聚焦地方权力清单制度全面推开

聚焦地方权力清单制度全面推开

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，中南财经政法大学博士生导师

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

王丛虎：中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

邹祥利：湖南省衡阳市财政局监督检查局局长

刘家用：中共武汉市委党校马克思主义基础理论教研部主任、副教授、博士，湖北省党校教育研究会科社专业委员会副会长，主要研究领域为马克思主义与当代中国发展

背景材料：

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确推行权力清单的工作目标、实施范围，要求地方各级政府按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，制定统一规范的分类标准。这是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。根据《意见》，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。至此，地方权力清单制度改革时间表路线图已定，地方政府的权力将被明确地关进制度的笼子。

随着《意见》的公布，地方“晒权”也逐步推进。日前，北京国税局发布了第一批税务行政处罚“权力清单”，这是北京国税首次梳理确认全系统执法权力并向社会公布。据悉，包括安徽省、湖北省和福建省等地方政府，在《意见》出台之前均已就权力清单有关事宜进行了落实。然而，据中国社会科学院法学研究所于日前发布的2015年《法治蓝皮书》指出，以行政审批改革为核心的权力清单制度建设，在地方层面上仍然存在诸多不足，运动式治理的痕迹较重、地方政府的选择性放权现象较为明显、缺乏事中与事后监管的配套机制等问题还较为突出；而近段时间以来从江西赣州市章贡区沙河镇纪委批评食堂的杏鲍菇炒肉中没有肉，到陕西眉县突破工业发展领导小组发文推销水泥，再到河南省工商局以红头文件催促完成罚款任务等问题的曝光，更是说明权力清单的缺失或落实不足导致了权力任性的频现。

所谓“权力清单”，是指将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。其目标在于通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。《意见》的出台，标志着权力清单制度改革的全面推开。现阶段这项改革的全面推开有何意义？对于遏制权力任性等问题将发挥怎样的作用？权力清单制度如何落实？权力清单制度的落地将对财政部门尤其是监督工作有哪些方面的影响？本期监督沙龙关注权力清单制度在地方的全面推进改革，就相关问题进行探讨。

权力清单：用制度“理性”遏制权力“任性”

主持人：对于《意见》的出台您作何评价？权力清单制度改革的全面推进意义何在？叶青：《意见》出台，可以达到 约束政府机关以及政府官员的作 用。彻底改变“有权就任性”的局 面。15年前，中国实现了“逢进必

考”，逐步实现有能力、素质高的人员进政府机关工作，公务员队伍的质量在逐年提高。但是，还是有不少越权办事的事件发生。曾经是“不给钱不办事，给了钱乱办事”，“八项规定”之后，又出现“不作为、慢作为”的情况。公布了“权力清单”，一是规定了各级官员的权力大小。前往政府机关办事的老百姓可以对照权力清单，看看官员有没有越权办事的情况。二是规定官员有哪些权力，这明确了某位官员该做什么，不该做什么。不该做的做了，就是越权，该做的没有做，就是不作为，老百姓可以投诉。这有利于提高政府机构的效率。三是考核政府官员的依据。有了权力清单，对于部门与官员来说，就有了行政的依据，也是官员考评晋升的依据。

翟继光：《意见》的出台是推进法治中国建设的重要举措。法治建设有四个重要的阶段：立法、执法、司法和守法。立法是法治的基础，执法是法治的核心，司法是法治的后盾而守法是法治的根本。作为法治核心的执法在我国法治建设中具有特别重要的意义，此次《意见》的出台是国家最高行政机关对整个行政权的自我约束，因此，它是在执法阶段落实中央提出的法治建设的重要举措。权力清单制度改革的全面推进将进一步落实立法对执法的控制作用，使得行政机关真正变成执法者，这对于约束行政权的任性，对于在行政机关全面落实法治建设具有重要的意义。

王丛虎：作为一个执行性的中央文件，该《意见》对于如何推进权力清单制度、如何评价清单制度推行的效果都是一个非常全面、非常扎实的规范性文本，也将是清单制度得以落实的有力保障。同时，该《意见》的颁行也彰显了党中央、国务院对于巩固行政审批制度改革的成果，彻底转变政府职能的决心和信心，也积极回应了社会各界关切和全面深化改革的落实。

刘家用：党的十八届三中全会明确要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。如何建立和落实政府权力清单制度，需要有专门的规范性文件，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的出台恰逢其时。《意见》对推行权力清单制度的基本要求、主要任务和组织实施都作出了明确具体规定，对地方各级政府权力清单制度的建立健全具有十分重要的意义。权力清单制度的全面推进，就是要将行政权力关进制度的笼子里，这有利于规范政府行为，促进依法行政，防止公权滥用，减少政府及其工作人员寻租。

邹祥利:《意见》的出台，是对今年政府工作报告提出加大简政放权、放管结合改革力度目标的具体落实，也是对“公布省级政府权力清单、责任清单”承诺的积极兑现。权力清单制度改革的全面推进，是贯彻十八届三中全会《决定》，推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义，根本目的是为了打造符合国家治理体系和治理能力现代化的高效政府。

主持人：对于背景材料中提及的“权力任性”等问题您又作何评价？

叶青：“权力任性”是腐败之源。官员追求更大的权力，是为了获权之后取得更大的权力，而这种更大的权力可以给他带来更大的利益。这就必然会走到腐败的道路上。官员与权力的关系有四种：一是为自己当官，这样的人必然会想到如何去跑官买官，即使花了钱获得了高位，也可以通过捞钱补偿付出，获得更多的利益。二是为领导当官，下级是不敢得罪上级的，得罪了上级，官就当到头了，因此，这些官员对上级是唯唯诺诺。三是为政府当官，当然人民政府的利益与人民的利益是一致的，但是有的地方政府不作为、乱作为、或者主要领导腐败，必然会侵占人民利益，比如过度拆迁，有的官员就会不知不觉地站在政府的立场上考虑问题。四是为人民当官，充分地站在人民利益上考虑问题，政府自身存在一些问题也敢于指出来，以人民的利益作为国家的利益。

翟继光：“权力任性”是行政权一权独大的必然产物，我国的行政权不仅主宰着执法权，还兼行部分立法权，对于司法权也有很强的控制力。在社会主义建设的初级阶段，行政权主导的确有着高效的优点，但随着我国社会主义建设的不断推进，行政权主导的模式越来越不适应市场经济发展的需要，在很多领域已经成为阻碍市场经济发展甚至社会主义事业发展的障碍，人民群众反应很强烈。因此，对权力任性问题的治理应当提高到社会主义建设的大局上来考虑，若不能很好解决这个问题，我国社会发展将会遇到巨大的障碍。因此，党中央和国务院在此时提出权力清单制度改革是很有必要的。

王丛虎：“权力任性”简单地说就是公共部门没有按照法定的权限和程序行使职权，表现为乱用权力、超越权限、违反程序等不作为和乱作为。如《法治蓝皮书》中提到的一些地方政府行为实际上就属于这类现象。

刘家用：权力具有天然的扩张性，“任性”是权力的本性。伟大的思想家孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”有效遏制“权力任性”，一方面，要尽量减少政府权力，该取消的权力应坚决取消，比如：对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证等要进行全面清理，由相关专业机构承担相应职能。另一方面，对于政府必须承担的权力就要建立健全权力清单制度，规范权力运行，把权力关进制度的笼子里，并着力扎实制度的笼子，强化权力监督和问责，使各级政府权力的行使者“不能任性、不敢任性”。

邹祥利：出现“权力任性”等问题，根本原因在于领导干部没有把握好权力边界，没有时刻把施政行为限定在法律的框架内、法治的轨道上。

依权力清单办事应为行政新常态

主持人：背景材料中也提及，在权力清单制度建设在地方层面上仍然存在诸多不足，运动式治理的痕迹较重、地方政府的选择性放权现象较为明显、缺乏事中与事后监管的配套机制等等问题还较为突出，在您看来，这些问题存在的原因是什么？

叶青：按照权力清单办事，应该是一种新常态。权力的自我约束是最为困难的。我一直认为，现在的企业投资经营环境是历史上最好的，一是向企业家伸手要钱的贪官减少了，二是对国有企业实施反垄断的举措多了，民营企业发展机会增加，三是政府审批越来越少了。当然要实现这些变化还是有困难的，而且这个过程也是必需的。中国的公务人员有700多万，要在一夜之间让他们转变观念，全心全意为人民服务，也不是一件容易的事情。另一方面，整个权力清单的体系也有待于整合，权力清单的制定系统、执行系统、监督系统，还没有完全建立起来，这也加剧了这个转变过程的复杂性。

翟继光：任何权力在本质上都是不愿意被约束和控制的，任何权力都有反约束和反控制的冲动，因此，在权力清单制度建设中出现上述现象是很正常的。党中央和国务院应当对此有清醒的认识，毕竟相关制度的推进不能仅仅依靠党中央和国务院，而需要依靠各级政府和各个部门的配合与支持。因此，在权力清单制度建设中一定要注意发挥地方各级政府的积极性和主动性。而要做到这一点就必须使得该制度改革对各级政府及其工作人员有好处。如果只是一味限制各级政府及其工作人员的权力，通过强压可能会有一时的效果，但肯定不能长久。目前地方出现上述对抗的现象也说明该项制度改革动了一部分人的利益，使其有意或者无意地采取了上述对抗的措施。因此，在推行该项制度时应当认真研究如何推进才能既约束行政权又不损害相关主体或者不过分损害相关主体的利益，在损害了部分主体利益的情况下如何对该部分主体进行适当补偿。

王丛虎：我想，任何一种问题的出现都有其必然和偶然性，即原因总是多方面的。简单地说，政府官员的法制意识单薄、惯性思维，错误的绩效观、本位利益驱使，缺乏应有的公开透明和多元主体的监督等等都是行使公权力过程中出现这样或那样问题的原因所在。

刘家用：产生这些问题的主要原因是部门利益的影响。利益是人们一切活动的动因，“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，马克思强调：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”建立健全权力清单制度，必然会触及一些部门的既有利益。李克强总理说：“改革会触动利益、会动 ‘奶酪’，你放权，有些人的权就少了。”为了尽可能少地减少利益损失，选择性放权成为某些地方的惯用手段。“含金量”高的如剜肘难舍，没什么“含金量”的社会性规制事项却主动放权，使得一些本应加强规制的领域出现了监管真空。

邹祥利：主要有两个方面的原因：一是公开不到位，二是问责未落实。

主持人：据相关学者估算，仅省级政府工作部门就能清理出上万项清单外需要砍掉的权力，占目前权力名目的三分之一以上。那么在您看来，权力清单制度改革的全面推进中将面临哪些较难克服的问题？对于这些在权力清单制度推进中的难点您认为应怎样克服？

叶青：难度在于实行初期，各种权力杂乱无章，纠缠在一起。有的权力几个部门同时行使，不愿意放弃，有的权力没有人理会，出现权力真空。首先是厘清各个部门的权力。这本身就是一次革命。2013年12月湖北省编制完成规范化的 《湖北省级行政权力和政务服务事项目录》及湖北省行政权力通用流程图。将省政府序列62个部门和单位中的58个部门和单位纳入清理范围，摸清省级行政权力和政务服务事项多达8021项。又组织专家学者参与，对8021项权力和事项逐项审核，没有法定依据的坚决取消，最终确认行政权力和政务服务事项4313项，减少3708项。尽管如此，对很少与政府部门打交道的部分老百姓来说，还是不够清楚。有的甚至是避重就轻，把不重要的审批放弃，把重要的审批合并。应该充分地公示，通过鲜活的形式，比如漫画等方式讲解办事流程，每一个环节，老百姓都有评价权。最后以分数说明结果。

翟继光：权力清单制度在具备明确性和可控性的同时也具有僵化和迟滞的缺陷。有些政府权力目前尚没有法律依据，但其确实有存在的必要，若严格实行清单制，该项权力很可能被取消。有些政府权力比较模糊，很难被概括成清单式的权力，这种权力也很可能被取消。另外，对政府而言，权力和义务有时很难严格区分，准确来讲是一种职权和职责的混合体，如行政奖励、行政给付中的义务成分就比较大一些，如行政确认、行政裁决也是既有权力色彩，也有义务性质，甚至行政强制、行政处罚中也有义务的色彩。如果政府行政不作为，不处罚违法行为，不采取行政强制措施，人民群众的合法利益就可能无法得到保护。正因为行政行为以及执法行为本身兼具权力和义务的色彩，如果都将其概括为权力似乎不妥，因此，必然有很多义务色彩较浓的权力就会被取消或者省略。因此，在权力清单制度推进中应清醒地认识到该制度的缺陷，不要刻意追求权力的统一、标准和表面的数量，而要与各级政府履行的职责相结合，因此，权力清单的说法不如职权与职责清单更准确。

王丛虎：任何一项权力的存在都有历史和现实的原因，当然更是一个部门或机构得以存在的根本，同时也是利益团体的支撑。所以，权力清单制度的落实实际上面临权力背后的组织、人员以及与此相关的利益。敢不敢冲破利益的藩篱、打碎利益团体的阻挠则是全面深化改革的重中之重。公开透明是反腐的利剑，更是破解利益集团的利器。当然，党中央国务院的改革决心和信心将是克服困难的最大保障。

刘家用：权力清单制度改革的全面推进中要重视各级政府及其部门权力边界的界定问题。权力清单制度不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对各级政府及其部门权力边界的准确界定，解决好政府与市场和社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题。我国当前存在一个突出问题是政府部门的权力还是比较多、比较泛，推进权力清单制度改革，要对各级政府权力进行全面清理，减权放权，形成科学清晰的政府职权体系，建立公开透明的权力运行流程。政府部门应最大限度地减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，要充分发挥社会组织的优势，把由社会组织实施更有效的事项，坚决下放给社会组织。政府部门对取消和下放的审批事项，“自由落体”不行，要提出相应的监管措施，如：通过告知性备案、行业从业标准、信用项目在线审批监管平台等加强市场监管。

邹祥利：较难克服的问题主要表现在，既要解决部分政府权力既不合理又无法律法规依据的问题，更要解决部分政府权力合法不合理和合理不合法的问题。重点要做好两个方面的工作：一是要改革政府部门推动工作的习惯模式。长期以来，上级政府部门往往把财政专项经费作为推动工作、保障任务完成的重要杠杆，并成为相当普遍的工作模式。这种工作机制分散政府财力，使用绩效不高，也是相关的职权难以精简的重要原因，容易造成“寻租”现象。二是要提高下级政府对下放权力的承接能力。权力与能力需要匹配。由于长期以来行政权力和行政经费过于向上集中，呈倒金字塔形的配置状况，下级和基层政府往往缺乏承接下放权力的能力、经验和装备技术条件。因此，下放权力还要考虑下级和基层政府的承接能力，进行充分的上下沟通。对于应该下放但一时承接有困难的权力事项，需要有一个培育承接能力的过渡过程，并根据权力事项的转移相应调整机构编制、制定鼓励上级机关工作人员向下流动的政策和提供技术服务等途径，引导行政资源向市县和基层倾斜。同时完善上级部门的监督，避免“一放就乱”现象发生。

强化监督，促权力清单制度改革落地

主持人：实际上，《意见》中对于问题导向和权责统一的特别强调都对此次地方“清权”改革推进的质量和运行提供指导和保障，尤其是主要任务中第九条责任清单的同步推进和第十条强化权力监督和问责等都是保障权力清单落地的重点。那么在您看来，权力清单制度落实的关键是什么？就权力清单制度落地谈谈您的想法建议。

叶青：关键是监督、兑现。有了权力清单、责任清单，如果不能落地，也是形同虚设。因此，要启动各种监督方式，来促使权力清单的落地，比如纪检监察的监督、人大政协的监督、新闻媒体的监督、服务对象的监督等。“行政云”之类的大数据平台，可以记录各种行政权力行使的全过程，都是监督的依据。同时，对公务员的处罚要公示，这样既有利于对其他公务员的警示，又可以向老百姓展示公信力。

翟继光：任何制度落实的关键都是实事求是，权力清单制度的落实也不例外。我国行政权主导的状况不是一天两天形成的，因此，法治建设也不可能一蹴而就。因此，权力清单制度的落实将是一个长期的工作，不要指望着在两年内就可以完成。清单编制仅仅是第一步，未来还有权力行使的问题。因此，权力清单制度改革切忌搞形式主义、运动主义，而要做到不求形式，只求实质，不求一步到位，只求稳步推进。有些部门，立法比较完善，权力比较清楚的，可以尽快完成权力清单制度改革，有些部门立法尚不到位，权力比较模糊的，可以在较长一段时间内逐步完成权力清单制度改革。有些部门暂时不宜实行权力清单制度的，可以采取变通的形式。总之，一切都要以法治政府、创新政府、廉洁政府建设为指针，不能为了清单而清单，最终反而损害了法治政府、创新政府、廉洁政府建设的初衷。

王丛虎：的确，任何一项政策贵在于执行，甚至有学者认为：政策或制度90%在于在执行或落实。为此，如何让清单制度落地是一个关乎改革成败的重要乃至唯一标志。我认为，本次权力清单落实的关键在于高层的重视与推进、责任主体的明确和大力度的问责。

刘家用：习近平总书记指出，天下之事，不难于立法，而难于法之必行。权力清单制度改革同样不难于权力清单制度的制定，而难于权力清单制度的落实。权力与责任紧密相连，对于行政机关及其工作人员来说，享有的权力意味着要履行相应的责任。党的十八届四中全会强调，行政机关要坚持法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。权力清单制度落实的关键不是看政府部门享有多少权力，而是要看政府责任履行得怎么样。我们要按照权责一致的要求，理清政府部门“权力清单”的同时，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立“责任清单”制度，明确责任主体，健全问责机制，实行终身责任追究，保证政府责任到位，“权力清单”才能落实。为了防止政府部门及其工作人员越权、滥用权力，必须建立健全严格规范的事中、事后监管制度。如果政府工作人员没按权力清单制度办事，鼓励群众投诉，坚决曝光并及时处理，使某些别有用心的人不敢越雷池一步。

邹祥利：权责一致是权力清单制度落实的关键。权力清单落实至少要抓好三个方面工作：一是建立行政机关权力清单的监督和约束机制。其中行政机关三点应成为监督的重要内容,包括是否认真推行了这一制度，是否严格按照规定梳理和确定行政权力，是否存在规避了这一制度的情形。二是应当建立相应的配套制度，如电子政务制度和责任追究制度等。三是保证行政权力清单的动态化。

主持人：权力清单制度改革对财政部门工作尤其是监督工作会产生怎样的影响？也请谈谈您的观点。

叶青：掌握全社会财力分配大权的财政部门的工作，历来是社会各界关注的焦点。今年的全国两会上，预算报告的反对票高达304张，超过两院，就说明我们的工作还有待于完善。财政的收收支支，涉及到千家万户。因此，从广义的财政工作来看，财政的权力清单要分领域界定，如税务费务部门、预算部门、支出部门、债务部门、社会保障部门等，只有财政的各个部门都有了权力清单、责任清单，财政系统内部与外部的监督才会有监督的依据。比如，大家对征“过头税”很有意见，就是对税务部门权力清单的期待。公民对公车私用的监督，也就是对各个部门对财政资金使用上权力清单实行情况的监督。政府部门的“负面清单”上有“不允许公车私用”，这就是监督的依据。因此，有了权力清单、责任清单，财政监督的抓手就更为具体了。当然，财政监督机构也有权力清单的问题。

翟继光：在政府的各类部门中，财政部门的权力并不算庞杂，特别是针对公民和市场主体的权力并不是特别多，而且人民群众对财政部门工作的意见也不大，因此，权力清单制度改革对财政部门的压力不会很大。但财政领域的立法尚不够完善，很多财政部门正在行使的权利尚没有法律层面的依据或者法律上的依据不足，对这样的权力是否能列入权力清单，如果不列入权力清单，以后还能否行使就是一个很值得研究的问题。财政部门的很多权力是监督权，如《预算法》和《政府采购法》都规定了财政部门在相关领域的监督权，这些监督权对财政部门而言更像是一种义务，特别是有些监督权是财政部门不太愿意行使的，如政府采购中的某些监督权。此次清单制度改革，财政部门可以借此认真清理本部门的权力体系，财政部门不愿意行使且根据法律规定可有可无的权力可以不列入权力清单。

王丛虎：作为公权力部门，财政部门当然也在权力清单制度覆盖的范围。但是，财政部门同时又具有财政监督的职能，所以，权力清单制度的实施既要求财政部门带头落实清单制度，同时又要求财政部门承担起对各预算单位基于法律法规的要求是否对照权力清单花钱进行财政监督的职责。

刘家用：《意见》指出，地方各级政府工作部门作为地方行政职权的主要实施机关，是这次推行权力清单制度的重点。财政部门作为政府重要的工作部门，必须按照《意见》的要求和部署积极有序地推进本部门权力清单制度改革。财政部门作为财政监督的主体，还承担着对其他行政机关财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项进行监督的责任。履行好财政监督的责任，必须赋予财政部门相应的权力，因此，财政部门在编制部门权力清单的时候，务必把财政监督权作为一项重要的行政职权考虑进去。

邹祥利：财政是国家治理的基础。权力清单制度改革对财政部门工作必定产生深远的影响。目前财政部门工作，尤其是财政监督工作与“法无授权不可为，法定职责必须为”的要求还有很大差距，要全面推进权力清单制度落实，任务十分艰巨。作为一名财政监督干部必须按照上级党委政府的要求，一是提高认识，增强推进权力清单制度改革工作的责任感、紧迫感。以高度的责任心和紧迫感，按质按量完成各阶段目标任务。二是把握原则，全面梳理各项权力责任。三是落实责任，确保权力清单制度改革工作按时保质完成。四是在财政监督工作中认真落实各项工作要求，依法监督，依法理财，严于律己，当好财经战线上的忠诚卫士。