新《预算法》实施与人大预算监督强化

张谦煜

（辽宁省人民代表大会常务委员会，沈阳 110842）

党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。新《预算法》作为财经领域的根本大法，于2015年1月1日起正式施行，这是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，也是国家民主法治建设的一项重要成果。新《预算法》将在新形势下推进预算管理的法治化、规范化，会更加有效地发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用，在全面深化财税体制改革中发挥保驾护航、引领方向的作用。新《预算法》完成了从“管理法”向“控权法”的转变，政府既是管理监督主体，同时也成为被管理、被监督的对象。各级人大应该以学习贯彻新《预算法》为契机，增强预算法治意识，自觉把新法的各项规定作为监督预算活动的行为准则，严格依法监督，务求取得实效。

一、全面认识新《预算法》的背景、意义和重大创新

1.《预算法》修改的背景和任务。原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

2.新《预算法》出台的重大意义。修改后的《预算法》，体现了全面深化改革的精神，总结多年来实践经验，对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，加快转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展，具有十分重要的意义①引自全国人大常委会委员长张德江在2014年8月常委会闭幕会上的讲话。。新《预算法》重构了现代法治理念、预算理念、改革理念、透明理念、公开理念、绩效理念和问责理念，创新了全口径预算体系、财政转移支付、地方政府性债务管理、跨年度预算平衡机制和政府综合财务报告等新的制度，进一步明确了预算审核重点、预算编制和初步审查听取代表意见、决算草案编成后要审计等关键环节，构建了从严从紧的新预算制度平台，从此翻开了中国预算法制化的新篇章。

3.新《预算法》的进步和创新。新《预算法》修改的幅度和力度非常大。从整个法律来看，原法是79条，现在变成101条，净增了22条，修改多达82处。从篇幅上来看，原法7000多字，现在全文是14000多字，篇幅增了近一倍。新《预算法》围绕政府的预算编制、执行、决算、监督及管理和人大预算决算审查及预算执行监督两大方面内容展开；突出强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度这条主线；新《预算法》内容多、创新多、亮点多，新法突出以下重点内容：一是确立重要预算原则；二是加强和改进人大预算审查监督；三是细化预算编制、严格预算执行、强化预算监督；四是建立严格、规范的地方政府性债务监管制度；五是健全完善全面规范财政转移支付制度；六是从严界定报人大审批预算调整内容；七是确立了跨年度预算平衡制度，地方政府债务监管制度，超收收入报批机制，中期财政规划，政府综合财务报告制度等新制度、新机制；八是提高新《预算法》的执行性、有效性和权威性，对八方面的时间节点作出明确界定，并建立了违反预算法律责任问责机制。

二、贯彻落实新《预算法》，强化人大预算监督

（一）加强全口径预算监督

按照现代政府治理理念，所有财政收支均应全部纳入预算，新《预算法》确立“四部预算”全口径预算框架，各级人大要依法将政府的收入和支出全部纳入预决算审查监督。

1.推动政府加快全口径预算体系建设。从辽宁省预算编制情况看，省本级已实现了四本预算全部上报省人代会。从辽宁各地情况看，14个市及所属县区已全部实现将公共财政预算和政府性基金预算上报同级人代会审批；沈阳等4个市已将国有资本经营预算报同级人代会审批，朝阳市将国有资本经营预算报同级人大财经委备案；大连、鞍山、营口3市将社会保险基金预算报同级人代会或人大常委会审批，沈阳等11市报同级人大财经委备案。总的看，各地全口径预算编制都有所进展，但程度不一，还不全面，需加快推进。在编制2015年的四本预算时，应实现省本级“四本预算”完整、规范地提交人代会审批。各市也要以“十八大”要求和新《预算法》实施为契机，用一到两年时间推动本级政府将全口径预算体系建立起来。

2.逐步解决全口径预算管理中存在问题。目前公共预算还不完整，一些部门资金、转移支付、税收返还、补贴收入没有全部纳入预算。政府性基金预算不规范，政府基金预算仅有总额而没有具体细目，一些政府性基金、行政事业性收费、专项收费亟待清理、整合和规范。国有资本经营预算不全面，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他资产、矿产资源以及特许权经营收入。企业税后利润提取比例也比较小，国有资本收益主要在国有企业内部循环，用于公共财政和社会保障的很少。社会保险基金预算不完善，基金结余的保值增值管理能力亟待提高。

（二）加大预算公开透明监督

公开透明是现代财政制度的基本特征，提高预算透明度是现代国家不断努力的方向。回顾这几年，辽宁省的预算公开已经取得一定进展。2014年已经有近90%的本级部门的预算、决算向社会公开，部门预算向社会公开的内容细化到了项级科目。但新《预算法》的要求更近一步，公开的时间大幅提前，公开的内容继续拓展，公开的科目更加详细，对照来看，辽宁预决算公开仍有差距，需大力推进。

1.完善细化预决算公开内容。预决算信息包括管理体制、分配政策、编制程序，以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。

2.推动全过程公开。依法督促预算公开，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有的内容全部公开。不仅推进预算、预算调整、决算等情况公开，也要推进部门预算、决算、报表公开。

3.做好公布后整改监督工作。预决算公开不是技术问题，而是敢不敢公开、愿不愿意接受人民监督的问题。对存在问题和疑问，各级人大要定期组织人大代表和公民的询问，刨根问底，释疑解惑。对典型案件，还可通过新闻媒体曝光，形成舆论压力。要按照统筹协调、分层次、分步骤原则，推动依法有序公开，做好公布后整改工作，健全长效机制，促进预决算公开常态化、规范化和法治化。

4.要加强解释沟通。财政涉及面非常广、专业性非常强，要在短时间内看懂预算、监督政府收支确实不易。比如面向人大和社会公众的财政报告，既要加大信息量，披露受关注度高的重点项目支出；又要丰富细化图表，让财政数据以及数据与数据之间的勾稽关系一目了然，让人大代表、社会公众能够看清楚、看明白预算，有效监督政府收支。

（三）突出绩效预算管理监督

新《预算法》第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”新《预算法》也多处强调了“绩效管理”，要求从项目编制、到执行、再到结果检验，都要引入绩效管理。推进绩效管理就是在财政资金分配中更多地引入竞争性机制，减少政府部门的自由裁量权，同时要引入第三方机构对政府花钱进行绩效评价，实现“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”。在这方面，人大监督的重点就是督促政府部门要加快推进绩效预算改革工作，建立健全绩效预算管理体系，强化绩效预算管理。

1.加快预算绩效管理改革。各级人大要全面推进预算绩效管理工作，把绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

2.推进预算支出绩效考评。各级人大要不断完善绩效管理和考核办法，扩大绩效评价覆盖面，注重绩效评价结果反馈和应用。要不断完善绩效管理和考核办法，监督政府及其有关部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出，对评审中发现的问题，要及时提出改进意见和措施，追踪问效，提高财政资金的使用效益。

3.推动财政资金优化配置。各级人大要进一步推进财政科学化、精细化管理，优化转移支付结构，提高专项转移支付资金使用效率。要充分发挥财政资金的引导作用，统筹社会资金和财政资金的使用，引导社会资金参与公共事业、公益事业，使政府花尽量少的钱、办尽量多的实事，向公众提供更多更好的公共服务。

（四）强化预算执行和决算监督

硬化对政府支出的约束是现代预算管理的灵魂。目前，支出预算约束力不强是一个从中央到地方普遍存在的问题。人大要善于运用新《预算法》规定的各种形式加强监督，

1.要求政府编实编细年初支出预算。一般公共预算支出，按功能分类要编列到项，按经济性质分类要编列到款。

2.强化年初预算约束力。所有支出必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

3.严格限定预算调整。在预算执行中，各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。必须作出的，要在向人大报送的预算调整方案中作出安排，并说明预算调整的理由、项目和数额。

4.完善决算审查监督。人大常委会作为决算监督的主体，必须参与到决算的全过程，代表人民对预算执行情况进行监督。同时，要求政府审计机关对政府预决算报告先行审计，提供审计意见，作为人大审查批准的重要依据，提高人大决算监督质量。

（五）把关地方债务预算监督

建立阳光式的地方政府债务管理监督机制。这是这次法律里边的一个重要内容，人大对地方债务监管责任重大。

1.监督举债是否合法，合法后要细化到“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”。

2.要明确举债主体、方式和规模，举债的用途，举债的偿还及风险防控。举债主体，法律里边明确了，省级以下政府没有发债权。省以下市县需要举债的时候，要向省里申请，由省里代为举借。省以下各级人大要严格按照要求，切实加强对本级政府及部门的监督，坚决防止以任何方式举债，或以任何方式为任何单位和个人债务提供担保等问题的发生。同时，举债用途用于公益性的基础支出，不能用于经常性支出。

3.人大建立规范审查制度。举债是预算调整事项，人大常委会进行审查的时候，其中一个审查的重点内容就是举债。各级政府要按年度编制，以权责发生制为基础，报本级人大常委会备案。对违反债务规定的要问责。

（六）做实违法问责监督

对法律责任做出很细化的规定，是这次《预算法》修改的一个亮点。原来的法律，对法律责任规定的很粗、很抽象，只对三种预算行为做了法律责任的规定，这次在修法的过程当中，前面涉及到的权利和义务，都做了法律责任的规定。共用1个章节，对4个方面、18种情况负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任和给予处分做出了法律规定。这部法律的可执行性、约束性和可塑性就出来了。为此，各级人大要切实履行好职责，加大问责和责任追究方面的监督力度，确保新《预算法》的贯彻实施。