法国对南极事务的参与以及对中国的经验借鉴

周 菲

从 18世纪起，世界上许多国家开始对南极进行各种探险活动，包括法国在内的各国探险家相继发现了南极大陆的不同区域，为本国政府对南极主权要求以及南极事务参与提供了依据。法国政府也在其公布的多份政府报告中都明确表示了法国在该区域拥有广泛的利益，南极作为法国重要的战略区域，法国应特别重视与南极之间在经济、政治、科考、法律等方面的联系。

一、 法国参与南极事务的背景

众所周知，法国是西欧国土面积最大的国家，除了欧洲本土之外，法国在北美、南美、南印度洋以及南太平洋上还拥有众多的海外岛屿，被称为法属海外省或海外领地。而其中法属南方和南极领地（Terres Australes et Antarctiques Françaises，以下简称TAAF）在地理位置上是法国最靠近南极大陆的海外领地， TAAF包括5个区域：法属印度洋群岛、阿姆斯特丹岛和圣保罗群岛、凯尔盖朗群岛、克罗泽群岛以及位于南极洲大陆上需要遵守《南极条约》的阿德利领地。

法国自1924年，以最先发现阿德利领地为由，对南纬67°以南、东经142°02’至136°11’之间的一块狭长地域提出领土主权的要求，1938年又将南极领土主权要求扩展至南纬60°以南、东经142°02’至136°11’之间的所有陆地和岛屿，一直延伸到南极点。1938年，法国与澳大利亚、新西兰、英国、挪威相互承认了各自在南极洲的领土主权，法国是最早对南极洲提出领土主权的七个国家之一①1908年，英国率先对南极提出领土要求后，新西兰（1923年）、法国（1924年和1938年）、澳大利亚（1933年）、挪威（1939年）、智利（1940年）、阿根廷（1927-1957年）相继也提出领土要求，要求面积共占南极陆地面积的83%。。

法国的南极最早“领土要求国”地位对于法国意义重大，因为现行的南极条约体系虽然没有承认其南极“版图”的法律有效性，但也没有否认其合法性。《南极条约》只是暂时冻结了各国对南极领土的主张，2041年6月22日有效期满后是否继续冻结还不得而知。随着经济技术的发展，法国也将面临常规资源匮乏的问题，这一有利地位在未来南极资源处置时其作用不可低估。

二、 法国参与南极事务的行为

（一） 维护南极条约体系，发挥自身优势提升影响力

法国宣称拥有主权的南极阿德利地区目前被南极条约体系所管理，因此维护南极条约体系是法国参与南极事务的坚实基础。法国于1960年9月16日批准《南极条约》，成为该条约原始缔约协商国成员之一。在《南极条约》框架内，南极条约协商国定期举行南极条约协商会议，该会议是关于南极地区管理的国际性论坛，协商国成员拥有参与决策权。可以说，法国拥有南极事务的全程参与权利和政治资格。

在南极条约体系内，法国发挥自身优势，从以下几个方面来提升影响力：

1.南极环境保护以及实施方面

自上世纪 80年代起，由于南极经济开发问题引起的矛盾日益尖锐，特别在矿产资源开发方面。1989年6月，法国科学技术评估办公室对矿产勘探和开发活动给经济、生态带来的影响进行了评估。时任法国总统弗朗西斯·密特朗在法国生态学家库斯托②雅克-伊夫.库斯托（Jacques-Yves Cousteau，1910—1997），法国著名的海军军官、探险家和生态学家。80年代中期，库斯托曾到南极洲探险，之后多次走上联合国讲坛，极力游说各国保护南极。的建议下，认为应该在南极地区建立自然保护区，并禁止在自然保护区从事任何矿产开发活动。1989年8月，法国与澳大利亚共同抵制《南极矿产资源活动管理公约》（1988年签署）的生效。通过法国、澳大利亚、意大利和比利时这四个国家的努力，1991年10月4日，《关于环境保护的南极条约议定书》在马德里签订，该议定书于 1998年生效，是保护南极环境方面的一部综合性法规。通过议定书的规定，南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学；还有任何有关矿产资源的活动都应予以禁止（50年内），但与科学研究有关的活动除外。

对法国而言，阿德利领地在《关于环境保护的南极条约议定书》管辖范围之内，法国由此还成立了极地环境委员会（Comité de l’environnement polaire），以便监督在TAAF的人类活动是否与国际公约中环保条款相符，该委员会的职能以及组织构成在法国《环境法典》（Code de l’environnement）中有所介绍。另外，为了使《议定书》在法国国内有效地加以适用，法国还将将议定书的内容转化为国内法，并入了法国《环境法典》第七编。

法国还极力控制旅游活动以及一些探险活动对南极环境带来的影响和危害，对于本国公民在南极地区违背相关法律法规的行为也做出相应地处罚。比如 “Wordie House案”①2010年1月，两名乘坐“L’Esprit d’Equipe”号游船的游客对名为“Wordie House”的房屋建筑进行了一定程度地损坏，该建筑建于英国第一次进行南极远征时期，已经被列为《马德里议定书》中所规定的“具有公认的历史价值的遗址和纪念物”。而“L’Esprit d’Equipe”号的船主为法籍公民，其并未获得法属南方和南极领地的行政许可而私自在南极地区组织旅游活动，该行为也未通过环境影响评估，从而违反了与《马德里议定书》相一致的法国《环境法典》中某些条款。因此该法籍船主被巴黎地方法院判处10000欧元的罚款以及在2015年12月31日之前，禁止其在南极的一切活动。，此案于2014年2月6日在巴黎地方法院进行审理，审理结果对法籍公民进行了罚款处罚，并在 2014年第三十七届南极条约协商会议上通知各协商国，该案可谓是“有关南极审理第一案”，不仅对法国国民，而且对世界各国国民都起到了警告和示范作用，对于推进南极环境保护进程也具有典范式的作用。

2.南极治理政策建议方面

法国坚持倡导南极环境的保护，并付之于行动，特别在有关旅游和非政府活动的议题方面，法国单独或与其他协商国成员一起先后向会议提交过二十多次建议限制南极旅游和非政府活动的文件报告。②Meeting documents. http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2，2014年8月15日访问。

第三十七届南极条约协商会议于2014年4月27日至5月7日在巴西首都巴西利亚举行，与会期间，法国极地大使Michel Rocard就强调了为减少人类活动对南极环境的影响，应加强科学以及后勤方面的合作。③XXXVIIème réunion consultative du Traité sur l’Antarctique. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/antarctique-22653/la-france-et-l-antarctique/article/xxxviieme-reunion-c onsult-ative-du，2014-05-23.法国和其他几位成员建议此次协商会议对该议题进行讨论，并敦促各方尚未批准“措施4”的协商国尽快完成国内批准程序使其生效，另外对于已经批准该措施的协商国也应逐步将措施纳入国内法律体系，使其在国内具有法律效力。④Working Paper submitted by France，the United Kingdom，Chile，Finland，the Netherlands，New Zealand and South Africa. http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2，2014-03-14.而在此次巴西协商国会议之前，法国又与英国、智利、芬兰、荷兰、新西兰、南非等六个协商国成员共同提交报告呼吁所有28个协商国都批准2004年在第二十七届协商会议上通过的“措施4”——《在南极条约区域内旅游和非政府活动的保险和应急计划》，这样才能使该措施真正生效，具有强制性效力。①“措施4”（2004年）其实是根据1994年第十八届ATCM上通过的“建议XVIII-1”（《旅游和非政府活动》）修订而成。该建议的主旨是为旅游活动提供指南（Tourism Guidelines），该指南指导在南极地区开展的旅游和非政府活动，但不具备强制执行的效力。该建议主要从旅游和非政府活动的组织者方面来进行规制。法国认为，根据法国的实践经验和实践过程来看，该措施明显有利于提高南极探险活动的安全性，如果有更多的国家批准实施该措施，那么该项计划在对环境的潜在影响、保险和应急安排方面是否合适或满足要求就能使更多国家参与到更多的交流空间当中。

（二） 制定和完善与南极地区相关的法律政策

法国国内已订立与南极环境保护相关的法律法规主要有：《2003-347号法规》（该法规2003年4月3日被法国国会批准通过，是法国在南极环境保护方面最主要，也是最重要的法律。该项法规当时被并入法国《环境法典》第七编，标题为“1991年10月4日马德里《关于环境保护的南极条约议定书》的实施”，主要分为总则、申报和批准、审查和处罚三个部分。）、《2005-403号政令》（该政令对《环境法典》第七编进行了修订，增添了有关对南极特别保护区和特别管理区的规定。）、《2005-501号法规》（该法规2005年5月12日被法国国会批准通过，批准了《关于环境保护的南极条约议定书》附件V②议定书附件V于1991年10月18日在德国波恩通过，主要关于区域保护及其管理的规定。该附件主要目的是在任何指定为南极特别保护区或南极特别管理区的海洋区域内的活动应按照本附件规定所通过的管理计划予以禁止、限制或管理。在法国国内的适用，）、《2005-1075号政令》、以及《2006年5月23日行政决议》等。

除了以上领域，法国还在其他与极地紧密相关的领域也出台了相应的法律政策。如1993年3月29日由总理签发的《设立极地委员会第93-740号政令》，法国设立极地委员会的目的就是为了审查和监督由法国授权在极地地区或亚南极地区的人类活动是否对极地环境造成不和谐的影响；再如2007年3月12日总统签署的《关于公布法国政府与意大利政府2005年10月4日在巴黎共同签订的《南极科考合作协定》第2007-332号政令》。

从以上法国立法的实践来看，法国对于南极法律制度已做出大量研究。鉴于南极条约原始协商国的有利地位，积极参与了南极法律制度的制定以及南极事务的决策，充分体现了法国对于南极事务，特别是环境方面的影响力。

（三） 强化在南极及亚南极地区的实质性存在

1.法属亚南极地区③在南极辐合带外围地区分布着许多小岛或群岛。虽然它们与南极环境有着密切关系，但本身又具有独特的气候、生物和海洋特征，形成一个独立的生态系统，这些地区被称作亚南极地区。比如其中在印度洋一侧的克罗泽群岛、凯尔盖朗群岛、阿姆斯特丹岛等。的科考站

TAAF几十年来也成为了人类的科研重地，特别在生命科学和宇宙科学领域。每年平均有超过200多个国内、外研究人员到这里进行科学考察。科研人员在TAAF地区所采集到的数据为研究地球动力做出了重要贡献。

法国在凯尔盖朗群岛、阿姆斯特丹群岛和克罗泽群岛上均设有气象站和地理研究所。在克罗泽群岛、凯尔盖朗群岛上进行海洋微生物研究和原子能研究，并在这两个岛上设立核试监测站。在阿姆斯特丹群岛上进行大气污染研究。在凯尔盖朗群岛上建有卫星跟踪站。1950年法国在凯尔盖朗群岛主岛的法兰西港建立永久性科研基地，设有生物学实验室和地球科学实验室，以及气象设备和电信设备，另外还设有仓库以及一个小型医疗中心。

2.位于南极大陆的科考站

目前法国在南极设有 2个常年考察站。其中规模最大的是位于阿德利领地的迪蒙.迪尔维尔站，该站建于1956年，建筑面积达5000余平方米，冬季可容纳30多人，夏季可容纳120多人，同时也是向位于冰穹 C①冰穹C，是南极洲的一个冰穹，位于南极高原，海拔3,233米。距离法国的迪蒙.迪尔维尔站约1100千米，距南极点约1670千米。的考察站运输补给的后勤基地。另一个康克迪亚站，是法国IPEV极地研究中心和意大利国家南极研究项目1993年合作建成的内陆考察站，位于冰穹C。

3.位于亚南极地区的自然保护区

2006年10月3号由法国总理、生态部、法国海外部共同签署的2006-1211号法令授权在位于阿姆斯特丹岛和圣保罗群岛、凯尔盖朗群岛、克罗泽群岛建立 7000平方公里的陆地自然保护区以及15700平方公里的海洋自然保护区。

法国在TAAF建立自然保护区的目的是为了通过加强对自然区域的保护和管理从而促进维护整个亚南方地区的生物多样性，受保护对象主要为该地区受到威胁的自然资源，如动物、植物、水资源等。为此，法国海外部在2010年11月出台了名为《挑战与展望、目标与行动，法属南方领地保护区 2011—2015行动计划》的文件。该文件为该地区自然保护区制定了长期目标以及2011至2015的五年计划，并分类对各类保护措施进行详细规定，每年对措施的执行与效果进行跟踪评估。

三、 对中国参与南极事务的经验借鉴

尽管与法国相比，中国不具备地缘优势，也不是领土主张国。而且，中国的南极科考与研究起步较晚，从20世纪80年代才逐渐开始。但两国都是《南极条约》缔约国以及南极条约协商国，对于南极地区都十分重视，法国参与南极事务的一些成功经验依然可以从以下方面为我国提供有益的借鉴。

（一） 遵循南极条约秩序，积极通过南极条约协商会议参与南极事务

虽然我国于 1985年已经取得南极条约协商国的成员资格，在南极自然科学研究领域也取得了丰硕成果，但在南极条约协商国会议和其他会议中，我国较少提出具有建设性的议案。①李升贵，潘敏：《中国南极软科学研究的意义、现状与展望》，载《极地研究》2005年第3期，第224页。我国在加强南极自然科学研究的同时，还应仔细研究南极政治和南极条约体系，积极参与南极政治的进程和南极国际法律的制定和修订。通过协商会议，关注南极热点议题以及与国家利益紧密相关的议题，勇于发表自己的意见和建议供会议讨论和协商，通过提交有建议性的工作报告争取更多的话语权并扩大在南极条约体系内的影响力。

（二） 完善国内南极立法，做好为潜在危机提供法律保障的准备

《南极条约》以及与其相关的一系列条约对各国在南极的行为和活动都不具有强制约束力，因而，只有将国际法转化为国内法，才能够真正产生法律效应，使本国的各种南极活动有法可依。我国的南极立法工作起步晚，进展慢。在处理南极问题时，过分依赖于《南极条约》等国际法规范，使我国在南极事务上显得十分被动。

直到2014年6月4日，我国国家海洋局才终于颁布了《南极考察活动行政许可管理规定》（下文简称《规定》），这是我国首部有关规范南极考察活动的行政法规。《规定》对公民、法人或者其他组织开展南极考察活动从申请、受理、审查、批准到监督管理都做出了规定。但《规定》规范的范围仍仅局限南极考察活动，未涉及旅游和其他非政府活动。南极条约体系本身内容的缺失面对日益增多的南极活动逐渐显现出来。比如在南极地区存在潜在的非军事化危机（科学考察、南极旅游、非法捕鱼活动等）。我国除了应适时地在协商会议上提出主张以外，还应在国内抓紧在这些方面着手开展法律起草工作，以规范、保障、引导我国南极区域内的科学研究、渔业资源开发等活动有序进行为目的，同时注意环境保护。不仅可以推动中国南极事业的发展，也可以向国际社会展现我国对南极问题的重视和负责任的大国态度。

（三） 拓展研究范围，继续加强在南极地区的实质性存在

早在 20世纪初，世界各国就开始以南大洋海洋生物资源和地理发现为目标进行南极科学考察活动，从20世纪50年代末期的国际地球物理年②International Geophysical Year，1957年7月1日到1958年12月31日世界各国共同对南北两极、高纬度地区、赤道地带和中纬度地区，进行全球性的联合观测活动。开始，随着科学技术的发展，人类开始大规模对南极开展研究活动。南极科学考察成为了维护南极国家利益的基础，也是目前各个国家在南极开展的主要活动。

加强实质性存在除了建设基础设施和考察站之外，建立南极特别保护区也特别体现一个国家的南极科学研究水平、南极环保义务的履行程度以及在南极事务中的国际地位。根据《关于环境保护的南极条约议定书》附件五中的规定,“为保护显著的环境、科学、历史、美学或者荒野形态价值,或任何此类价值的结合,或正在进行的或已规划的科学研究,南极任何区域(包括任何南极海洋区域)，均可被指定为南极特别保护区”。2002年,第二十五届南极条约协商会议通过了决定1（2002）“南极特别保护区的命名与编号系统”，该决定将以往设立的各类保护区重新划分为南极特别保护区与南极特别管理区。各国均采用更为严格的发放许可证规定来对特别保护区进行管理。截止到目前，南极条约协商国共在南极地区设立了75个南极特别保护区和7 个南极特别管理区，总面积分别超过3000 平方公里和5万平方公里。我国目前已经单独或者与其他国家共同建立了3个特别保护区以及 1个特别管理区①我国建立的特别保护区有：Mount Harding，Grove Mountains, East Antarctica（2008年由中国单独建立），Amanda Bay，Ingrid Christensen Coast，Princess Elizabeth Land, East Antarctica（2008年由中国和澳大利亚共同建立），Stornes，Larsemann Hills，Princess Elizabeth Land（2014年由中国、澳大利亚、印度和俄罗斯共同建立）；我国负责的特别管理区有：Larsemann Hills, East Antarctica（2007年通过，由中国、澳大利亚、印度、罗马尼亚和俄罗斯共同负责）。。我国应在以已启动的南极特别保护区和特别管理区基础上，不断拓展中国在南极的考察空间和研究范围，做好调查工作和积累相关资料，为以后继续申报有价值的特别保护区和管理区域积极做准备，也为我国在南极事务中提高话语权和决策权起到积极的作用。