全口径预算实现的法治化进路——以新《预算法》第4、28、55条为线索

杜 坤

（西南政法大学，重庆 401120）

据《新京报》报道，天津地方财政停车费收入为零，广州仅有3%的停车费最终收归财政，上海停车费全部上缴再返还一半，北京不到一半的停车费进入财政。①该报记者在北京、上海、广州、天津采访时，没有一个城市的财政部门公开回应关于巨额停车费的详细收支情况。北京市2011年曾公布，向企业收取的占道费2009年为3372万元，2010年为2100万元，但随后3年，收入没有再公布，而对进入财政的停车费具体使用也没有公布；广州市物价局公布2013年，区财政停车位经营权收入为2835万元，用于市政道路交通基础设施建设和市政导率养护维修，但支出细节不详；上海市有关部门表示，进入财政的停车费主要用于交通规划、换乘补贴等，但未公布具体使用情况。访问地址：http：//epaper.bjnews.com.cn/html/2014-11/24/content_548663.htm?div=-1。一线城市停车费未进入财政，实质上是部分基于公共资源的收入未纳入政府财政预算管理。2014年颁布的《预算法修正案》（以下简称新《预算法》）第4条规定政府所有收入和支出应纳入预算，即全口径预算。带有鲜明中国特色的全口径预算是中国财政体制深化改革的特殊产物，在预算法律制度健全的市场经济国家并无这一专用名词。全口径预算被视为一场革命，可见其在预算法治体系的地位非同一般。以新《预算法》为节点，在其颁布之后有关全口径预算的法律条文之间尚未达到完美无缺足以保障其顺利实施。基于此，对于全口径预算的实际绩效难言乐观。在现有预算法框架内如何妥善解决上述问题，既是值得深入探讨的理论问题，亦是财政管理实践关注的问题。

一、财政法定视域下的全口径预算：研究视角的转换

在新《预算法》出台之前，财政学、经济学围绕全口径预算这一财政政策进行多维思考，以对全口径预算内涵、预算编制的精细化、审计监督的强化为研究主流和重心。然而法学对全口径预算的理论关怀欠缺。新《预算法》第4条以法律形式固化财政政策之后，经济法学理应对全口径预算理论与实践有所回应。

（一）全口径预算概念的廓清：基于财政法定原则的思考

1.全口径预算的历史流变：财政政策的法律化。财政政策是财政立法的前提和源泉，而财政立法是财政政策的法律化，是财政政策有效实施的法律保障。在新《预算法》颁布之前，全口径预算是以政策之治的样态出现，其执行依靠的不是法律与制度，而是纪律与道德的约束，然而缺乏强制力的财政政策存在产生财政纪律松弛的弊端，如我国预算违规行为层出不穷便是例证；另外，作为财政政策制定主体的政府容易被既得利益集团俘获，因此财政政策一时之间难以对既得利益有所规制。当前，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《深化财政体制改革总体方案》的强力推动下，新《预算法》得以颁布。更为重要的是，第4条规定政府所有收入和支出纳入预算，实际上是将全口径预算这一财政政策法律化。

2.全口径预算的内涵：基于财政法定的审思。虽然全口径预算的提出时日已久，但对其内涵的探讨更多是从政策层面展开且学界对此看法有所不同。有学者将行政权力与行政职能作为界定政府收支的标准，对政府全部财政收支纳入预算管理体系；①李冬妍：“全口径预算管理——制度演进与框架构建”[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2010（1）。亦有学者认为在行政层面，财政部门总揽政府所有收支；从立法层面，各级人大实现对政府全部收支的审查、审批与监督，是全口径预算的内核；②高培勇：《建立全口径政府收支预算管理制度———中国财政政策报告2008/2009》[C].北京：中国财政经济出版社，2009年。还有学者认为全口径预算实质是预算全面性的原则的重述，重点关注的是政府预算的适当范围。③王雍军：“‘全口径预算’改革探讨”[J].《中国财政》，2013（6）。

以上见解不无合理之处，但全口径预算法律化，其法律本质仍有探讨的空间。作为财政法基本原则之一的财政法定，要求财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定法律加以规定。在“社会国家”语境下，践行了财政法定原则的全口径预算对规范政府财政权力具有现实意义。④夜警国家（Nachtwchteretaat）和社会国家（Sozialstaat）是萨盂武提出的近代国家类型区分，前者的特征是国家职能局限在国防、治安、秩序等最低限度内，后者的国家职能则大幅扩展到经济、社会和文化领域。参见萨盂武：《政治学》，三民书局1988年版，第34页以下。

事实上，财政法定从两个向度展开，横向维度上以立法机关与行政机关之间的权力配置为重心，涵摄财政权的授予与规制，即实现对政府财政权力法定；纵向维度上以上下级政府间以及政府内部财政权力的规范为重心，以法定的实体标准，程序要求以及责任后果构建出财政权规范运行的法治框架，即落实财政义务、程序以及责任法定。

全口径预算处于政府预算“十字路口”地带，从横向上看是加强人大对政府预算监督的力度，而纵向上则反映出上下级政府间以及政府部门内部预算权力的分配。事实上，全口径预算是规范政府财政权力的有效路径之一，通过全口径预算对政府收支中违纪违法行为进行控制，强调人大在预算审批中的作用。全口径预算是规范政府财政权力的前提性概念，以政府收支为规制重心，强调政府所有收支应当纳入预算管理，实现对政府财政权力的法律控制。总得来看，全口径预算法律化的本质在于以法治方式以及健全完善的财政法律体系来配置和规范政府财政权力，最终实现和保护公民财产权利。

（二）全口径预算现实：来自财政统计数据的拷问

国际货币基金组织定义的财政收入，即所谓的全口径的财政收入，包括税收收入、全部非税收入和社会保障基金收入。另外，根据《财政部关于加强非税收入管理的通知》（财综[2004]50号）将政府非税收入管理范围具体限定在行政事业性收费、政府性基金、国有资源、资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息等。本文统计了近五年来财政部公布的全国财政收支情况，形成2009年-2013年全国财政收入基本情况表。

表1 2009年-2013年全国财政收入基本情况表 单位：亿元

从上表中可以看出，我国财政收入中非税收入的涨幅尤为突出，五年内其涨幅接近三倍。这既说明非税收入是我国政府收入的重要组成形式，同时也说明政府在不断加强非税收入的规范化管理，政策性增收是推动其涨幅的重要因素；但是财政部就非税收入的来源的说明相对模糊，不能有效反映出具体构成。除了《2010年全国公共财政收入的基本情况》中认为纳入一般预算管理的非税收入包括了专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入外，其余年份报告中均未有涉及。①中华人民共和国财政部公布的《2010年全国公共财政收入的基本情况》，网站地址：http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201108/t20110803_583782.html，访问时间：2014年11月3日。此外，根据《财政部关于预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）规定2011年1月1日起，政府将预算外资金全部纳入预算管理，但财政部所公布的非税收入仅是《财政部关于加强非税收入管理的通知》中的一部分。模糊化处理非税收入使得财政收入的具体范围不透明，阻碍全口径预算管理的推行；社会保障基金在财政部所公布的财政收支情况中没有相应的统计数据，成为全口径预算的一大缺项。

二、全口径预算实现的法律困境

财政法定视域下的全口径预算要求依照预算法或者与财政收支相关法律将政府所有收支纳入到政府预算管理之中，但是新《预算法》中法律条文之间尚有不合理甚至矛盾之处，为全口径预算实现无形当中设置了法律路障。

（一）全口径预算管理分类的再斟酌

1.财政收入形式与预算资金管理形式未有效对接。按照新《预算法》第4条规定，政府所有收支应当纳入预算，即实行全口径预算管理。全口径预算力图实现财政收入形式与预算资金管理形式有效对接，但事实上二者之间的对接并未实现。由于非税收入预算管理形式与非税收入二者外延不一致，即非税收入预算管理形式仅局限于政府性基金、国有资本经营收入，而非税收入除了上述两个之外，还包括国有资源、资产有偿使用收入、以政府名义接受的捐赠收入等，导致了一部分非税收入仍然脱离于预算管理。

2.复式预算体系功能定位不清晰。新《预算法》第5条将财政预算管理分为4类：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算。《预算法》第 6、9、10、11条的规定，税收收入归口到一般公共预算，但非税收入的预算管理并不等同于政府性基金、国有资本经营预算。在纳入公共预算管理的非税收入中，排污费、水资源费、三峡移民专项等专项收入都具有政府性基金的性质，而国有金融类企业经营收入则具有国有资本经营预算性质。事实上，将性质相同或类似的财政收入分别纳入不同的预算，说明复式预算功能定位尚不清晰。②张斌：“全口径预算改革的目标、措施与基本框架”[J].《地方财政研究》，2014（8）。以纳入政府性基金预算的土地出让金为例，事实上是一本“糊涂账”。如2010年国家审计署调查数据中显示，被抽查的市县中，674.8亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额20.1%。19.61亿元土地出让收入以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式被变相减免。③2010年国家审计署公布的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》。

3.扩张后的政府性基金预算难以对非税收入进行预算控制。新《预算法》第9条关于政府性基金预算在承袭《政府性基金暂行条例》基础上有所突破，主要表现在征收方式由无偿征收转变为无偿与有偿并存，征收对象由不特定公民、法人和其他组织转变为特定对象以及征收依据排除适用中共中央、国务院有关文件规定，仅以法律、行政法规为适用依据。彩票公益金以及土地出让金收入也纳入到政府性基金预算④2009年国务院颁布的《彩票管理条例》第33条将非税收入的彩票公益金纳入到政府性基金中，2007年财政部公布的《关于规范使用国有土地使用权出让收支管理通知》中将土地出让金此等政府非税收入也纳入到政府性基金。，政府性基金预算的范围已远大于政府性基金财政收入的范围。

在财政收入中政府性基金收入是非税收入的子集，而在财政预算管理中，除国有资本经营收入预算，其他非税收入预算却是政府性基金预算的子集。非税收入是国家基于基本制度框架中规定的权力和权利的衍生物，扩张后的政府基金预算不能有效说明非税收入的取得依据是基于公共产权还是公共权力。在以往的制度惯性的促使下，政府仍然会按照无偿征收方式进行，财政权力处于扩张状态。另外，非税收入预算单凭扩张政府性基金预算难以有效规制，甚至会引发财政收入预算管理的混乱。

（二）新《预算法》第28条与全口径预算的冲突

1.预算法第4条与28条之间的冲突：法律保留的突破。与第27条对一般公共预算收支范围的详细规定相比，28条就政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算（以下简称后三本预算）的收支范围以授权立法方式，转交给法律、行政法规和国务院的规定执行。但依《立法法》第8条法律保留之规定，财政、税收等基本制度只能由全国人大及其常委会制定法律，即便是授权国务院制定行政法规，授权之目的、范围与程序亦应明确清晰，禁止国务院以转授权的形式将财税立法交给相关部委。这说明与全口径预算相关法律依据的最低层级应是人大授权制定的行政法规。第28条对后三本预算收支范围的授权立法游走于法律保留边缘且有所突破。

事实上，在《预算法修正案（二审稿）》第25条中将后三本预算收支范围的规定授权给国务院已饱受诟病，①中华人民共和国预算法修正案（二次审议稿）第25条规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。”然而第28条并未完全治愈该后遗症。虽然第28条在文字表述上增加法律、行政法规后，条文更加严谨合理，但难改规定后三本预算收支范围法规缺失的现实。预算编制执行过程中大量的财政政策越位适用在实践中比比皆是。②详见国务院关于试行国有资本经营预算的意见（国发[2007]26号）；财政部关于印发《政府性基金管理暂行办法》的通知（财综[2010]80号）；财政部关于加强政府非税收入管理的通知（财综[2004]53号）；《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》、《全国性及中央部门和单位涉企行政事业性收费目录清单》和《全国政府性基金目录清单》（财政部公告2014年第80号）。合法性欠缺的财政政策尖刀会逐步撕裂全口径预算，收支范围摇摆不定的后三本预算与全口径预算的确定性之间的紧张关系依然延续。

2.在预算法文本框架内二者之间冲突的弥合。自1994年分税制改革奠定中央主导的财政分权体制以来，中央和上级对财权特别是纳入预算管理的税收收入的控制权日益加强，而与此同时具体事责却越来越下沉。下级、基层政府对于各种经济和社会事务负有直接的责任。此外，尽管此次预算法修改中删除了禁止地方政府举债的刚性约束，但仍受到行政级别、项目、数额、规模、用途的限制。

在各种条件的制约下，地方政府尤其基层政府试图通过地方举债弥补财政漏洞很难实现。这就导致下级、基层政府不得不转而开发和依赖非税收入，以求在自身层面形成财权与事责大致匹配的格局。由此可见，非税收入的预算管理问题是中央与地方、上级与下级政府之间“财权与事责”这一结构性问题的反映。

（三）新《预算法》第55条对全口径预算的冲击

1.收入预算约束效力的弱化：来自55条的冲击。依照《预算法》55条之规定，政府预算收入的征收应当以法律、行政法规为依据，并禁止违反法律、行政法规多征或少征预算收入。在财政收入领域，财政收入的合法性来源于法律、行政法规而不是经过人大审批的收入预算。在政府收入预算有所规划或者罗列的财政收入项目资金的筹集会因缺乏法律或行政法规明确规定，而陷入合法性危机的困局；此外，社会公众以收入预算中项目合法性缺失而拒绝缴纳。此时，经过人大审批的收入预算几乎丧失了对政府和纳税人的约束力，仅能在维护社会公众知情权，提高预算透明度，满足人大审批以及政府理性管理方面发挥功效。

2.全口径预算规制重心的转移：以支出预算为核心。刚性约束欠佳的政府收入预算不仅反映出人大预算权执行过程中的微弱，同时也折射出全口径预算规制重心的转移。预算乃是议会与行政部门各自行使制衡作用下的产物，其内容虽然涵盖财政收入与支出的全部，但其效力主要集中在支出部分。十八届三中全会《决定》中强调审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。事实上，全口径预算的规制重心已经转移到了支出预算。

与一般公共预算支出的详细分类相比，后三本预算支出以不确定的授权立法予以规制；由于相应法律、法规缺失或不健全，实际上还是各种现有财政政策起决定性作用。现行的财政预算管理政策以财政收入来源为管理标准而轻视政府收支的性质与作用，而人大对政府收支预算以政府收支的性质为区分标准进行审核。③立法机关需要区分经常性收入、一次性收入和债务收入；凭借政治权力获取的收入和资产性收入；经常性支出和资本性支出；法定支出、刚性支出和斟酌性支出。现行全口径预算体系无法提供对政府收支性质分类的有效信息，难以满足审核预算的重点支出与政策拓展的需要。

三、实现全口径预算法治化路径的建议

（一）政府财政收支范围划分的法律化

尽管在中国现实语境中，新《预算法》第28条的规定尚有一定的合理性，但其并非财政法定视域下全口径预算的应然之态，而是在法律文本框架内的一时性妥协。实质上是央地财政收入现实不均衡下各方政治力量博弈的结果。

控制和规范自由流动且高涨的政府财政权需要由具体明确的法律完成。政府财政收支范围不仅关系到有限财政资源的收集与分配，亦关乎社会公众的财产权利的保护。缺乏明确细致的财政收支范围的法律规定可能导致日渐强大的政府财政权失去理性。事实上，发达国家对政府财政收支范围有着详细的规定。例如，日本就将财政收支划分集中在《财政法》和《地方财政法》两部法之中明确细化。再如，德国则将财政收支划分分散在《财政管理法》、《联邦预算法典》以及《联邦和州预算原则法》之中。虽然上述两国在法律设定上略有差异，但存在共同之处，即政府财政收支范围的法律化。着眼于政府间财政关系且具有全局性和基础性的财政收支划分应以法律加以固定而不应散见于法律位阶较低的行政法规或部门规章，这也是财政法定的题中之义。另外清晰而明确的财政收支划分法律化便于权力机关有效掌握政府预算信息，提高对政府所有收支预算控制的效率，从而迈向真正意义上的“预算国家”。

（二）财政收支预算管理法律体系的合理界定

1.明确复式预算体系功能定位。非税收入预算管理应成为《预算法》关注的重点。将性质相同和相近的收入项目纳入同一预算，既可以节省预算编制的成本，同时也为人大审查提供便利。具体而言，将纳入一般公共预算管理中的非税收入，如排污费、水资源费、三峡移民专项收入剥离出来纳入非税收入预算中公共权力收入当中的政府性基金预算；将国有金融类企业经营收入纳入公共产权收入预算中的国有资本经营预算。将国有土地出让金从政府性基金预算中剥离出来纳入非税收入中公共产权收入预算中的国有资本经营预算。

2.扩大国有资本经营预算的范围。一是提高国有资本经营收入的预算比例。事实上长期以来国有企业并不将其经营利润上缴财政，2007年起政府才开始尝试将国有资本经营纳入预算管理，国有企业上缴利润的比例十分有限。按照2007年《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的规定，资源型国有企业上缴财政10%的利润；一般竞争性行业企业，上缴的比例为净利润的5%；而国家政策性企业，暂缓3年上缴或者免交。按照国际惯例，比例明显偏低，大量国有资本经营收入游离于预算管理之外，不仅导致资金使用效率低下，还会滋生腐败与寻租。针对目前国有资本收益收取比例过低的现状，要进一步提高国有资本收益上缴财政的比例，垄断性企业可以提高到50%。二是扩大国有资本经营预算的编制范围。例如将国有金融类企业、国家政策性企业的收入纳入国有资本经营预算。

3.政府性基金预算范围进行限缩。近几年来，政府性基金预算范围有不断扩张的态势，但这并非复式预算的常态，容易造成非税收入预算管理体系功能定位的混乱。可以明确的是，政府性基金预算是非税收入预算的子集。因此应当将政府性基金预算的纳入非税收入预算，并将其范围限缩而不是任意扩张其范围，即各级政府及其所属部门根据法律、行政法规，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。具体到法律规范层面，应当对《预算法》第9条的范围进行限缩，删除“收取或者以其它方式筹集的资金”的表述。

（三）财政支出预算法律控制的落实

由注重控制财政收入专项控制财政支出，日益突出预算国家的理念，强化预算由收支控制转向支出控制，不断完善支出控制的技术手段，是中国公共财政改革的大势所趋。

1.明确财政支出预算的范围。统一明确财政支出范围法律规定是解决支出领域的资金分配问题的当务之急。预算法的功能在于划分不同类型的支出，并为之设定不同边界，按照财政收入的性质严格区分一般公共支出预算与专款专用支出预算，以便增强责任，减少支出决策的无效率。

2.强化财政支出预算的法律约束效力。支出预算经过立法机关审查批准后，虽然不能产生等同于法律的效果，但是会对政府产生法律约束力。政府必须按照预算的要求进行财政支出。未经预算的事项，政府不得随意开支。已经预算的事项，政府不得随意废弃。如果违反支出预算的要求，又不履行相应的补充程序，行为人必须对此承担法律责任。

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