美国地方政府债务危机管理经验及启示

毛 晖 陈志勇 雷 莹

（中南财经政法大学，武汉 430073）

在一百多年的市政债券发行历史中，美国地方政府经历了数次债务危机，积累了较为丰富的危机管理经验。近年来，中国在快速城镇化的进程中，地方政府性债务规模显著上升。2013年6月末，全口径地方政府性债务合计178，909.19亿元①审计署.2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html.，较2010年末增长66.92%。未来几年，我国的地方债将进入偿债高峰期，债务的流动性风险突出。因此，学习和借鉴美国的债务危机管理经验，对于中国防范地方债务风险，无疑是大有裨益的。

一、美国地方政府债务危机的成因

债务危机（debt crisis），是指大量负债，超过了借款者自身的清偿能力，造成无力还债或必须延期还债的现象。在美国历史上，地方政府曾出现过几次较大的债务危机，危机的成因主要包括财政管理、产业结构、经济危机和突发性事件等四个方面。

（一）财政管理不善

地方政府当局投资不当、官员贪腐等一系列财政管理不善的举动，直接导致了美国某些地方政府的债务危机。典型城市有桔县、杰弗逊县等。

加利福尼亚州桔县（Orange）位于美国西海岸加州南部，曾是美国最富裕的县之一，也是几任共和党总统的政治根据地，但它于1994年12月6日宣布破产。桔县破产的直接原因是该县财政主管罗伯特·西春（Robert·Citron）贷款 140亿美元用于对利率波动极为敏感的衍生商品投机。他认为，美国当时利率呈下降趋势，投资必定会带来巨额收益。然而，11月下旬美国利率急剧上升，该县需支付的债务利息猛增，其投资活动因判断失误而损失惨重，导致该县损失15亿美元②刘卫.美国一个富裕县的政府财政破产始末[J].改革，1995，（2）.，这一损失超出了政府的承受能力，直接引发债务支付危机。此外，加利福利亚州的《第13号提案》制约了该县财政收入的增加，加之转移支付的减少，桔县政府只好宣布破产①Baldassare，M.（1998）.When government fails：The Orange County bankruptcy[M].Los Angeles：University of California Press：16-32.。

阿拉巴马州的杰斐逊县（Jefferson）人口数量超过65.8万。该县由于不当的再融资操作，加之政府官员对下水道管网改造无度投资，使其陷入债务危机。由于饮用水卫生状况差，1995年，杰斐逊县开始进行大规模的下水道管网改建，总计支出32亿美元②华林.美国杰弗逊县政府破产的启示[J].金秋，2008，（12）.。2002年，以缓解下水道管网改建贷款的利息支出压力为目的，该县政府签署了一系列利率掉期合约，以对冲利率上涨所引发的风险。但是，信贷危机的出现，使得县政府的利息支出大幅度增加，发行的利率掉期合约又无人接盘，导致该县财政状况迅速恶化。

与此同时，该县官员在改建下水道管网的项目中贪污受贿，几任县长和一些县政府委员会委员因此入狱。他们向居民收取污水处理费，但很多费用并未用到实处。从法庭出具的庭审记录来看，该县与下水道管网改建项目有关的4名委员、6名公职人员和2名当地融资银行家被认定收受贿赂。财政投资不当、地方官员贪污腐败，共同导致杰斐逊县陷入债务危机③张振，梁美兰.美现最大金额地方政府破产案 不会影响政府职能[EB/OL].http：//news.sohu.com/20111111/n325251012.shtml，2011-11-11.。2011年11月，杰斐逊县向法院正式申请政府破产。

（二）产业结构单一

如果城市产业结构单一，一旦主体产业衰落，将导致城市经济下滑，失业人数增加。为提供相关社会保障以及预防犯罪发生，财政支出会增加。居民为了生存撤离该地，房地产业进一步萧条，税收收入随之减少，最终导致政府债台高筑。

美国著名的“汽车之城”底特律（Detroit），是密歇根州最大的城市，汽车制造业为该市工业的核心部门。在20世纪50年代，底特律是美国的第五大城市，全市约有90%的公民以汽车产业为生④毕夫.底特律破产的追踪与反思[J].对外经贸实务，2013，（9）.。然而，20世纪70年代，随着日本、韩国和欧洲汽车行业崭露头角，美国汽车市场的份额不断被瓜分。此外，美国三大汽车巨头将工厂迁往底特律外围地区、美国其他城市以及制造成本更低的新兴市场国家，底特律经济逐步衰退。

2007年的次贷危机爆发后，克莱斯勒和通用相继宣布破产，福特为度过危机大幅裁员。汽车产业持续萧条，作为底特律市主要税收来源的汽车产业所得税大幅减少，极大削弱了地方政府提供公共服务的能力。2012年，底特律在医疗、教育、环境保护和文化建设等民生项目的支出上大幅萎缩50%⑤张锐.底特律破产的台前幕后[J].金融经济，2013，（17）.。政府不能维持足够的财政支出来保证社会稳定，这使得底特律市犯罪率进一步提高。结果造成中产阶级大量撤离，人口加剧减少，税收进一步流失。底特律财政陷入恶性循环，负债金额高达180亿美元。2013年7月18日，底特律正式申请破产保护，成为美国历史上最大的破产城市。

（三）经济危机

经济危机往往会导致地方失业人数增加、政府财政赤字上升、人口外迁，引发债务危机。

加利福尼亚州瓦列霍市（Vallejo）位于旧金山湾区，大约有12万人口，一度曾是美国海军重镇。但该市在2008年5月，申请了破产保护。原因是当时美国经济陷入衰退，经济不景气造成财产税收入锐减，而工会否决了该市提出的削减工人工资的计划，导致健康保险、退休金等财政支出剧增。

同样，加州的斯托克顿市（Stockton）也由于宏观经济不景气，陷入了债务危机。斯托克顿市毗邻旧金山高科技公司聚集的湾区，离湾区车程约一个多小时。许多人选择到这里购置相对便宜的房屋，然后每天开车去湾区上班。1999年至2005年，斯托克顿市的平均房价涨了两倍，在2005年达到顶峰的4.04万美元/平方米⑥成鹏.斯托克顿市从痛苦走向破产[EB/OL].http：//money.163.com/12/0703/16/85GK59GF00253B0H.html，2012-07-03.。2007年次贷危机爆发，房价泡沫破裂致使斯托克顿市的税收收入减少。从当年7月开始的新财年，该市预算缺口达到2600万美元。而收入减少，导致该市无法弥补预算资金缺口，斯托克顿市不得不申请破产。

（四）突发性事件

突发性事件是指突然发生的，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施来处理的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。为应对突发性事件，地方政府往往要在短时间内大量增加公共财政支出，导致政府资金周转困境，极有可能引发地方政府债务危机。

2006年，飓风袭击了路易斯安那州，一次性摧毁了该州2万间民房以及许多核心基础设施，四十多万居民被迫移居，这是美国历史上规模巨大的损失。飓风过后，许多市政税收急剧减少，新奥尔良市等市欠下了大量债务，出现了短期的财政危机。

二、美国地方政府债务危机管理体系

美国地方政府发行市政债券历史较长，已经形成了较为完备的债务危机防范和应对体系，主要包括事前、事中、事后三个环节的管理制度。

（一）事前：完善地方政府债务风险防范体系

1.建立风险预警机制。风险预警机制，指对现存的所有债务风险等级进行判别，进行一定程序的分析后，汇总分析结果，将其交至风险监督机构，再依据一定的标准，对风险超标的政府做出警示。美国俄亥俄州的风险预警模式较为典型。该模式由州审计局负责执行。首先，通过对地方政府进行财政审核以及检查，来明确地方政府的财政状况是否已接近紧急情况，如果接近，州审计局会将其列入“预警名单”。如果财政状况有所好转，则将其从“预警名单”中取消。直到从“预警名单”中取消，风险监控程序始终有效。但是，如果该地方政府财政状况持续恶化，州审计局会将该地方政府从“预警名单”中移至“危机名单”。根据《财政紧急状态法》规定，各州只要有一个地方政府被宣布进入财政危机，该州就应成立一个“财政计划和监督委员会”来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天之内，地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划以及时采取有效措施来化解危机。此外，美国地方政府还对债务规模进行量化的指标管理。如北卡罗来那州的法律规定，该州及州以下地方政府的资产负债率（当年政府负债总额与资产总额之比）要小于8%①李萍.地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M].北京市：中国财政经济出版社，2009：P89.。

2.建立完善的信用评级制度。美国具有完善的信用评级机构。为了能以较低的成本发行债券，筹集资金，各级政府都十分重视本级政府的信用建设。因此，他们都自觉对本级政府的债务进行严格的监测和管理，同时接受穆迪投资服务公司、标准普尔公司和惠誉投资者服务公司三家评级公司的评级，并且在网上公示政府信用评级结果。

3.地方债务管理高度透明。美国州与地方政府必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计和财务报告》（1983）中建立的政府债务报告基本准则来记录和报告政府债务。根据准则规定，在市政债券存续期内，政府财政状况以及经济法律发生的重大变动，都必须由市政当局及时全面披露相关的最新信息。加利福尼亚州、得克萨斯州和路易斯安那州已经规定，所有地方政府必须报告所有债务活动。政府债务规模以及收支情况，都可以在网上公开查询。截至2009年，已有14个州报告了州债务的统计数据。高度透明的债务管理体系，有利于控制债务支出方向，提高资金使用效率，也能有效防止债务过度膨胀。

（二）事中：严格债务危机管理程序

美国政府通过严格规范的破产程序及法律制度来应对地方政府债务危机。

1.地方政府自行承担债务危机后果。根据美国统计局数据，截止2012年8月30日，美国地方政府达到了889，004个②陈鹏.美国与法国地方财政体制对比及对我国的启示[J].沈阳大学学报（自然科学版），2010，（2）.。在联邦制下，美国联邦政府对州和地方政府的借债行为没有直接控制。各州发行债券不要求联邦政府批准，地方政府发行债券也不要求所在州政府的批准，而是采用市场机制，以及宪法、其他法律和政府规章相结合的控制方式。此外，美国的《证券法》也明确规定，发行债券不需要报告和登记，因此，各地方政府可以自行决定是否发行债券。同时，政府间通过立法形式，硬化地方政府的预算约束，从而防止地方政府将债务风险向上级转嫁。所以，一旦地方政府出现债务危机，危机引发的后果由地方政府自行承担。

2.地方政府破产程序严格规范。首先，需要准备符合破产申请人的能力证明。地方政府必须满足破产的能力条件，包括：必须是市政体，即州的政治分支或公共机构；必须经过州的特别授权，这种特别授权必须是州法律赋予申请破产保护的地方政府特定的书面授权；地方政府必须无力偿债，才能提交破产申请，无力偿债是指地方政府不能偿付其到期的债务，除非这些债务存在争议，或者预期不能支付其到期的债务；必须以债权人“最佳利益标准”制定债务调整方案，且债务调整方案由作为债务人的地方政府制定，充分保护了地方自治；必须是与债权人进行过协商，可以保证地方政府尽力找到其他的方法来避免破产。其次，地方政府要自愿提交申请。最后，法院审核债务调整方案，决定该地方政府是否能够破产。破产法要求，债务调整方案必须使债权人获得最佳利益，并且必须被每类债权中至少三分之二或超过半数的债权人以书面方式接受。选择三分之二或者简单多数原则，是由清单上的债权人投票决定的。如果地方政府满足上述条件，法院会受理地方政府破产申请，进入破产程序。

3.地方政府破产法律制度健全。美国宪法赋予了国会专属权力，即在美国各地制定统一的破产法。美国破产法中，第九章是专门为地方政府破产量身定做的法律安排。它对地方政府的含义、界定、程序等都做出了详细的规定。破产法充分考虑了对地方政府的救济，以及破产过程中为债权人、债务人提供有效的参与方式。破产法要求保全债权人利益，并且使地方政府在减轻债务的同时，也能达到维持运营的目的。

（三）事后：采取恢复措施走出债务危机

债务危机发生后，地方政府会采取一系列恢复措施以走出危机。

1.制定破产恢复计划。恢复计划涉及到人力资源、法律赔偿、发行债券和税收等各个方面，每一步都必须经过严格的法律程序以及与债权人的反复协商才能执行。严格的恢复计划，能够保障恢复工作有序进行。

2.进行财政调整。财政调整，是化解债务危机和恢复财政可持续性的前提，主要是减少支出和增加收入。在减少支出方面，采取解聘雇员，撤销空缺位置等手段来削减人事费用，尽量保全核心的社会服务。而在增加收入方面，则通过变卖政府资产，如裁员后一些闲置的办公楼、公共图书馆或公园等，或者增加上级政府的转移支付、补助金，也可以通过增加税种，调高税率等手段来实现收入增加。在进行财政调整时，应该注意财政支出必须保证基础的公共服务，可以详细制定一张基本服务列表，列示出政府最基本的公共支出项目。

3.进行合理有序的债务重组。债务重组程序的核心内容，是地方政府与债权人之间通过谈判，达成债务重组协议。通常地方政府陷入严重债务危机，表明该地方政府凭借自身的力量不能消除赤字，一般由上级协助债务重组。其途径是，在地方政府需要进行财政改革的前提下，上级政府将其债务重组为更长期的债权工具。如在纽约市的案例中①1975年，美国纽约市由于受到石油危机的影响，造成经济衰退。制造业和零售业向郊区转移，使得其中心城市经济地位下降。一方面，中产阶级居民大量外迁，税基弱化；另一方面，贫困人口滞留中心城市，加剧政府福利支出。与此同时，金融机构拒绝为其发放贷款。巨大的财政亏空引发财政危机。，财政危机袭来，市政府已无计可施，唯有州或联邦政府出面协助实施债务重组。重组方案是，建立市政援助公司（Municipal Assistance Corporation，MAC），MAC发放以州政府做信誉担保的长期证券来赎买纽约市短期债务和支付该市运行的开销②王旭.1975 年纽约市财政危机[J].华中师范大学学报，2011，（4）.。

三、美国地方政府债务危机管理的启示

（一）构建地方债务风险预警体系

这方面，可借鉴俄亥俄州的风险预警模式，对地方政府进行财政审核及检查，具体量化财政风险的预警限额，实现债务风险的事前防范。我国可以参考国际通行标准，采用债务负担率、债务率、偿债率等指标，设立具体化的债务风险警戒指标和判断标准，逐步建立起政府债务风险预警体系。

（二）规范地方债务管理制度

一方面，规范举债程序。美国具有健全的发债审批流程。我国可借鉴美国经验，结合《预算法》修订，加快落实我国地方政府的“一级债权”，逐步放开地方政府发债。为防范债务风险，应健全信用评级机制，帮助债权人了解地方政府的债务风险级别，实现对债务的有效监督，以约束地方政府的举债行为。

另一方面，公开债务信息。美国地方债务管理高度透明，政府债务规模以及收支情况可以在网上公开查询。而我国地方债务信息的透明度相对较低。今后，应对地方政府性债务实行限额控制，分类纳入预算管理，同时推行权责发生制的政府综合财务报告制度，准确披露有关债务信息。

（三）地方产业结构应适时调整升级

在我国，也存在过度依赖单一产业，需进行产业调整的城市。例如，“十五”以来，内蒙古的鄂尔多斯市确立了以煤炭、煤化工和电力为城市发展的主导产业。2011年，该市煤炭产业占GDP的比例达到75%①明鹏.非煤产业占比达到75%，鄂尔多斯能源大逆转[EB/OL].http：//finance.jrj.com.cn/industry/2011/09/22145311116627.shtml，2011-09-22.，经济增长高度依赖煤炭业。然而，由于煤炭价格持续走低，2014年，鄂尔多斯市310座生产技改煤矿中，已停产66座，停产率超过1/5②吴洁.鄂尔多斯煤炭业陷萧条濒危，日本核电重启计划更进一步[EB/OL].http：//www.ceep.cas.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=26&id=794，2014-04-13.。煤炭业萧条，导致矿区工人失业，人口外迁，进一步造成房地产业、酒店业低迷，税收收入下降，政府财政压力增大。因此，只有主导产业适时转型升级，才能使城市保持持久的竞争力。城市管理者应做好长远发展规划，推进城市产业的更新换代。打造新的增长点，才能保持城市经济的活力，从而避免陷入地方债务危机。

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