福建省政府与社会资本合作试点扶持政策解读

福建省政府与社会资本合作试点扶持政策解读

一、为什么推广PPP

PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，按字意理解，即“公共部门-私人-合作”，直译为“公私合营”。根据我国国情界定为“政府和社会资本合作”，允许国有、民营和外资等各类资本参与。20世纪七、八十年代，发达国家为缓解财政支出压力，运用BOT模式，在特许经营期内通过“使用者付费”方式，引导私人部门参与基础设施建设；90年代，英国推出PFI模式，在特许经营期内由“政府付费”，鼓励私人部门投资提供公共产品；进入本世纪后，为弥补BOT、PFI等模式的不足，发达国家开始运用PPP，开展公私部门全过程合作。目前，国际上对PPP概念并不完全一致，联合国、世界银行等相关国际组织及开发机构对PPP都做出定义。根据《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），我国的政府和社会资本合作模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

从国际运用PPP情况看，英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家的经验较为成熟，项目涉及道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理和垃圾收集等传统行业，以及监狱、学校、医院、国防和航天等各大领域，实施效果总体良好。澳大利亚1美元的政府投资可以带动约16美元的私人资本参与投资；加拿大运用PPP 10年（2003-2012年）建设和运营121个PPP项目，共增加资本投入512亿美元，创造52万个就业岗位，增加经济产出920亿美元；英国PPP项目在效率方面优势明显，89%能按时完成或者提前完成，资金成本节约19%，运营成本节约34%，整体生命周期节约17%，而未采用PPP的项目70%延迟交付，73%项目超出预算。

从传统的“政府包揽式”公共服务向PPP转变，有助于缓解传统投融资模式存在的融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难的“一高一低一难”的问题。不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，更是适应“转变政府职能、优化资源配置、深化改革开放”要求的一次体制机制变革。从政府角度看，运用PPP按照市场的规律办事，就要求政府必须先树立法治意识、合同意识、契约意识、诚信意识，让社会资本能“放心来、安心干”；其次，不能再停留在老办法、旧思维上，要在学中干、在干中学，丰富知识储备，增强能力建设；再者，有助于提高政府治理能力，提高公共产品供给效率、推进公共资源配置市场化。从社会角度看，通过政府部门和社会资本取长补短的合作，发挥双方各自的优势，以最有效的成本为公众提供高质量的服务，提高了公共产品供给效率、有效推进公共资源配置市场化。同时，通过激励约束和竞争机制，还能够规范和引导社会资本行为，通过价格调整机制，既让投资者获利，又能保证收益的合理性，实现投资者“赢利不暴利”，从而找到公共产品提供的最佳效率点。从企业角度看，通过运用PPP，可以有效破除行业垄断和市场壁垒，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，建立更加公平、开放、透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境；让社会资本突破以往门槛障碍，进入市政、交通等传统行业，进入能源、信息、医疗等领域，大大拓宽了发展空间，并取得相对稳定的长期收益。

二、福建省扶持政策有哪些亮点

我省制定出台的《关于推广政府和社会资本合作（PPP)试点扶持政策的意见》，核心内容是通过七条政策给予PPP项目实实在在的扶持与优惠，这些政策亮点主要体现在五个方面。

一是增量存量项目并重。针对PPP项目准备期较长、交易结构复杂和管理难度大，而地方政府缺乏相关经验及专业技术能力，操作难度较大，进而可能影响开展PPP试点工作积极性的情况，通过PPP项目前期费用及其他相关费用支出进行补助，可以聘请专业咨询机构，借助外脑，进行项目试点。2015-2017年，对于经认定符合相关标准的增量项目：5000万元以上、1亿元以下的奖励50万元；1亿元以上每增加1亿元再奖励30万元；单个项目奖励额不超过500万元。列入财政部PPP示范项目的，奖励金额按上述标准增加20%。对经债务清理核实的存量项目，按化解政府债务规模的3‰给予奖励，单个市、县（区）累计奖励额不超过300万元。同时符合上述两项奖励政策的，按照就高原则不重复奖励。

二是加强财政资金引导。针对试点过程中部分地方存在把PPP项目当作“甩包袱”，项目筛选时，把好项目留在手上，把收益差、不好做的项目推给社会资本的认识“误区”。文件明确，凡使用财政资金的公用事业和基础设施建设项目，要事先进行PPP可行性论证。除法律、法规、规章有禁止性规定外，只要是社会资本愿意投入的，原则上优先考虑由社会资本参与。同时，为进一步提高项目采用PPP的吸引力，对符合条件并运用PPP模式的交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等公用事业和基础设施建设项目，优先安排专项补助，并可适当上浮补助标准，上浮比例不超过10%。通过对使用财政资金项目的规范和引导，让PPP模式渐渐成为政府在项目决策时“首选项”而非“备选项”。

三是强调合理回报保障。市场的眼睛是雪亮的，投资者是精明的，社会资本要在投入保值增值的前提下，才有可能为公众提供等价服务。如果投资无法获得合理回报，增加公共服务供给和提高公共服务效率也无从谈起。因此，在社会资本按合同正常建设运营的前提下，对承担一定公益性任务、社会效益好、收入不能覆盖成本和合理收益的PPP项目，项目实施地政府可综合考虑“使用者付费”定价、建设成本、运营费用、行业平均收益率和财政中长期承受能力等因素，合理确定和动态调整财政补贴的规模和方式，保障参与合作的社会资本获得合理回报，实现项目可持续运营。

四是增强项目融资能力。“融资难”是非经营性和准经营PPP项目经常会面临的一个问题，也直接关系到项目实施的成败。省财政明确将逐步安排5亿元省级PPP项目增信资金，通过建立增信机制，为PPP项目融资提供增信支持，以增进PPP项目信用等级、提高授信额度和降低融资成本。积极利用国际金融组织贷款和外国政府贷款；对接财政部PPP融资支持资金、各类保险投资基金和全国社保基金等多渠道资金；鼓励省属企业、各类产业投资基金等参与各地PPP项目合作，以扩大PPP项目资金来源渠道。对通过上市融资的项目公司，挂牌当年给予不超过30万元的补贴。同时，也鼓励地政府根据PPP项目融资需要，合理运用担保、贴息、保证保险和风险补偿等政策，给予PPP项目公司融资支持。

五是提供技术服务支持。为缓解基层实施力量单薄、研究能力不足的情况，省财政厅筛选PPP项目咨询机构和专家，建立省级咨询机构库和专家库，在项目识别、筛选和论证等环节购买专业咨询服务，为项目提供技术支持，让市县少走弯路。同时，还将开设PPP门户网站，统一信息通道，规范招标信息、政策制度发布等工作；设立项目库管理系统，跟踪、统计和汇总项目情况。

三、当前政府正抓好的几项工作

一是精选项目，推动项目落地。我省继续对列入省委省政府行动计划、现有地方政府债务存量项目等进行甄别，筛选挖掘价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高，易经营、能赢利的，同时也是地方政府需要做的好项目来吸引社会资本参与，运用PPP方式合作。同时在项目征集的基础上，将筛选确定第二批省级备选项目，吸引有实力、专业化、守信用的合作者。根据项目进展情况，确定省级示范项目，并向财政部推荐，争取我省更多项目列入中央试点范围。

二是建章立制，确保PPP健康发展。按照财政部下发的有关PPP操作指南、合同指南和采购管理办法等规范文件，各级财政部门将明晰项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确哪些事可以做、由谁做、怎么做，以及如何保障各方权益，做到有法可依、有章可循，营造良好的政策环境，增强社会资本信心。

三是管理灵活，确保项目高位启动。按照试点工作要求，实施生命全周期管理，科学决策项目、择优选择合作伙伴、合理确定双方权利义务，坚持PPP项目在实践中“不走偏”、“不变异”，在试点起步阶段，确保形成一批可复制、可推广、“真正的PPP”。