加强行政事业单位收入行为监管的对策

●董斯成 毛晓明 舒 丹

加强行政事业单位收入行为监管的对策

●董斯成 毛晓明 舒 丹

随着各项财经制度的不断清理、健全和完善，行政事业单位的收入行为越来越规范，收入资金和收费票据的管理也越来越科学合理，但是笔者在实际监督检查中发现仍然存在一些需要解决和加强监管的问题。

一、收入中存在的问题

（一）违规摊派收入

有些职能监管部门或业务主管部门，利用所管理的职权，向监管对象或下属单位摊派不应该由监管对象或下属单位承担的费用或支出，并作为单位的收入入账。实际上就是利用他们的职权在违法违规强行收费。

（二）违规收费行为

有些职能监管部门不按法律法规规定收取行政性经费或没有法律法规规定的收费依据仍未经批准收取经费收入。主要表现为：一是没有法律法规的收费依据；二是虽有法律法规的收费依据，但不按法律法规依据或规定来收费；三是收费行为没有经过审核批准。这实际上就是违规违法行为，严重扰乱了行政事业单位收费秩序。

（三）擅自改变收费对象和标准

即不按票据使用规定和法律法规规定的收费对象和收费依据进行的收费行为。主要表现在：一是擅自扩大或缩小收费标准，形成多收或少收经费的行为；二是擅自改变收费范围；三是擅自改变收费对象；四是擅自改变收费期限。就检查来看，有些行政性收费部门利用职权违规扩大收费标准收费，有些又因为人情关系少收费或不收费。

（四）收入不开票据进行入账核算

即利用打白条或不开票据直接收取经费的行为，这样就没有入账手续，不能正常核算收入。不仅使收入流失，而且容易形成 “小金库”，甚至据为己有，变相贪污，滋生腐败。

（五）行政事业性收入不按规定入专账核算和管理

行政事业单位的非税收入主要是行政事业性收费和行政性罚没收入，按照现行的非税收入管理制度和 《预算法》的规定，这些收入必须按时进入非税收入管理专账统一核算和管理，纳入部门或单位的收入预算，更应该进入专账管理和核算。就检查情况来看，仍然有部门或单位把这些行政事业性收入不按非税收入管理办法，入非税收入专账进行核算和管理，容易使收入没有纳入管理而造成收入流失，滋生腐败。

（六）预算不细化或行政干预使收入超收或短收

由于部门预算对本单位本年度的收入预算不够细化，以及地方由于支持当地经济发展或为了优化经济环境对行政事业性收费出台相关的减免政策，因此就带来了收入的超收或短收。一是单位对收入预算不细化，收入没有精确地预算到每一个收费项目中，就人为放大或缩小了预算收入，导致年度收入短收或超收。二是地方自行出台减免行政事业性收费政策，使一些应该收取的行政事业性收费少收或不收。

（七）收入不及时入账

主要是收入票据开出后很长时间收入资金不能及时入账，票款不能同行，收费人员长期欠缴收费款，造成很多收入资金长期不能按时收回，且长期难以对账核账。这样很容易使大量的收入资金被挪用，甚至被侵占。

（八）收入不在规定科目入账

即把收入采取挂账方式或在其他往来科目中入账处理。把应收的经费收入采取挂往来账的方式，虚挂往来户头，不作单位经费收入，甚至不作单位收入，在其他往来科目中混淆入账，造成单位收入核算不真实，收费情况反映难以理清，容易形成“小金库”。就检查来看，有些单位将门面租金收入虚挂成某个人的往来账，长期不进行账户结算处理，隐瞒实际收入。

（九）专项资金与正常经费收入混淆入账

专项资金是应该有专项用途的资金，它不是正常的经费收入，混淆核算就容易把专项资金当成正常的收入核算和使用。就检查来看，有些单位，特别是有项目建设性资金的单位，把建设性专项资金与正常收入混算，就有可能把专项资金当正常经费使用，容易挪用专项资金，造成专款不能专用，甚至形成腐败。

（十）应税收入管理不规范

应税收入是指行政事业单位收取的应缴纳相关税费的收入，比如说行政事业单位资产的出租出借出让收入等。而非税收入，一般是指行政事业性收费或罚没款等，是不纳税的收入。应税收入管理不规范，收入被贪、挪用，税收被隐瞒、流失，管理被弱化、失规。一是部门预算中没有细化应税收入的管理行为。将全部的应税收入纳入部门预算，就有可能造成应缴纳的税收流失，将应税收入不纳入部门预算，又会使这些收入游离于管理之外，造成收入核算不实。二是应税收入开具票据没有明确规范制度。应税收入开具应税票据，缴纳税收了，就没有正规的交款手续入专账核算，纳入部门预算。应税收入开具非税票据，入专账核算，其应缴纳的税收就很容易流失。对于应税收入开具票据的管理，目前为止，没有明确制度措施加以规范。

（十一）代收代管资金结算不规范不及时

代收代管资金是法律法规赋予某职能单位在一定时期代为收取和代为管理的资金，到时一定要按规定及时结算和清缴，如代收费资金、代收保证金、代管资金等。检查中发现，有些单位对于代收代管的资金结算不及时不规范，把多余的资金挪作单位经费收入。特别是有些学校将代收的学生书本费结余和课桌椅保证金，不按规定退还给学生，擅自转作经费收入。

（十二）违规使用收费票据

即不按规定票据管理规定使用收费票据。主要表现在：一是利用自制或擅自印制的收据收费；二是使用在市场上购买的票据收费；三是使用结算票据或单位往来票据收费；四是使用过期收费票据或停止使用的票据收费；五是开具超票据使用范围的票据收费；六是串开、套开票据收费，套开票据收费最容易隐瞒收入；七是拆本使用票据，带来票据管理上的混乱。这些非正规票据脱离了有效的监管，扰乱了正常的收费行为，就很容易形成“小金库”，滋成贪污腐败。

（十三）不按规定管理收费票据

根据《中华人民共和国发票管理办法》和《财政票据管理办法》，对票据的购买、领用、填开、保管等都作了严格的规定。就检查来看，有些单位、部门仍然存在收费票据无专人专柜管理、未设立票据管理台账、未制定或实行票据管理制度、领销存与台账不一致，甚至出借、代开、擅自销毁票据的行为。

二、产生问题的原因

（一）收入预算不细化

目前，行政事业单位的部门预算中对收入的预算不够细化和完善。一是“以支定收”的收入预算，影响了实际收费收入的行为，导致了收入的超收或短收。“以支定收”的预算，就是部门或单位为了全面地履行项目或其他必需的支出，在一般公共预算不能全部进行预算安排的情况下，又需要用其收费收入来安排其支出项目所需的资金，当支出项目所需的资金量大时，其就会加大收费力度，就会变相超收；反之，就会少收减收违规免收其收费收入。二是预算收入增长，直接影响了实际收费行为。在经济发展不平衡的情况下，收入预算要求“任务式”的增长，与经济发展不相对称，就会导致硬性超收，或违规收费，甚至强行摊派，年收费量大的收入因为“收入任务”而少收、滞收。

（二）管理制度不规范

虽然行政事业单位的收费行为都是依据相关的法律法规进行的，但是依然有收费部门或单位对其收费行为没有制定规范、完善的管理办法和执行措施。第一，收费行为管理办法不健全、不规范。一是收费单位对其收费行为，包括收费依据、收费标准、收费范围等，很难在一定范围内完全接受监督。二是收费单位对其所收取的收入未制定相应的内部监管制度，包括开具票据、收入上交、收入入账、收入核算规定等，相互监督的内控制度不够完整，不能很好地对收入资金进行合理的监管。三是收费单位票据管理制度或有或无，有些单位对收费票据没有制定管理制度，对票据管理没有相应的约束，导致收费票据不规范、不合规。四是收费单位对其所收取资金的管理，包括资金的存放、资金的及时入账、资金的正常使用等，没有很好的监管措施，出现人为挪用资金行为。第二，收费制度执行不严格。虽然收费部门或单位有相应的管理制度和管理措施，但是执行不够严格，甚至形同虚设，人为随意操作，不按制度来收取和管理所收的资金。

（三）法规意识不健全

收入行为必须在法律法规规定的前提下进行，法规意识应该贯彻到收费行为的始终，但是有些收费单位对法规意识理解仍然有偏差。一是对相关的收费法规规定不理解。往往根据其实际需要，按自己的想法去收费，必然会与相关政策难以相融合。二是多年的惯性收费思维主导着其收费行为。多年来，有些部门或单位不是完全依法依规，而是凭经验、凭职能来收费，形成了惯性收费行为，这种惯性收费行为多年来也没有被检查、清理和处理处罚过，因此就会存在侥幸的心理，仍然主导着其收费行为。

（四）行政干预没约束

行政事业单位的收入行为本来是一种法规行为，但是有些地方、有些部门为了其本地方本部门的利益或需要，自行出台减免或增加收费项目、降低或提高收费比例、缩小或扩大收费范围、改变资金用途等与法律法规相违背的收费政策，干扰了正常的收费行为，致使收入被短收或超收。

三、加强监管的建议

（一）加强监管制度建设

建立收入行为的监管制度，主要是建立完善资金收取、使用、核算、监管和内部约束制度以及制度运行的一系列规定。第一，建立和完善收入监管制度，形成收入全方位管理体系。一是建立收费政策公开制度，收费单位应通过一定的方式公开其收费政策依据、范围、标准和收费行为，杜绝违规收费、强行摊派资金；二是完善收费票据管理制度，专人专柜管理票据，建好票据管理台账，并实行票据按收入形式不同分类使用，杜绝违规使用票据和使用不合规、不合法的票据行为；三是建立收入内控约束制度，分层次、分类别管理收费资金，严格收入资金按时、足额收取并入专账管理，杜绝收入不按时上缴、挪用资金、转移资金的行为；四是规范收入核算办法，按收入类别、收入核算科目要求细化核算收入资金，杜绝收入挂账、资金混用的行为；五是建立收入资金监管制度，保证收入资金按资金类别及时进入专户管理；杜绝资金体外使用。第二，建立和规范制度执行机制，形成阳光操作的运行模式。一是建立收费执法执行情况公示制度，定期或不定期地公开本单位收费人员执法执纪情况 ，接受本单位和交费部门或单位的监督；二是建立收费情况公示制度，定期或不定期公开收入资金入账情况、收费票据使用情况、收入资金解缴情况、收入核算情况和收入完成进度情况，接受考核检查；三是建立本系统各收入联动检查制度，及时通报各部门各单位收入行为和上下级单位间收费和上交情况，防止转移收入和转移支出行为。

（二）加强收入预算监管

通过部门的收入预算来强化政策法规对部门和单位的收入行为监督管理。第一，把准收入规模，量化增长比例。通过一系列的清理、核算、预测，准确地把准年度收入总量，量化出合理收入增长比例，有效地防止收入跑冒滴漏。一是清理和规范各项收费政策依据，摸清收费项目底数；二是清理和预算收入规模，摸清年度收入总量。按清理的收费项目底数，依据规定的收费标准，结合前几年的收费情况和现行经济或行业的运行情况，测算年度收费收入的总量；三是清理和核算资产出租出借出让情况，摸清自身的收入家底；四是清理和核定上下级单位间交费合同或协议，摸清应收的上交资金情况；五是合理预测本单位本部门的经营收入，结全前几年的经营情况和本身的经营规模、经营业绩情况，预算出年度经营收入。 第二，细化收入预算，整合收入行为。一是通过细化部门预算，完整、规范地核算行政事业单位应税收入。应税收入纳入预算后，分类别开具票据，通过“税收支出”项目项目，统一结算应缴纳的税金，合理地整合应税收入资金；二是通过细化部门预算，把项目支出与相应的收入预算对应起来，克服地方行政干预的收费行为。细化部门预算，把收入预算量化到每一个收入对应的项目或是能产生收入的点上、量化到每一个收费的时间节点上、量化到每项资金入账的时间上、量化到每一个项目支出上。非一般性预算的项目支出，有效促使收入单位整合一切收入行为，按政策按规定核收收入资金。

（三）加强收入信息共享

建立收入信息平台，共享收入行为的监管信息，使收入行为能规范化运行。第一，建立收费票据使用信息平台，规范票据使用行为。一是票据使用单位按票据类别将票据管理和使用情况及时建立好台账信息；二是及时与票据发放和管理部门共享台账信息情况，加强对票据领用、使用等进行共同监管；三是将收费所使用的票据类别、版本等通过一定信息方式告知交费单位，防止非正规、合理的票据收费。第二，建立资金收管单位信息平台，规范资金运行走向。一是收费单位按制度规定依照所收费种类别及时清缴和核算所收资金，建立信息平台；二是将所核算的收入资金及时足额地缴入规定的专户管理，并建立入账的信息台账；三是通过信息平台与资金管理部门共享资金入库情况的信息；四是通过信息平台，及时通报资金使用等运行情况。第三，利用收费政策更新信息平台，规范收费操作行为。一是收入执收单位应及时收集其执收费种的政策更新、变动情况，建立信息平台；二是通过信息平台，将政策更新、变动情况通过一定信息传播方式及时告知执法收费人员；三是通过信息平台，及时向社会发布政策更新、变动信息，规范收费行为，接受社会监督。第四，建立收入行为监管信息平台，规范问题处理标准。一是收入执收单位及时将收入监管过程中发现和存在的问题以及问题的处理处罚情况，做好信息台账，建好信息平台；二是收入监督检查的执法部门将检查监督中发现的问题以及问题的处理处罚情况，通过信息平台进行通告；三是通过信息共享、相互沟通，加强对收入行为中存在的问题及时的、统一标准的处理，并起到标本兼治的作用。

（四）加强监督检查力度

通过对收入行为的监督检查，促进和规范收入行为。第一，加强收入行为常态化监督检查，及时解决收入行为中存在的问题。一是收入执收单位要经常开展对收费行为的监督检查，发现问题及时纠正，对违规人员进行批评教育，甚至组织处理。二是切实加强纪检监察、审计检查、财政监督的检查力度，把对收入行为的监督检查作为常态化的工作，按各自的职责进行检查和处理；三是整合多方检查力量，定期或不定期地开展对收入行为的大检查大监督，统一标准，集中处理处罚，公开曝光违纪违规问题，起到举一反三的作用。第二，加强收入行为的整改力度，切实规范收入行为的健康运行。一是对检查出来的问题，不仅要接受相应的处理处罚，而且要责令其组织整改专班对检查出来的问题逐一整改落实，限期改正，并报送整改情况报告；二是监督检查部门对整改情况建立回头看的督查机制，要组织专班对监督检查的整改落实情况进行定期和不定期的督促检查，督促其切实整改到位，不留死角。

（五）加强违规违纪追究

对收入行为的违规违纪问题进行有效的责任追究，可以从根本上约束不良的收入行为。第一，加强违规违纪的问责力度。一是对查出的违规违纪收入资金，按照相关规定，该退还的一律退还，该追缴的一律追缴，该处罚的一律处罚。二是对查出的违规违纪责任人员，按照相关的法律法规进行过错追究和问责，坚决予以处理；三是对查出的问题整改落实不力的或不进行整改落实的，将直接移送纪检监察部门处理。第二，加强严重违纪的惩处力度。对查出违规违纪资金数额巨大、贪污收入资金、私设“小金库”等严重违规违纪问题和人员，直接移交纪检监察或司法机关予以党纪政纪处理，甚至追究刑事责任。

（作者单位：湖北省武穴市财政监督检查局）