公益林生态效益补偿基金兑现现状研究

蒲 丽，鲁时燕

（四川省德昌县林业局，四川 德昌615500）

1 引言

森林资源是我国非常重要的自然资源之一，森林有效地保障了我国生态自然环境，对防止水土流失，保护生物多样性，调节气候，改善人们的生活环境发挥着积极、重要的作用。为了适应我国快速的社会经济发展，在我国的早期林业生产过程中，存着在过度开发，过度采伐等一系列严重的问题。为有效地解决这些问题，在20世纪90年代中期，国家林业局在全国范围内开展了森林分类经营改革试点。各地的试点工作在森林分类区划、经营、管理等方面都取得了不少经验，为森林分类经营管理体制的建立奠定了基础。森林分类经营就是要根据森林用途以及生产者生产经营目的的不同，将森林资源划分为生态公益林和商品林。并采取不同的政策和经营方针来进行森林经营管理。这一做法满足了社会对保护生态环境而实施的林业生态保护建设和经济发展提供林产品的双重需要。当前在公益林方面，通过全面管理保护，实行公益林生态效益补偿制度，不仅显示了公益林的重要性，增加了林权所有者的收入，同时也调动了林权所有者爱林、护林的积极性，有效地保护了森林资源。

2 森林生态效益补偿制度的内涵

公益林生态效益补偿这一课题已经成为了最近几年全世界各国所普遍关注研究的热门问题。但是世界各国对于森林生态效益补偿的具体的含义仍然没有统一明确的定义。根据学术界现有的相关资料表明，公益林生态效益补偿是指将自然生态环境系统作为研究对象，重视森林的自我维持能力、自我调节能力，缓和森林生态系统所受的侵扰，国家、社会对森林资源生态效益提供者即林权所有者进行经济补偿，从而促进森林资源的保护和利用。这是从生态学的角度而言，而经济学和法学的视角则侧重于如何高效的保证公益林的全面建设以及科学管理，注重通过政府政策和制度运用法律、法规来进行全面统筹规划安排。我国所使用的具体的公益林生态补偿制度可以从以下3个方面来进行阐述，其是对于公益林生态补偿分为广义和狭义的区别，二者之间既有联系又有区别，而在我国所实行的公益林生态补偿制度属于狭义理解，从实质上而言就是对生态公益林进行生态功能上的经济补偿；其二森林生态效益补偿制度是一种以国家政府作为主导的强制性的干预行为，而其他社会群体或是组织则处于较为弱势的地位，不具备权威性，同时参与较少；其三是森林生态效益补偿制度的最终目标是森林对生态环境的保护，根据所需对森林资源实行高效的资源优化配置，突出公益林的重要生态地位。

3 森林生态效益补偿中所存在的问题

3.1 补偿标准太低

根据我国相关机构的调查表明，我国生态公益林人均所获得的补偿资金大概在60元左右，而每户公益林平均所获得补偿金额大概在300元左右。特别是处于我国低山坝的地区，由于该地区的森林比较少，公益林中大部分林地使用权已划分到农户，各农户所得面积不大，地点分散，所获得的补偿金额也就相应很少。同时，国家限制对公益林的商业性砍伐，农民不能从中得到直接的经济收益，又认为管护生态公益林得益不多，造成了公益林农户对于公益林的保护程度的降低，对公益林的管理与保护的工作责任心与工作热情都受到极大影响，使管护措施不能完全落到实处。

3.2 公益林生态补偿制度不健全

缺乏相对完善的规章、制度对公益林进行保护和补偿，无法确保林权者长期稳定的收益。由于公益林面积大，所需补偿资金相应也较多，光靠国家和地方政府配套资金显然是杯水车薪。因此，需多方筹集资金，如政府立法对生态效益受益者征收生态补偿金。由于我国的公益林生态补偿工作特别是集体公益林补偿兑现环节所涉及的范围比较广，工作量大，造成我国基层政府、部门以及林业局承担着重要的责任和资金缺口，在实际操作中只能在实践中摸索，积累经验。公益林林权者得到的补偿资金很少，与他们对公益林管理保护和贡献的生态效益是不成正比的，造成对公益林保护的漠视。对补偿资金如果进行集中式的管理使用，就需要收集林农中大部分甚至全部的对公益林的建议，然而这种方式在现实情况中的操作也是非常困难的。根据我国现存的种种迹象显示，我国的公益林补偿制度并不健全。

3.3 公益林补偿制度的工作经费不足

我国的公益林划分的区域牵涉了非常多的农户，同时，我国的林地所有权归属还未全面得到落实，对于公益林的管理与保护签订合同，公益林管护质量的检查、验收以及对于公益林生态效益补偿基金兑现和相关资料收集、档案管理等工作都需要政府投入非常多的经费，而现实情况是，拥有公益林的地区大多为山区，地方财政也非常困难，当地政府无法保障公益林补偿制度兑付的工作经费。尤其是在那些贫困的基层的公益林地区，工作量巨大，如果没有办法确保公益林的补偿工作经费，对公益林的管理保护工作就很难顺利进行。

4 公益林生态补偿兑现的建议

4.1 加强领导，提高认识

我国政府应该将公益林生态效益补偿工作作为一项民生工程而高度重视。一旦公益林生态补偿工作开始进行，就需要建立以当地政府分管的领导作为组长，林业部门与财政部门作为副组长，其他能保证公益林生态效益补偿基金安全兑现的相关部门为的成员的领导小组，负责该项工作的统一组织、协调和监督，确保公益林生态补偿制度的落实，保证补偿基金的安全和按时、足量兑付补偿基金到公益林林权所有者手中。

4.2 加强意识，广泛宣传

进一步提升和强化公益林生态补偿制度意识，通过采用电视广告、社区演讲、路边标语以及公益讲座等多形式、多样化的方式，广泛宣传生态环境道德，普及公益林保护知识，提高社会群体对公益林生态的认识，尽量做到妇孺皆知，家喻户晓，全面进行对公益林生态区域的划分及对公益林的管理和保护的标准要求。创造出政府领导非常重视、相关职能部门协同工作，全社会共同参与的良好氛围，为顺利开展进行好公益林生态效益补偿基金兑现工作打下坚实的基础。

4.3 解决工作经费缺乏的问题

建议我国尽快出台关于公益林管理与保护的方法以及检查与验收的方法。明晰的规范出我国公益林生态效益补偿基金兑现中对公益林的管理以及对公益林补偿的各项工作经费标准。把提高公益林生态效益补偿的标准作为机遇，在国家和省级地方配套公益林补偿基金的同时，能有效的解决公益林基层管理保护存在工作经费缺乏的问题，搞好生态公益林管理工作。

4.4 切实提高公益林生态效益补偿金标准

政府应该结合现实社会情况，参考在社会市场经济的大环境下，结合我国物价不断上涨因素，以及我国公益林经营管理在现实中存在的各种困难因素，政府应当适当提高对公益林生态效益补偿金额的标准，以确保公益林生态补偿制度的长期有效性。

4.5 建立公益林管理机构

我国的公益林管理属于公益性事业范围，所以应该建立专业的公益林管理机构。政府应建立专业的公益林管理机构，同时把这个机构规划到政府正式的编制之内，并有效地贯彻落实专业的公益林工作人员以及相关的适用的工作费用，由此促进我国公益林合理管理逐渐规范化与合法化。

4.6 积极探索商品林生态效益补偿模式

在生态公益林的建设上，应不断探索新模式，寻求新方法，通过科学有效地经营和管护，实现生态环境与社会发展的良性互动。现阶段国家只是针对公益林给予一定经济补偿，幼龄、中龄商品林在保护生态环境、防止水土流失方面有着同样的生态功能，也发挥着生态效益，而且由于禁伐并不是所有区划为商品林的都可以采伐，因此商品林在一定时期纳入补偿对森林保护也将起到积极、重要的作用。建议国家探索建立对幼龄、中龄商品林同样按生态效益补偿制度给予经济补偿的机制。

5 结语

本文对当前我国公益林生态效益补偿制度进行了全面的总结，并且阐述了我国现存的公益林生态效益补偿制度所存在的一些不足与问题。公益林生态效益补偿制度在我国已经实行了有十几年，在对公益林生态效益补偿机制的分析与研究中，应该重视这项制度的现实操作与理论两方面中存在的问题，更加重视公益林农户的意见，使公益林保护切实植根于农村、山区。

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