新常态下山东省国家可持续发展实验区建设研究

刘照胜 徐 庚

(山东师范大学山东省可持续发展研究中心，山东 济南 250014；《中国人口·资源与环境》编辑部，山东 济南 250014)

新常态下山东省国家可持续发展实验区建设研究

刘照胜 徐 庚

(山东师范大学山东省可持续发展研究中心，山东 济南 250014；《中国人口·资源与环境》编辑部，山东 济南 250014)

国家可持续发展实验区是我国实施可持续发展战略的重要实验示范基地。山东省实验区数量众多、类型齐全，在全省实施可持续发展战略进程中发挥了很好的示范和带动作用。在新常态背景下，实验区建设必须顺应时代发展，紧密结合国家及山东省的区域发展战略，在绿色发展、低碳发展、循环发展方面先行先试，探索蓝色经济、高效生态经济、循环经济、新型城镇化发展模式，为全省乃至全国同类地区可持续发展提供样板和示范。加快实验区建设发展的对策建议：启动新一轮规划编制，明确实验区示范主题；推进改革与创新，破解体制机制束缚；加大支持力度，强化激励机制；重点扶持与培育，填补实验区类型与区域空白；科学论证与设计，建设沂蒙革命老区实验区。

国家级可持续发展实验区；山东省；新常态；主题示范

国家可持续发展实验区(以下简称实验区)建设发端于1986年的社会发展综合示范试点，从1992年的社会发展综合实验区，到1997年更名为可持续发展实验区，名称的更改见证了我国从追求经济社会协调发展到努力实现经济发展、社会进步与人口、资源、环境协调发展的历程。经过近三十年的建设，截至2014年，全国已批准建立国家级实验区160个，省级实验区180多个，涵盖全国90%以上的省、市和自治区。①姚娜等：《国家可持续发展实验区科技计划实施现状及成效分析》，《中国人口·资源与环境》2015年第1期。总体而言，各实验区通过体制机制创新，依靠科技支撑，开展实验示范，探索不同类型地区可持续发展的机制和模式，成为了区域可持续发展的示范和样板。

山东省的实验区建设起步于1991年。目前全省共有28个实验区，省级、国家级各14个(包括烟台牟平、长岛、日照三个国家可持续发展先进示范区)。山东省实验区数量众多、类型齐全，在全省实施可持续发展战略进程中发挥了很好的示范和带动作用。烟台牟平、长岛、日照3个示范区和起步较早的青岛城阳、东营实验区都已完成验收，步入经验总结与示范推广阶段，亟需注入新的发展理念和实验主题；其他实验区在经济社会发展进入新常态的背景下，也需要及时转变观念，紧扣时代发展的主题。因此，研究探索新常态下山东省实验区今后的发展道路，明确实验与示范主题，具有重要的现实意义。

伴随着实验区的建设与发展，国内开展了诸多相关研究，主要集中于通过构建指标体系，对实验区进行定量评估，②李善峰：《我国可持续发展实验区的评估理论与指标体系》，《东岳论丛》2003年第2期；李俊莉、曹明明：《基于能值分析的国家可持续发展实验区可持续性评估》，《水土保持通报》2012年第6期。或者针对实验区的对策研究，③崔洁等：《广东省可持续发展实验区低碳发展对策建议》，《广东科技》2012第10期；邵超峰等：《天津可持续发展实验区建设思路与对策》，《科学观察》2012年第4期。而有关山东省实验区的研究则很少。本文在对山东省实验区建设进行成效分析的基础上，针对存在的问题，提出新常态下实验区的发展方向和示范主题，为相关部门决策提供参考。

一、山东省实验区建设现状分析

作为东部沿海经济大省，山东在经济快速发展的同时，较早地遇到了社会发展相对滞后，经济社会发展不均衡、不协调的问题。实验区工作起步早，发展较快，成效突出。目前，山东省有14个国家级实验区，数量居全国第二；其中3个可持续发展先进示范区，居全国榜首。从类型看，既有胶东经济发达地区的城市郊区、县级市，也有鲁中南山区县；既有地级市、县级市(县、区)，也有全国唯一的跨行政区域、涵盖19个县(市、区)的黄河三角洲实验区。各实验区主题明确，特色突出(见表1)。

表1 山东省国家级可持续发展实验区

(一)实验区建设成效分析

1.可持续发展意识显著增强。实验区建设由政府组织、专家指导，群众参与，社会兴办。各实验区在创建过程中，可持续发展观念逐步深入人心，成为实验区居民的自觉行动。这在上世纪九十年代，可持续发展理念在我国刚刚提出时，表现得尤为突出。如长岛实验区由“靠海吃海，越吃越穷”，深受水产养殖粗放、病害之苦，逐步转变发展观念，大力发展海带、裙带菜养殖，营造“海底森林”，推进高效生态养殖，实现“护海养海，越吃越富”，使得保护海洋资源与海洋生态环境成为海岛居民的共识，带动了海岛生态旅游的快速发展，长岛实验区也逐渐走上了可持续发展之路。各实验区的实践证明，实验区的建设过程，也就是可持续发展理念宣传与普及的过程。可持续发展理念在各实验区得到了全社会的广泛认可。

2.可持续发展能力明显提高。实验区建设提高了区内科技支撑能力和资源环境承载力，增强了人民群众的参与能力，以及各级领导干部的组织决策能力。各实验区依靠科技创新，努力缓解或解决制约本地区可持续发展的突出问题，使资源可持续利用水平和生态环境质量大幅提高。据统计，2012-2014年，山东省实验区共承担国家科技计划项目89项，省级科技计划项目近200项，建设省级以上科技创新平台315个，获得省级以上科技奖励406项。如东营实验区实施国家科技支撑计划项目“盐碱地暗管改碱与生态修复技术开发与示范”，对困扰多年的盐碱地进行改良和修复，后备土地资源得到有效开发；日照实验区组织“十二五”国家科技支撑计划“高炉炼铁二氧化碳减排与煤气高效利用关键技术开发”项目，高炉生产效率提高30%以上，CO2减排25%左右，节能减排实现多赢。可持续发展意识的逐步提高和可持续发展能力的不断增强，提升了实验区的可持续发展水平。

3.可持续发展的机制与模式逐渐形成。实验区通过探索与创新，形成了高效生态经济、农业循环经济、海岛可持续发展、循环经济等可持续发展模式。牟平实验区探索总结了食用菌养殖、苹果深加工、农村清洁能源生态循环链条，农业废弃物得到可持续利用，形成了农业循环经济模式；*于泉芝、曲学林：《牟平国家可持续发展先进示范区农业循环经济模式构建探析》，《中国人口·资源与环境》2011年专刊。日照实验区把发展循环经济、建设生态工业园区贯穿到企业、产业和社会三个层面，形成了“企业小循环、园区中循环、社会大循环”的循环经济模式；东营实验区发展高效生态经济的探索与实践，为黄河三角洲实验区的创建奠定了坚实的基础。

(二)实验区特色分析

山东省的国家级实验区在资源保护与可持续利用、环境污染与治理、科技支撑经济社会发展、城乡统筹发展等方面先行先试，取得了显著的成效，积累了成功的经验。在实验区建设过程中，山东省先后创建了全国首家海岛实验区、跨行政区域实验区、生态经济区实验区、高新区实验区，形成了鲜明的特色。

1.全国首个海岛实验区。烟台市长岛县是全国14个海岛县(区)中首个国家可持续发展实验区。长岛县岛域面积狭小，仅有56平方公里，但海域面积广阔，有8700平方公里，海岸线146公里。淡水资源贫乏，土地资源稀缺，但旅游资源丰富，是中国十大最美海岛和首批中国旅游强县；海珍品资源丰富，盛产贝、藻、鱼类等海珍品；风能资源丰富，区位条件优越，航运便利。生态环境优良，森林覆盖率高达60%，但受海岛自然环境的限制，生态环境比较脆弱。立足海岛实际，长岛实验区持之以恒地解决制约其可持续发展的淡水资源紧缺突出问题，从屋檐、路面接水，充分利用雨水资源，到实施海水淡化，建设跨海引水工程，彻底解决了南、北长山岛饮水问题，西三岛、北五岛的水资源供需矛盾也将逐步解决。同时，长岛优先发展风力发电、生态养殖、生态旅游等低碳产业项目，走出了低消耗、低排放、低污染、高效益的海岛可持续发展之路，成为可持续发展先进示范区。

2.全国首家跨行政区域实验区。黄河三角洲实验区是首家跨行政区域的可持续发展实验区。它包括东营、滨州两市全部、淄博、潍坊、德州、烟台部分县(市、区)，共19个县(市、区)，土地总面积、总人口和地区生产总值分别占山东全省的1/6、1/10和1/7。黄河三角洲实验区后备土地资源优势突出，地下卤水资源丰富，油气资源富集，但土壤盐碱化严重，森林覆盖率偏低，生态环境脆弱。推进黄河三角洲可持续发展，必须大力发展高效生态经济。依靠政府推动和地区联动，加强区域协调与合作，探索高效生态经济模式，是黄河三角洲实验区的实验主题和主要任务。

3.全国唯一水生态区实验区。峡山实验区境内有山东省最大的水库——峡山水库，水面面积144平方公里，总库容14.05亿立方米，是山东半岛重要的调节水源地。峡山实验区生态环境优良，自然资源丰富，是生态高地、经济洼地，经济发展与水源保护、水生态保护的矛盾比较突出。创建实验区以来，峡山实验区根据“水源保护、绿色发展、生态富民、统筹城乡”的实验主题，跨越传统的发展模式，构建起以有机农业、绿色低碳工业、休闲健康养生业和生态旅游业为主的产业体系，努力建设和谐富庶库区、有机农业示范区，探索库区、生态经济区以水源保护、水文明建设为特征的可持续发展模式。

4.全国第一个高新区实验区。潍坊高新区是全国114个国家高新区中首个国家级可持续发展实验区。潍坊高新区人才、技术密集，科技支撑能力强，汽车及装备制造、声光电子、软件信息、生物医药产业优势明显，3D打印、海洋生物等新兴产业发展快速。潍坊高新区建设可持续发展实验区，将围绕“科技驱动、高端服务、绿色低碳、宜居城镇”的建设主题，寻求在特殊管理体制机制下，通过科技支撑和高新技术带动，实现新型工业化、信息化、农业现代化、新型城镇化、绿色化的同步发展，探索高新区可持续发展道路。

(三)实验区建设发展存在的问题

实验区创建是“一把手”工程，需要各级政府的有力推动；实验区建设也是系统工程，需要各部门通力协作。受诸多因素制约，山东省实验区建设不同程度地存在以下问题：

1.内生动力不足。创建可持续发展实验区的根本目的，不是单纯赢得国家级荣誉称号，而是摒弃“唯GDP论”，将科学发展、可持续发展的理念自觉贯穿于经济社会发展的全过程。部分实验区地方政府仍然受传统发展理念的桎梏，对发展目的认识不足，存在重申报、轻建设的倾向，未能全面实施实验区建设规划，甚至因主要领导变更而延缓了实验区建设进程。

2.外部激励机制薄弱。实验区建设必须依靠科技创新，依靠体制机制的深化改革。这既需要充足的内在动力，也需要借助外部支持与激励。在目前的管理体制下，实验区名义上的“先行先试”很难有所作为。如果不能紧随科技体制改革的步伐，实验区在争取科技项目、集聚创新人才、建设创新平台上将难言优势。因此，下一步需要相关政策的配套与激励。

3.急需编制新一轮建设规划。目前，牟平、长岛、日照3个示范区规划已结束，城阳、东营实验区业已通过验收，这几个实验区建设进入空窗期。在我国经济社会发展进入新常态的背景下，编制新一轮示范区、实验区建设规划，指导示范区、实验区建设应是当务之急。

二、新常态下山东省实验区的实验示范主题

经济发展进入新常态，是我国经济社会发展的必经阶段，是不以人的意志为转移的大趋势。在资源环境领域，新常态的特征是环境承载能力已经达到或接近上限，不能再沿袭以往以资源过度消耗和环境污染、生态破坏为代价的经济发展方式。在转变发展方式的同时，满足人民群众对良好生态环境和环境质量的要求，实现绿色发展、低碳发展、循环发展。在新常态背景下，实验区建设必须顺应时代发展，紧密结合国家及山东省的区域发展战略，在绿色发展、低碳发展、循环发展方面先行先试，探索蓝色经济、高效生态经济、循环经济、新型城镇化发展模式，为全省乃至全国同类地区可持续发展提供样板和示范。

(一)蓝色经济主题示范

山东半岛蓝色经济区是我国第一个以海洋经济为主题的国家区域发展战略。蓝色经济区也是山东省国家级实验区的密集区，规划范围内有烟台牟平、长岛、日照三个示范区和东营、青岛城阳、黄岛、烟台龙口、潍坊峡山、潍坊高新区等9个实验区，并与黄河三角洲实验区大部分重叠。这10个实验区大都具备发展蓝色经济的产业基础和有利条件，强化蓝色经济的主题实验示范具有得天独厚的优势。重点推进的“四区三园”(青岛西海岸、烟台东部、潍坊滨海、威海南海等四个海洋经济新区和青岛中德生态园、日照国际海洋城、潍坊滨海产业园等三个中外合作园区)中，牟平(烟台东部)、黄岛(青岛西海岸、中德生态园)、日照(国际海洋城)占了半壁江山。

新常态下，长岛实验区应发挥海岛县区位优越、海域面积广阔、海洋资源丰富、生态环境优良的综合优势，优先发展海洋高效生态养殖，大力发展渔家乐、休闲度假等生态旅游，推进海上风电开发，建设蓝色海岛、绿色海岛、低碳海岛，开展蓝色经济与低碳海岛主题示范；牟平实验区应抓住烟台东部海洋经济新区建设机遇，突出高技术海洋经济特色，重点发展商务文化旅游，海洋生物及医药、海洋高端装备、节能环保、电子信息和软件动漫等新兴产业，建设高端海洋产业集聚区、山东半岛蓝色经济区建设先行区，突出蓝色经济主题示范；日照实验区以国际海洋城建设为抓手，重点发展海洋服务、海洋工程装备、海洋生物、海水综合利用、海洋生态环保和临海高端制造业等产业，探索和总结蓝色经济、循环经济发展模式，开展主题示范；黄岛实验区依托国家级青岛西海岸新区和中德生态园，发挥海洋人才密集、产业基础好、功能齐全的优势，强化自主创新与国际合作，推进陆海统筹发展，延长产业链条，探索海洋经济从“浅蓝”到“深蓝”转变，实现蓝色崛起，为探索全国海洋经济科学发展新路径做出示范；龙口实验区以人工岛群建设为载体，集聚高端产业、度假旅游、总部基地、绿色低碳产业，探索蓝色经济发展新模式。

(二)高效生态经济主题示范

建设黄河三角洲高效生态经济区是山东省的另一个国家战略。依托此战略，2010年规划建设了黄河三角洲实验区，其中东营实验区是黄河三角洲实验区的龙头。东营实验区在推进黄河三角洲建设与发展、发展石油接替产业，促进资源型城市转型过程中，探索总结了高效生态经济模式。高效生态经济契合了新常态下的经济发展模式，要求开发与保护并重，保护优先，以黄河三角洲环境承载力为依据，严格限制高消耗、高污染、高排放项目，追求集约发展、绿色发展、低碳发展、可持续发展，维护渤海湾和黄河下游流域生态平衡。东营实验区应突出高效生态经济总结与示范，强化黄河三角洲生态环境修复、治理与保护技术试验示范、加强后备土地资源开发与生物质资源利用示范，发挥辐射与带动作用，推进整个三角洲实验区的高效生态经济发展，建设全国重要的高效生态经济示范区。

(三)新型城镇化主题示范

新型城镇化区别于传统的城镇化，是以集约、智能、绿色、低碳为特征，追求城乡统筹发展、城乡良性互动、产城一体化发展，以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为目标的城镇化。山东省各国家级实验区在城镇化实践中，结合本区实际，在统筹城乡、产城融合、节能减排、生态宜居等方面做了许多探索和试验，如龙口实验区的养生谷建设、牟平实验区的“细胞工程”、城阳实验区的小城镇建设等。新常态下，各实验区应结合智慧社区建设，在节能、节地、节材、绿色低碳、生态宜居等方面探索道路，提供示范，推动全省的新型城镇化发展。

(四)其他主题实验示范

除已经通过验收的牟平、长岛、日照、城阳、东营5个示范实验区，其他9个实验区尚处在建设期，应按照实验区建设规划，紧扣实验主题，结合本区实际，依靠科技创新与体制机制创新，努力探索与实验。枣庄山亭、淄博沂源、临沂沂水实验区应立足山区自然资源丰富、生态环境优良的实际，发展生态旅游、生态林果业、民营经济，提升县域经济综合实力，探索山区绿色、可持续发展之路；峡山实验区应发挥库区水资源丰富、水质优良的优势，发展生态农业、健康养生产业，建设水生态文明，实现库区可持续发展；潍坊高新区应强化科技支撑，采取优惠措施，加强人才引进、平台建设、原始创新、产业集聚，探索高新区产城融合、城乡统筹发展之路。各实验区实验示范主题见表1。

三、加快实验区发展的对策建议

1.启动新一轮规划编制，明确实验区示范主题。实验区建设没有终极目标，是持之以恒、坚持不懈的过程，不是一届甚至几届政府任期就能完成的。山东省已经通过验收的牟平、长岛、日照示范区和城阳、东营实验区，在建设期内取得了显著的成效，打下了坚实的基础，但仍然存在制约科学发展、不可持续的问题，仍需进一步的探索与实验。这些实验区应立即启动新一轮规划编制，筛选瓶颈因素，明确实验区示范主题，确立重点领域和示范工程项目，开展新一轮的实验示范。突出实验区特色和示范性、显效性，以蓝色经济、高效生态经济、新型城镇化的成功模式，为全省不同类地区科学发展提供样板。

2.推进改革与创新，破解体制机制束缚。实验区建设是系统工程，牵一发而动全身。尽管主管部门归口于科技部门，但涉及发展与改革、国土资源、环境保护、卫生与计划生育、人力资源与社会保障等诸多部门，协调难度比较大。因此，进一步推进实验区建设，需要深化改革、加大改革力度。一方面要结合新常态下的经济社会发展趋势，给予实验区管理与运行机制改革创新的权限，鼓励实验区结合本区实际大胆改革与创新；另一方面，各实验区要用足用活政策，勇于破除机制束缚，先行先试，为类似地区探索道路，提供经验和借鉴。

3.加大支持力度，强化激励机制。结合全省经济社会发展实际，根据新常态下需要突破的蓝色经济、高效生态经济、新型城镇化主题，加强部门协调，集中项目与资金，选择基础条件较好、特色突出、代表性典型性强的实验区进行重点支持、重点突破，以点带面，辐射示范，发挥资金与项目的引领、导向作用。

4.重点扶持与培育，填补实验区类型与区域空白。目前，山东省实验区发展仍不均衡。东部密集，西部较少，特别是占全省总人口近四分之一的菏泽、济宁、聊城3市，国家级实验区仍是空白；缺少大城市中心城区实验区类型；鲁西南、鲁西北平原地带经济社会发展有共性和代表性，也无国家级实验区。但是，以上这些地区已经有了省级实验区，在发展特色产业和县域经济、推进城乡统筹、以第三产业带动都市中心城区可持续发展方面也进行了许多有益的探索和试验，创建国家级实验区的基础条件很好。对此，应重点扶持，以填补山东实验区建设类型和区域上的空白，带动东西部区域均衡发展。

5.科学论证与设计，建设沂蒙革命老区实验区。在总结黄河三角洲实验区管理体制与运行机制改革创新经验的基础上，论证评估沂蒙革命老区可持续发展实验区的可能性和必要性，构建以现有日照市、淄博沂源、临沂沂水国家级实验区和临沂河东、蒙阴两个省级实验区为主体，扩展到18个沂蒙革命老区县(市、区)的跨行政区域实验区。充分发挥沂蒙革命老区参照执行中部地区有关政策的有利条件，探索山区资源开发与生态环境保护、发展特色经济、推进城乡统筹发展和新型城镇化，实现红色革命老区绿色新型发展，快速提升县域综合实力的山区可持续发展道路，为全国同类地区提供示范。

(责任编辑：栾晓平)

2015-05-15

刘照胜，男，山东师范大学山东省可持续发展研究中心副研究员。

本文受山东省科技攻关计划项目“山东省可持续发展实验区技术创新主体与典型案例研究”(2013G0022203)、“山东省可持续发展实验区成效分析及主题示范研究”(2014GGH217003)资助。

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1003-4145[2015]09-0182-05