致。选民对大区范围内的候选人名单进行投票，而不是对候选人个人或本省候选人名单进行投票。根据投票结果，名单之间按最大均数法分配议员席位。在此基础上，结合名单在每个省的支持率和名单排名顺序，确定最终议员人选。这种投票方式有助于大区议会中多数派的形成。

本次改革调整了大区区划，自然带来了大区内省选区的变化，从而对候选人名单的构成产生影响。此次改革规定，合并而成的大区议员总数等于被合并的各大区议员数量之和。每个省选区的候选人数量根据各省人口比重按最大均数法分配。在此基础上，每个省再增加两名候选人。最高行政法院将在大区换届之前明确每个省的候选人法定数量。由于大区议员总数保持不变，但各省的人口比重却要按当时合法有效的人口重新进行统计，这就客观上有利于近年来人口增长较快的省在新大区中获得更多的议席。以阿基坦、利穆赞与普瓦图-夏朗德大区的情况为例，该大区的吉伦特省在改革之前有38个候选人，改革之后增长到48个，而科雷兹省候选人则由16个降至10个。

在选举方式基本保持不变的前提下，本次改革对各省在大区议会中的代表席位进行了最低数量的保障，这也是改革的一个亮点。根据原来的选举方式，部分省份可能会因为人口比重低、投票参与率低以及名单偏好等因素，在大区议会中缺乏议员席位或者没有议员席位。这次改革规定，人口小于10万的省选区应当在大区议会中获得至少2个席位，人口大于10万的省选区应当获得至少4个席位。如果达不到这一标准，则抽取获得席位最多的候选人名单的最后一个或几个席位予以补足，除非被抽取的省选区人口小于 10万且席位不足2个，或者人口大于10万且席位不足5个。这一规定确保了各省在大区中拥有“公正、均衡的代表”（représentation juste et équilibrée）。

该法案同时明确了换届选举日程。本届大区议员任期自2010年3月开始，任期为6年，原定至2016年3月结束。2013年5月17日法令将大区选举与省选举同期举行的原则写入了《选举法》，并规定本届大区议员任期至2015年3月提前结束。为配合此次总体改革，2015年1月16日法令规定大区换届选举时间改为2015年12月，本届议员任期相应地延长至12月结束。此外，改革还规定下一届大区议员任期延长至2021年3月，届时可与省选举同期举行，落实两大地方选举同步的原则。

二、大区发展的历史回溯

法国大区的起源可以追溯到1944年1月10日的条例（L’ordonnance du 10 janvier 1944 crée les commissaires régionaux de la République），当时设立了共和国大区专员，开始出现大区的划分（circonscriptions régionales）。1954 年，随着大区委员会（les comités régionaux）的影响力日益重大，大区被国家正式授予管理权。随后，为了开发落后地区，法国进行了大规模的国土整治工作，为全国的均衡发展进行合理布局。为了给国内工业不发达地区提供财政援助以保证国民经济发展，国家和私人经济社团建立了各种基金会。为了统筹和协调这些基金的分配和使用，1955年6月30日的法令创建21个经济区（régions économiques），这一举措有效地减少了巴黎地区工业经济过分集中的现象。1959年1月7日法令将“经济区”转化为区域行动区（circonscriptions d’action régionale），自此大区的结构与行政框架开始初步形成。每个区域行动区包括2到8个省，大区成立一个省际会议，从省长中产生一名“协调员”（coordonnateur）负责召集其他省长协商相关的跨省事务，提供有关区域发展规划编制的意见和建议，在本区域内实施经济和社会发展计划和领土整治计划，并就经济发展计划和领土整治计划统筹和协调国家基金会和私人基金的分配和使用。1964年3月颁布的法令进一步扩充区域行动区的机构、职位和职权，将区域行动区的协调机构规范化与制度化，协调员由省长兼任并改称为大区区长，原有的经济扩张基金会也改为大区经济发展委员会，作为大区的“准议会”为本地区经济发展提供咨询服务，大区区长负责安排国家经济计划中经费的调拨，从而使大区具有行政管理的职能。1964年3月14日法令规定在大区设立国家行政派驻机构，作为中央权力与各省权力的中间站。大区在法国地方事业发展中发挥的作用越来越大，但当时的大区仍是一种“省的联合体”，还没有获得地方领土单位（自治团体）的地位，其职能主要是协调、推动地区经济社会生活；针对地方建设的要求，研究、选择投资计划；提出合理的建议，避免重复建设与浪费。戴高乐总统曾经想进一步扩大区域行动区的地位和职权，把它变为一个具有公法人地位的地方团体，建议成立大区议会（由大区中的国民议会议员组成）。他想把大区当做一个领土单位，其任务是发展社会经济文化，进行国家的领土整治工作，使大区享有和省一样的财政权力，把一些国家税收移交给大区征收。反对派以“大区议会是行政分权的一种形式，不是大区自治的真正尝试”为理由而大加反对。戴高乐总统的提议在1969年的全民公投中被否决，他也黯然宣布“停止履行共和国总统的职务”。法兰西学院院士阿兰·佩雷菲特对公投失败有过生动而深刻的评价，他认为“戴高乐的神通是符合于挽救国家于垂亡的伟大传统的。1969年，国家并不垂亡，只不过是害着三百年来的老病。能不能利用一时的变故来改变一国人民的气质呢？戴高乐用了治疗急性病的方法，治疗慢性病。而且还只能用法家的语言来付诸实行。这就让法国人的气质把他套进了他自己设下的圈套。”①[法]阿兰·佩雷菲特：《官僚主义的弊害》，孟鞠如等译。北京：商务印书馆，1981，579页。1970年1月9日的法令把科西嘉岛从普罗旺斯-科特达祖尔大区划出来，独立自成一个大区。这样，全国就共有二十二个大区。①参见《法国政府机构》编写组：《法国政府机构》。上海：上海人民出版社，1978，89-90页。

1972至1980年间，大区经历了缓慢而模糊的蜕变，逐步确立了其法律地位。公投失败之后，对大区的行政改革方案仍是各界激烈辩论的对象。法国在“功能性地区主义”影响之下，1972 年 7 月 5 日《设立大区机构法令》（Loi n°72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions ）改称区域行动区为大区，作为中央政府功能性地区主义策略的有机部分，升格为特别任务的公共机构，确定了大区的公法人资格并增设了大区的一些组织机构，同时发展地方经济的各种奖励金合并成大区发展奖励金。此时的大区增加了一定分权的要素，以促进地方投资和计划决策的行政协调，由于缺乏民主的基础，这些机构享有的权力还是很有限的。也就是说大区发展经济的权力稍有增加，但性质上仍然只是一个经济发展区，还未成为法国的领土单位。1982年3月2日的《市镇、省和大区权利与自由法》（Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions）的第一条就明确规定了“市镇、省和大区由选举产生的议会自行管理”，正式确认大区为“地方领土单位”，大区公共机构才转型为完全的地方自治政府。自此，大区正式成为地方领土单位的一个类别，变成了法国第一级地方行政单位，从而使得行政区划由两级增加到三级，同时取消了国家对大区的监护（la tutelle），这是经济发展大区建立以来职能、地位和作用日益增强的必然结果。根据1983年1月7日《市镇、省、大区与国家权限划分法》（Loi n°82-3 du 7 Janvier 1983 Relative à la Répartition des Compétences entre les Communes ,les Départements, les Régions et l’Etat）以及 1986 年 1 月 6日《大区组织及省议会职能相关规定修正法》（Loi n°86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant modification de dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux），成立了通过直接普选产生的大区议会，进一步明确了国家与大区之间的权限，完善了大区的机构设置。2003年3月28日修宪，大区的宪法地位正式确立。法国学界多数学者认为大区制是介于单一制和联邦制之间的一种国家结构，法国公法理论正在逐渐抛弃国家结构形式的二分说，将传统的单一制国家分解为单一制和大区制，从而形成单一制、大区制与联邦制的三分法②上官莉娜：《走出治理破碎化困境——法国地方政府改革研究》。北京：人民出版社，2012，122页。。

三、渐进主义与整体主义的合奏

渐进主义（Incrémentalisme）是法国大区改革的基本逻辑进路。渐进主义理论的代表人物是美国著名政治学家查尔斯·林德布洛姆（C.E.Lindblom）在批判传统的“理性决策模式”基础上提出来的重要概念，由于人类的有限理性、现实的多元价值选择、未来的不确定性，新政策的出台难以达到绝对理性和全面的革新，政策制定者只能随着社会环境的变化对原有政策做出适当、适时的修正。法国大区改革清晰体现出渐进主义的特点，大区的设置及其自治团体地位的确立是一个逐步整合的改革历程，法国通过先设立有限权能的公共组织机构，以协调区域内各省的社会经济建设，待到整合各省并形成利益相关的功能区域时，通过赋予大区适当而必要的行政权能，以充分发挥其监督与整合下级地方自治单位的功能角色，在此基础之上确立“大区”的地方自治政府地位。进而通过修宪，实现大区地位宪法化，有助于落实地方分权及加强区域政府功能整合，实现大区经济地位、行政地位、宪法地位“三位一体”的华美蜕变。随着税收的减少，公共开支急剧膨胀，省一级被削弱。而由普选产生的大区议会，经过 30年的转型和调整，逐步拥有强有力的金融工具和财政手段，掌握了过去原本由中央政府执掌的诸多职能，大区地位由“虚”至“实”，成为重量级的地方政府层级，发挥着领军作用。

尽管存在不同声音和阻力，但以提高地方政府治理能力、增进公共政策执行效力、节约行政成本为导向的法国大区改革，近年来已成为法国各界的共识。早在萨科齐当政时期，法国国民议会法律委员会、巴拉迪尔领导的地方政府改革委员会就曾提出过关于大区合并的报告。2012年5月，社会党候选人奥朗德就任总统，此后即多次表示将推动大区改革。可见，大区改革是超越党派分歧的，是法国的国家利益所在。然而，改革却并没有各方一致认可的线路图，而是在各种此消彼长的政治力量的不断博弈中曲折前进。法国政府启动大区改革前夕，法国媒体就曾报道过“15大区说”、“14大区说”以及“13大区说”等不同方案。即使是2014年6月法国政府正式向参议院提交了“13大区”的划分方案，这一方案也在此后的议会审议中不断被修改。虽然最终通过的方案采用了“13大区”的划分方法，但这种划分与最初提交的方案相比已有了许多重大的调整。

整体主义（Holisme）是法国大区改革的价值取向。整体主义强调以满足公民整体需求为主导理念，着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性，借助信息技术等手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略。面对20 世纪 80 年代以来新公共管理范式下的竞争治理所导致的政府组织部门化、管理碎片化和公共服务裂解性，发达国家正在致力于构建一种基于整体主义的合作框架和政府运作模式。法国大区改革反映了这种整体主义思潮，通过将各大区“化零为整”试图打破原有大区之间的竞争格局、消解地方保护主义，通过赋予大区更多的协调整合权能，使跨区域合作制度化、规范化，顺应了整体治理的大趋势，是走出地方治理破碎化困境的新尝试，客观上提升了大区在国家治理体系中的地位。地方治理状况是构成国家竞争力的重要部分，而地方治理结构的优化是提升国家竞争力的一个有效途径。从法国的经验来看，地方治理是一个缓慢、渐进的过程，是一个不断反省、自我修复的过程，整体治理已成为地方政府改革的方向性选择。

四、评价与反思

新一轮大区改革并不是单一力量促成的，在全球化尤其是欧洲一体化和地方化的双向运动中，伴随着中央与地方分权改革的逐步深入以及法国整体治理的兴起，大区政府必须积极回应法国地方治理的基本问题和基本任务，更好地解决地方公共事务。在内外动力的双重驱使下，法国中央政府从全局出发打破地方利益格局，自上而下地推动了本次改革。同时，地方行政单位在欧盟中有着极为特殊的地位，它们虽然不是欧盟建设的独立主体，却是欧盟一体化的重要环节，它们充分参与了欧盟法律和具体项目的实施。欧盟将大区视为实施其政策的最佳地方层级，制定了针对地方行政单位的欧盟区域政策。由此，大区便成为法国通往欧洲的最重要的区域，法国向欧洲整合的政策之一，就是以地方大行政区加强与欧洲各国地方的联系①李昌麟：《英法地方自治体制之研究》，载《“台湾省咨议会”委托研究报告》2000年，182-183页。。

近二三十年来，大多数欧盟国家都经历了行政和政治重组过程，地方分权和大区化是行政改革的主要形式，波兰于1999年将49个省合并为16个省，西班牙、瑞典、意大利等国也不遗余力地赋予地方一级行政区以更多管理权限。与欧洲邻国地方一级行政区相比较，法国原大区的体量明显偏小，在争取欧盟资金支持过程中处于不利地位。法国本土原22个大区中，人口超过400万的大区仅有4个（法兰西岛、罗纳-阿尔卑斯、普罗旺斯-阿尔卑斯-蓝色海岸和北加莱海峡），而德国16个州中的7个、意大利20个大区中的8个、西班牙17个自治区中的4个都达到了这一水平。可见，通过改革提升法国大区的竞争力，是法国进一步加强与欧盟政策对接的必然选择。

法国政府不同阶段改革方案的侧重点有所不同、追求的目标亦有差异，但它们之间具有内在的有机联系。行政区划是地方政府进行公共管理的前提条件，大区是最高层级的地方行政单位，它的区划改革具有全局性的重要意义，可谓“牵一发而动全身”。如果没有全面的政策配合，改革就难免陷入混乱而无法推进。为此，法国政府制定了完善的配套措施，对新大区的命名、首府选择、选区划分、各级政府选举时间变更等都做了十分详尽的规定，大大提高了改革方案的可操作性。法国地方政府改革具有稳步推进的特征，高度重视改革方案评估的独立性和科学性，每一项改革措施在出台前都要进行周详的评估，为具体实施奠定坚实的基础。法国新一轮大区改革依靠自上而下的推动力，成立了各类专门的委员会，多数报告以白皮书形式公布，广泛征求各界意见，随即通过国民议会和参议院的审议，转化为地方政府改革法案。同时“白皮书”对社会公布并广泛征求各界意见，对改革进行了充分的宣传，使改革方案得到较广范围的支持，为今后的操作“预热”、创造良好的改革氛围，稳健的政治实用主义不失为一种充满实践智慧的策略。