宜昌市天保工程二期建设存在的问题与对策

隗权

（湖北省宜昌市林业局，湖北 宜昌443005）

1 引言

宜昌市位于长江三峡、葛洲坝工程所在地，生态区位十分重要，是生态文明建设的重点区域。天然林资源保护工程二期自2011年实施以来，该市全面停止天然林商品性采伐，大力开展森林管护和公益林建设，落实社会保障全力改善林区面貌，生态林业和民生林业发展取得了长足的进步，但在肯定成效的同时也要正确认识工程建设中存在的问题，在改革中科学推进天然林保护工作，以加快推进宜昌国家生态文明先行示范区建设。

2 天保工程二期建设情况

宜昌市天保工程二期于2011年开始实施，规划到2020年结束，除当阳市、枝江市外，共有11个县（市、区）纳入天保工程二期建设范围。二期实施以来，该市以天保工程“政策落实年、管理创新年、转型发展年”建设为契机，认真落实各项政策，大力推动管理创新，积极探索转型发展。截至2014年，该市已落实森林管护面积1166万亩，完成公益林建设任务52.5万亩和中幼林抚育26.8万亩，兑现了森林生态效益补偿资金，落实了职工五项社会保险和政社性人员补助政策，完成中央、省工程建设投资5.8亿元，工程建设取得了阶段性成效。

3 天保工程二期建设的主要成效

3.1 生态优先的发展战略得到了全面确立

天保工程实施后，各级领导干部和广大群众通过接受宣传，享受工程实施后生态好转的成效，生态保护的意识已显著增加，特别是在创建国家森林城市中，全市2000多名天保工程管护员充分发挥了宣传员的角色，进一步宣传保护生态环境，建设美丽宜昌，打造生态宜居城市的理念，生态优先的发展战略得到了全面确立。

3.2 森林资源的生态效益得到了稳步提高

天保工程二期全市对1166万亩国有林和集体公益林实施重点管护，累计已完成天保公益林建设52.5万亩，已完成森林抚育任务26.8万亩。与天保启动之初相比，全市森林资源的总量和质量大幅度提高，森林生态环境明显改善，森林资源的结构进一步合理，森林覆盖率增加到现在的65.7%，天保工程的成效初步显露，长江三峡和葛洲坝工程的生态安全得到基本保障。

3.3 林业管理的能力建设得到了全面提升

林业部门抓住天保实施机遇，以建设促管理，实现了自身建设的一次质的飞跃。目前全市林业基层单位机构健全，人员和经费落实，天保管护站的达标创建，极大改善了林业基层单位的办公环境和办公条件。随着各级政府对林业生态环境建设的重视，国家加大对生态环境建设资金投入，林业系统的地位和形象得到了极大的提升，林业队伍的良好精神面貌得到了全社会的普遍认可。

3.4 民生林业的快速发展得到了政策支持

天保工程实施以来，全市借助工程扶持大力发展木本油料、种苗花卉、林产加工、森林旅游、林下经济等替代产业，林业特色产业呈现出整体推进、全面提速的发展态势。到2014年共有涉林加工企业900多家，已建成湖北现代林业科技产业园4个，组建各类林业专业合作社760家，2014年全市林业社会总产值达到148亿元。后续产业的发展促进了天保工程区兴林富民，林农家庭收入比天保工程实施前大幅度提高，林区职工安居乐业、和谐稳定，林区生活秩序和社会治安呈现良好局面。

4 存在的问题

4.1 个别县、市重视不够，组织管理不到位

突出表现在管理松散、机构薄弱、基础工作不扎实。有的县、市林业部门向当地党委、政府汇报不够，争取支持力度不足。非天保区的县、市无专门的生态公益林管理机构，挂靠在其它机构，有的县、市天保办仅安排一名工作人员，工程管理力量不足。

4.2 林区林场改革进展迟缓，体制转型不到位

当前自收自支的单位性质没有改变，地方财政保障机制并不完善。有的县、市林业站和林场虽纳入全额拨款事业单位，但人员经费未实际纳入预算，财政未拨付人员工资，依靠天保工程管护费维持运转，与林区林场承担的生态保护和建设职能极不适应。

4.3 管护考核机制不够完善，管护成效不明显

当前管护工作流于形式，巡护无法监督，考核没有建立奖惩制度。有的县、市对管护员的业务培训力度不够，全年不开一次管护工作会。有的县、市缺乏对管护员的监督手段，仅仅是检查管护日志的填写。有的县、市没有建立考核奖惩办法或办法没有执行，缺乏激励机制。

4.4 公益林建设质量不高，植被恢复不迅速

突出表现在地块选择不合理，育林措施不扎实，封而不禁现象普遍，造林后续管护跟不上，抚育方式设计不科学。有的县、市将郁闭度很高的地块划入封山育林区，缺乏有效的育林封禁措施。有的县、市人工造林树种选择不适合，成活率偏低，后期管护力度不够。有的县、市森林抚育方式选择不合理，目标树种更新困难，中幼龄树生长受阻，林木生长缓慢。

4.5 资源有偿使用问题未解决，补偿政策机制不完善

突出表现在政策界限不清晰，补偿标准偏低，补偿资金未兑现，公共管护资金不足。有的县、市对集体所有公益林补偿基金管理政策界限模糊，没有采取行之有效的监管。有的县、市因林权不清、面积不实等原因没有全部兑现补偿资金，造成补偿资金滞留财政。补偿标准仍然过低，与公益林实际发挥的生态服务功能和采伐经营可产生的收益相比反差巨大。公共管护支出不足，可安排用于森林防火、森林病虫害防治等公共管护支出资金严重不足，对公益林公共管护造成了很大的影响。

4.6 后续产业发展活力不足，技术支撑能力不强

突出表现为扶持力度不够，技术服务不到位，深加工链条没有形成。有的县、市对天保后续特色产业发展重视不够，扶持力度不大，没有建立奖励政策。有的县、市林业部门注重面积的最大化，而忽视后期技术服务，经济效益低下影响林农积极性。有的县、市对非资源消耗型的深加工企业缺乏大力度的扶持。

5 对策与建议

5.1 开展能力建设，提升管理水平

一是加强机构能力建设，争取各县市批复设立或加挂生态办、天保办或生态办充实业务能力强的工作人员。二是开展业务知识培训，各县、市每年开展一到二次工程管理人员或管护人员培训。三是积极开展生态公益林效益监测，及时更新生态公益林资源档案和基础信息数据库。

5.2 坚持保护优先，规范集中管护

一是开展森林管护人员装备建设，管护员配备必要的管护标志、服装、器械等。二是建立森林巡护监督机制，各地森林管护总站要组织人员不定期深入林区开展巡护督查，监督管护员护林情况。三是加强集中管护的规范化，完善管护员考核制度，要按照管护合同和管护考核办法严格考核，奖惩分明，充分发挥管护工作保护天然林的重要作用。四是组织实施森林管护标准化建设，分批分期支持管护站、所和村级管护示范点开展办公用房维修、制度上墙、防火和林业有害生物防治设施设备、信息系统建设等。

5.3 创新营造方式，加快林地升级

一是科学合理选择封育区，按照天保工程封育有关规定，优先选择无林地、疏林地、灌木林地、低质低效林地封育。二是抓好人工造林后期管护和抚育，提高造林成活率和保存率。三是森林抚育遵循现场调查、现场设计的原则，重点针对急需抚育的林分，按照培育目标合理确定抚育作业内容和措施。

5.4 落实惠农政策，完善补偿制度

一是在检查验收的基础上，及时兑现森林生态效益补偿资金，规范村集体所有公益林补偿资金的使用。二是积极向上争取提高国家级、省级公益林森林生态效益补偿标准。三是争取尽早启动市、县级公益林森林生态效益补偿。

5.5 推动转型发展，发展民生林业

一是扶持国有林场、森林公园，加快发展森林生态旅游产业，引导林区农家乐开展规范化建设。二是推进林业特色产业发展，开展基地建设，做好技术服务，积极增加林农收入，扶持龙头加工企业做大做强。三是利用好林区棚户区改造政策，提高社会保险参保率，通过中幼林抚育、森林管护等给职工增收提供平台，积极筹措职工发展资金，争取小额贴息贷款，扶持职工发展特色种植、养殖业，努力改善职工生活。

［1］刘清香.天保工程可持续发展评价分析［J］.绿色科技，2014（8）.

［2］沈丹丹，龙 勤.天保工程实施后云南省林业产业的构成及发展探讨［J］.中国林业科技，2013（6）.