创新黑龙江省森工国有林区体制机制

张利志

创新黑龙江省森工国有林区体制机制

张利志

党的十八大及十八届三中、四中全会提出保护森林和生态是建设生态文明的根基，深化生态文明体制改革，健全森林与生态保护制度是首要任务。国有林区是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用，为国家经济建设作出了重大贡献。但长期以来，国有林区管理体制不完善，森林资源过度开发，民生问题较为突出，严重制约了生态安全保障能力，加快重点国有林区管理体制改革，创新森工体制机制与管理职能成为当务之急。

一、黑龙江省森工重点国有林区基本情况

森工重点国有林区经营总面积1009.8万公顷，有林地面积857万公顷，活立木总蓄积8.6亿立方米，森林覆被率85%。森工总局下辖伊春、牡丹江、松花江、合江4个林管局、40个林业局、627个林场(所)和17个林产工业企业、4个林机修造企业以及公检法司、科研院所、文教卫生、森林调查、建筑施工等处级以上企事业单位140个。林业人口167.5万人，在岗职工22.4万人，离退休人员29.8万人。40个林业局跨我省10个地市、37个县(市)分布，其中跨省分布的4个，跨2个以上县（市）分布的19个。目前，按照省委、省政府和《条例》授权，森工林区各级行政管理机构作为重点国有林区主管部门，承担着森林资源管理、林区社会管理和企业经营管理三项职能。

二、存在的主要问题和不足

一是政社体制存在，管理职能缺位。森工行使部分政府职能却不是政府,追求经济效益最大化却不是真正的企业,林区社会系统主体和自然资源系统利用主体几乎是一致的范围,成为一种政企混合体。

二是社会职能过多，财政支出巨大。森工企业承担一定社会职能，但社会性支出却没有列入预算，仅通过“天保工程”转移支付的方式对林区的政府职能及社会事业给予一定补偿,林业企业背负着沉重的社会包袱。

三是经营体制落后，面临亏损困境。计划经济色彩浓,机构重叠,管理费用开销大,有的林业局的天保资金甚至低于上缴任务,致使国家的惠林政策大打折扣,实际上还是靠资源吃饭,独木支撑局面没有根本扭转。

三、对策及建议

按照中央及省委全面深化改革精神及总体部署，坚持生态优先、以人为本、激发活力、分步实施、积极稳妥原则，科学合理确定改革模式、步骤、举措，确保林区各项职能全面加强。

（一）坚持精简高效，完善重点国有林区管理职能。一是建立精简高效的重点国有林区管理机构。坚持“精简、统一、效能”的原则，强化“两头”，弱化“中间”，变重点国有林区的三级管理为两级管理，建立高效的重点国有林区管理机构。按照机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定的原则，逐年减少管理人员，最终实现合理的编制和人员规模。二是强化重点国有林区森林资源管理职能。建设生态文明、维护国家生态安全、林业行政执法、森林资源保护和管理、森林资源管护经营等职责。三是完善重点国有林区社会行政管理职能。社会管理、林区经济和社会转型发展、改善民生等。

（二）坚持积极稳妥，推进重点国有林区政企分开。全面理顺重点国有林区森林资源管理、社会管理和企业经营管理等各个方面关系，从职能、机构、人员、资产、费用、核算六方面入手将重点国有林区的森林资源管理、社会管理两项行政职能与企业经营管理职能分开。一是以森工总局、4个林管局、40个林业局现有的行政管理体系为主体，构建重点国有林区管理总局（管理分局）、重点国有林区管理局行政管理体系。二是以现有重点国有林区的企业经营体系为主体，构建黑森企业集团总公司、子公司、黑森经营公司的企业运行体系，重点国有林区内部实现政企、事企、管办分开。

（三）坚持破立并举，创新重点国有林区森林资源管护机制。一是撤并整合林场（所）。根据森林管护和培育的新职责、新任务、新要求，重新规划布局林场（所），对部分林场（所）进行撤并整合，实施生态移民，加快深山远山林区职工搬迁，拟撤并整合林场（所）188个，减轻对森林资源消耗的压力。二是创新森林资源管护机制。根据森林分布特点，针对不同区域地段的生产季节，创新行之有效的管护模式，强化森林资源管护、森林防火和有害生物防治等工作，加快恢复森林生态系统。对深远山区实行封山管护，重要区域和主要道口设立管护中心站或管护站驻点管护，管护人员配备现代交通工具和高新通信技术装备，实施流动巡视方式进行管护；对近山区、浅山区由专业队或家庭承包管护，实施保护性管理。合理规划设置深山、远山区域的野外管护站点，加强野外管护站点用房和基础设施建设，提高森林资源管护能力。创新林业生产组织方式，造林、管护、抚育等林业生产建设任务，凡能通过购买服务方式实现的要向黑森经营公司或社会购买。

（四）坚持统筹推进，完善重点国有林区森林资源监管体制。一是建立健全森林资源监管制度。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。二是建立健全森林资源监督体制。重点国有林区管理局在现有的森林资源监督机构基础上，成立森林资源监督分局，并向林场（所）派驻监督员，代表森林资源所有者履行森林资源监督职责，落实好森林资源的监督监察权。重点国有林区管理总局对40个森林资源监督分局实行垂直管理，业务上接受国家林业局驻省森林资源监督办事处指导，实现森林资源监督与管理分开运行的监管体制。三是建立健全林区绩效考核机制。重点国有林区管理总局依据《森林经营方案》建立健全林区绩效考核机制，设置林地保有量、森林覆盖率、森林质量、护林防火、有害生物防治等主要考核指标，建立森林资源离任审计制度。

（五）坚持可持续发展，健全重点国有林区经营体制。一是科学编制长期森林经营方案。二是强化森林经营措施。三是健全森林经营监测体系。四是建立现代企业经营管理体系，做大做强黑森企业集团。通过企业兼并重组，组建黑森企业集团，促进规模化、集团化、多元化经营，推动产业转型发展。从森工实际出发，拟组建黑森集团绿色食品、森林旅游、园林绿化、森林经营、木业、矿产开发、仓储物流、资本运营、海外开发和建设开发等十大专业集团子公司。五是加快推进重点国有林区产业转型升级。发展森林食品、种植养殖、森林生态旅游、北药产业、苗木花卉、仓储物流、境外资源开发、林产工业等产业，促进集团化发展，扩大规模效益，增强企业竞争力。

（六）坚持以人为本，妥善安置重点国有林区富余职工。一是保障职工的基本生活。重点国有林区管理局承担本区域富余职工转移就业和社会保障工作任务，全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范围，平稳过渡、合理衔接，保障职工基本生活，确保改革推得动、稳得住。二是加快发展转岗就业产业。积极做好重点国有林区富余职工有序转岗，引导富余职工自创企业、自谋职业，带动更多的人实现就业。扶持富余职工到招商引资企业就业。在不破坏森林资源的前提下，鼓励职工从事林区绿色食品业、特色种植养殖业、森林旅游业、北药业、花卉苗木业，创造就业岗位。积极发展森林经营培育产业，鼓励职工从事森林管护、人工造林、森林抚育等生产经营活动，实现充分就业。三是加大扶持职工再就业力度。对离岗职工从事林下经济、家庭经济、种植养殖和森林旅游等经营项目给予扶持。加大对劳动力转移输出的扶持力度，实现跨地跨区转移就业。全方位开展职工下岗转岗再就业培训，建设创业孵化基地，积极开发公益性岗位，推动实现更高质量的就业。

（2015年度黑龙江省经济社会发展重点研究课题：黑龙江创新农垦、森工体制机制与管理职能问题研究，课题编号：15036）

(作者系黑龙江省林业科学院研究员级高级工程师)

责任编辑╱贾诚先jiachengxian@fendouzazhi.cn