新形势下中国实施“大规模走出去”的策略调整

马振涛 章文光

(作者单位：北京师范大学政府管理学院;责任编辑：白宇)



新形势下中国实施“大规模走出去”的策略调整

马振涛 章文光

世界经济正在开启艰难“再平衡”的新阶段，国际资本流动亦呈现更加频繁的新特征。总体上，全球总需求增长依然乏力，国际资本“双向”流动格局加快形成；在持续吸引外资流入的同时，中国已成为世界上举足轻重的投资来源国。要想做好经济新常态下“大规模走出去”这篇大文章，中国对外直接投资工作必须认清新形势，提前进行策略调整，致力于打造中国对外投资的升级版。

一、 国际资本“双向”流动格局加快形成

随着经济全球化的深入以及国际交流合作的发展，资本跨国流动变得越来越频繁。UNCTAD的数据显示，1991年全球资本流动额仅2130亿美元，从1991年开始到2001年，国际资本流动呈现平缓稳定的增长；2001年略有回落，之后快速增长，2007年达到高峰，当年全球资本流动规模超过1.65万亿美元；受金融危机影响，2008年全球资本市场遇冷，国际资本流动规模大幅下滑，全球金融项目余额占全球GDP的比重同比下降12.5%，2009年全球资本流动规模延续了下降趋势，2010年有所好转，但2012年又下降了18%，到2013年才恢复上升态势，这一频繁变动的趋势表明，国际资本流动的变化幅度正越来越大。

传统的国际资本流动以发达国家“单向”流入发展中国家为主。2008年金融危机后，国际资本呈现“双向”流动的演变路径。2012年流入新兴市场的FDI(外商直接投资)占全球的比重首次超过发达经济体。在吸收FDI排名前20位国家中，新兴市场国家占到9个。2013年以来，伴随着美国量化宽松政策淡出以及“再工业化”的影响，新兴经济体整体进入收缩调整、向价值链中高端迈进的新阶段，经济转型与结构调整使得传统产业利润率下降，导致资本外流，国际资本从新兴经济体反转流回欧美发达国家的趋势愈发明显。

图1 1995—2013年全球按经济体划分FDI流入量和对2014—2016年的预测

资料来源：UNCTAD《2014年世界投资报告》

图2 2008—2013年国际资本流动示意图

在经济全球化、区域一体化和全球价值链革命不可逆转的大趋势下，国际投资涉及行业、方式以及主体也呈现更加多元化的特点。对外投资不再局限于大的跨国公司投资，国际金融机构、个人投资者也成为国际投资的主体，2013年私人股权投资企业资金年增长率达14%，总量1.07万亿美元，创历史新高。主要投资国投资行业重心正在完成向第四阶段的变迁，即由第一阶段初级加工产业投资到第二阶段铁路运输、矿物采掘等基础部门投资，再到第三阶段机械、电子、运输工具、仪器、医药等高新技术制造业的投资，发展到当前转向第三产业、服务外包的第四阶段。此外，投资方式上的多元化趋势也日益明显，除了货币资金的流入流出，包括技术、设备、人才的输出以及债券、股票、衍生金融工具为主的金融资产形式得以广泛应用。

二、 中国成为世界上重要的投资来源国

中国经济已进入中高速增长的新常态，正朝着形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演进。这不仅体现为对发展速度预期的调低，更要求发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存，表现在外资利用上，中国作为全球重要投资来源国地位初步奠定，外资工作要实现由注重“引进来”向兼顾“高水平引进来、大规模走出去”、由重“量”到提“质”、由布局价值链低端向价值链中高端的转换。

中国在20世纪70年代末就开始了“走出去”的尝试，90年代末出现了第一轮对外直接投资高潮，但总体规模较小、投资方式单一。美国次贷危机和欧洲主权债务危机后，国际“逆向投资”机会不断增多。国内强大的外汇储备、人民币汇率的相对攀升以及不断丰富的双边与多边协议为“走出去”提供了有利环境，中国企业不断提升的综合实力、日益开拓的国际视野以及利用全球价值链实现分工效益最大化的敏锐嗅觉为“走出去”打下了坚实基础，中国OFDI(对外直接投资)进入高速增长期，投资区域不再局限于东南亚、非洲、拉丁美洲等发展经济体，对欧盟、美国等发达经济体的投资也呈现增长态势。短时间内，中国实现了世界第二大投资来源国的跨越。图3、图4显示了2007—2013年中国FDI与OFDI变动情况，明显的趋势是，二者总量上愈发接近，OFDI的增速已远超FDI的增速，中国作为国际重要投资来源国的地位初步奠定。

在总量提升的同时，中国OFDI的区域分布格局也逐步均衡。图5、图6显示，亚洲地区、拉丁美洲地区在中国内陆OFDI总量中占据了较大比重，整体上中国在发展中国家的OFDI占比要远超发达国家。池建宇(2014)的研究在考察东道国经济与政治法律制度对中国OFDI区位选择的影响后发现，中国OFDI倾向于进入那些经济不发达但资源丰富的国家，这显示了中国在新兴市场上发现和把握机会的能力在增强，但也表明中国的对外投资企业在适应成熟的市场经济体制，尤其是适应和遵循东道国繁琐的法律法规方面还显得不足。值得注意的是，2008年金融危机后，中国对欧美等发达地区的OFDI占比大幅提升，此举将为中国企业在全球范围合理布局价值链提供更广阔空间。另一个值得关注的问题是，美国国务院(2009)的报告显示，中国内地对中国香港、英属维尔京群岛和开曼群岛等避税港的直接投资被认为存在至少25%的“返程投资”，近些年，中国内地对香港的直接投资占据一半以上比重(见图6)，若剔除返程投资部分，中国的对外投资总量或将缩水15%以上。

图3 2007—2013年中国FDI与OFDI变动情况

数据来源：国家统计局和UNCTAD《2014世界投资报告》

图4 2008—2013年中国FDI与OFDI年增长率变动情况

数据来源：国家统计局和UNCTAD《2014世界投资报告》

OFDI行业分布的变化，一定程度上代表了国家产业布局重心的调整。2008年国际金融危机前，中国OFDI很大比例上分布在能源、矿产等原材料领域，此后重心逐渐转向第三产业和高技术制造业，关注并谋求价值链体系的构建与升级。这些行为给东道国带来了包括充实资本、增加就业、扩大税收等诸多益处，也对维护国内经济安全、拓展国际市场发挥了重要作用，但总的看，中国OFDI产业布局仍较为低端，未来应在巩固现有资源、能源投资的基础上，更多地将现代金融、信息技术在内的现代服务业、尖端制造业以及现代农业纳入加快“走出去”的目标。

图5 2007—2012年中国OFDI在各大洲分布情况

数据来源：国家统计局

图6 亚洲及香港OFDI在OFDI总量中占比

数据来源：国家统计局

此外，对外投资主体的变化也值得关注。长期以来，中国对外直接投资主体结构与发达国家差异显著。统计公报显示，在中国的非金融类OFDI中，国有企业占比年均保持在60%以上，2006年一度达到81%；截至2013年底，在非金融类对OFDI 5434亿美元存量中，国有企业占55.2%，非国有企业占44.8%。国有企业在中国OFDI中的主导地位，与其自身的强大实力不无关系，但也存在体制机制的影响因素。姜亚鹏等(2014)的研究发现，金融抑制在一定程度上约束了企业对外直接投资，金融抑制下的信贷配给制是国有企业主导中国OFDI的重要原因。未来要鼓励更多的民营企业参与到对外直接投资过程中，需要在对外投资信息提供、争端调节以及金融政策等方面找准问题症结，加大完善力度。

三、中国对外直接投资策略调整建议

(一)着眼于向全球价值链高端跃升的新目标

全球价值链深刻改变着当今国际贸易、国际投资与产业分工的格局。如何利用全球价值链服务本国产业升级与地区发展，已成为世界各国外资工作关注的热点。《2013世界投资报告》以“全球价值链”为主题，提出了各国在选择是否深度参与全球价值链以及如何完善公共政策以实现价值链布局利益最大化的总体思路：一要实现贸易和投资政策协调一致；二要加强区域层面的产业发展合作；三要建立可持续发展的出口加工区。向全球价值链高端跃升，是指导中国参与国际分工、开展国际竞争的重要评判标准，利用全球价值链服务本国产业升级与地区发展，应当成为中国投资工作的新目标。

深入研究全球价值链各个环节，提升参与水平，提高中国的国际竞争力，必须进行顶层设计，加强投资部门与贸易部门联系，建立沟通协调机制；在国际上签订或加入新的国际贸易投资协议；在国内增强创新驱动能力、扩大自由贸易区试点；要树立创新推动中国产业与全球价值链深度融合的理念，以投资促进推动地方产业集群的形成和壮大，准确把握投资促进重点项目，推动重点签约项目落地实施；积极调整“走出去”模式，确立以我为主的全球价值链对外投资战略，实现由价值链低端投资向价值链中、高端投资转移；由点式投资向一体化投资延伸；由地区分散性投资向集群式跨行业联合投资转型；由发展资源和劳动密集型投资向战略保障型和科技创新型投资转变，获取价值链高端(如研发环节)的核心技术和知识；投资于营销渠道控制商业运营环节；配置生产制造环节，实现节约成本或接近市场的目的。

(二)适应国际投资规则变化的新要求

尽管经过了60多年的发展演变，国际投资规则却仍未形成一个统一的、综合性的全球多边投资协定，而是构建了一个以多边投资协定(BIT)、特惠贸易与投资协定(PTIA)为主体，双边、区域与多边投资协定共存的规则体系。近些年国际投资规则的内容、结构正在发生深刻变化，此前的双边协议以欧洲模式为主，强调投资自由化；到20世纪90年代后期，追求投资自由化成为国际投资立法的新目标，主流模式也由“欧式”变为“美式”，门槛更高，对外资保护要求更严，如2012年美式BIT范本，就提出宽泛的投资定义与征收条款、“前国民待遇”等。为了继续维持在全球经济格局中的优势地位，欧美等发达国家启动并主导了一系列贸易和投资谈判，主要包括跨太平洋经济战略伙伴关系(TPP)、跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)和区域全面经济伙伴关系(RCEP)等。随着谈判逐步深入和部分框架协议的达成，新的国际经济规则初现端倪，如推行更高标准的贸易自由化，积极推进投资自由化，更加强调服务贸易自由化以及公平竞争和权益保护等(赵春明，2014)。这些都对中国的外资工作提出了新要求。

中国已同世界上150多个国家和地区签订了双边及多边协议，但与重要的贸易投资伙伴美国、欧盟仍未签署双边协定。在新一轮区域贸易投资协定谈判中，中国面临被边缘化的危险，必须主动出击，创造条件，积极参与国际经济新规则的谈判与制定；以我为主，设计平衡各国利益的国际贸易投资规则新标准。适应国际规则变化的新要求，完善国内投资环境和法律法规，尤其是涉及国有企业、知识产权、劳工保护、金融服务、环境保护等对于发展中国家“相对超前”的议题，要尽早做好准备，提高新一轮国际规则体系中的话语权。在实践层面，应继续扩大自贸区试点范围，探索本国与国际新规则接轨的体制与模式，尝试“前国民待遇+负面清单”的国际投资规则模式；保护东道国利益，约束投资者不正当行为；梳理现有双边、区域与多边协定，制定内容和标准统一、具有广泛代表性的投资协定；保持投资协定谈判的开放性，在各方博弈中寻求适合自身利益最大化的决策行为(李玉梅,桑百川，2014)。

(三)加快“大规模走出去”的新步伐

中国对外直接投资一直以来还是以贸易服务、资源开发和工程承包为主，要在短时间内构建以中国企业为主体的产业链还存在困难。解决办法主要有两个：一个是创建有能力的大型跨国企业，即实现国际市场的公司内部化，通过大企业构造产业链；另一个是形成产业链集群，通过建设境内工业产业园，把大量中小企业吸引到同一地方，改善投资环境，形成相互关联的园区型产业链。为了适应未来的经济转型升级过程，中国的对外投资应在投资理念、产业方向上有所调整，将投资意向与产业结构调整、经济方式转换结合起来，使投资进一步向加强保障、改善民生倾斜，向经济社会发展薄弱环节倾斜，向自主创新、节能环保倾斜。与此同时，还应完善促进民间投资的政策举措，鼓励、引导民间投资更多地投向基础设施、新兴产业、社会事业、市政公用和现代服务等领域，更好地发挥民间资本在扩大内需中的作用。此外，要扶持中小型、专业化、运营良好、具备一定品牌及技术优势的企业成为中国企业“走出去”的生力军，形成层级有序的对外投资局面。

近年来，随着国际社会对地区可持续发展问题的重视，在传统产业外资流动领域受限的形势下，对外直接投资视野有必要从单纯的商业领域拓展至基础设施、公共服务等事关区域可持续发展的领域。《2014世界投资报告》明确将“投资可持续发展目标(SDGs)”作为研究主题，指出“可持续发展目标无论在发达国家和发展中国家都具有十分显著的资源影响”。包括基础设施建设(如道路、铁路、港口；电站；洁净水等)、食品安全(农业与农村发展)、改善气候变化、健康与教育等方面都存在十分庞大的投资需求，应当成为中国对外直接投资拓展视野和领域的潜在富矿。事实上，中国的最高决策层已经看准这一领域。“一带一路”战略的实施，为中国企业开展基础设施对外直接投资提供了方向指引和重大契机。中国的外资工作应协助更多的国内基础设施建设运营企业参与其中，借助亚洲基础设施投资银行和“丝路基金”的支持，启动一批重大合作项目，推动交通、能源、通信“走出去”，以实现互联互通水平的提升，构建覆盖各国的基础设施网络。

(四)强化与发达经济体投资互动的新任务

中国与发达经济体间的投资互动近些年呈现吸引外资量减少，对外直接投资量增加的趋势，但总体上二者之间的相互投资还处在一个较低的发展水平。以2012年为例，欧盟对中国的FDI占中国FDI总量的5.47%，美国对华FDI也仅占2.8%；同年中国对发达经济体的OFDI流量也仅占总量的15.4%，其中欧盟为6.97%，美国为4.61%；存量上看，中国对发达经济体的OFDI存量占存量总额的比重为13.7%，其中欧盟6.04%，美国3.27%。这其中的原因除经济因素外，还包含政治、对中国的误解和扭曲在内的非经济因素。未来，要强化与发达经济体的投资互动，要进一步拓展欧美等发达经济体市场，加快向发达经济体“走出去”的步伐。应当认识到，相当长的一段时期内，发达经济体在全球经济格局中仍将处于主导地位，在规则制定、核心技术占有以及高端价值链布局上还具有相当优势。强化与发达经济体的投资互动，既是中国跨国公司融入国际竞争的客观选择，也是提升自身实力，带动国内转型发展的现实需要。要尽快实现中国对欧盟以及美国的双边及区域投资协定签署，在提供公平竞争机会、注重环境保护与劳工权益、扩大服务业开放领域等方面达成一致，在不损害自身利益的基础上，强化与发达经济体投资互动的新任务，谋求互利共赢。

(五)构建对外直接投资促进的新网络

商务部高虎城部长在2013年全国商务工作会议上指出，要“加强投资促进机构建设，完善境内外投资促进网络”，在全球价值链布局重塑的形势下，构建境外投资促进机构网络意义重大。从国际上的投资促进机构看，瑞典投资促进署在欧洲、美国、日本和中国设有6个代表处，并在7个国家和地区驻有代表；芬兰投资署在全球50多个国家设立代表处;爱尔兰投资发展局在世界19个国家设有代表处;英国贸易与投资署在35个国家设立了56个代表处。据商务部投资促进局的统计，已有34个国家的65个投资促进机构在中国设立代表处，以服务于本国企业对华直接投资以及吸引中国企业的对外直接投资。

中国海外投资促进分支机构是实施“大规模走出去”的桥头堡，是开展国内外投资合作的重要平台，担负着拓展有效渠道、积累境外资源、推动国内外资源对接、促进国内外市场融合的职责。目前，国内有些地区投资促进机构已尝试在境外设立代表处为本地区企业“走出去”服务，但大部分地区尚无力单独设立境外机构。为弥补区域投资促进机构海外分支机构的不足，有必要在境外设立国家层面的投资促进分支机构，并对地方投资促进机构进行整合，借助国家层面的平台和渠道，更好地为中国企业“走出去”服务。

(作者单位：北京师范大学政府管理学院;责任编辑：白宇)