政府投资工程审计要点及常见问题分析

2015-04-16李冬

建设监理 2015年12期

关键词：发包人概算分包

李冬

（浙江江南工程管理股份有限公司，浙江江南 310013）

政府投资工程审计要点及常见问题分析

李冬

（浙江江南工程管理股份有限公司，浙江江南 310013）

政府投资工程在审计时经常会出现基本建设程序履行不规范、招标环节暴露诸多问题、结算价款严重超概算等现象。根据长期从事政府投资工程管理经验，总结了一些政府投资工程审计要点及常见问题，并结合一些具体事例进行分析，供工程建设人员参考。

政府投资；审计要点；常见问题

沈阳文化艺术中心工程是沈阳市重点投资项目，是近年来国内已建成剧场中功能最齐全、工艺最先进、声学效果最好的剧场之一。项目总建筑面积 85 509 m2，主要功能包括 1 800 座的大剧场、1 200 座的音乐厅和 500 座的多功能厅。项目于 2010 年 8 月开工，2014 年 6 月竣工。工程结算于 2014 年 9 月 30 日完成。工程审计于 2015 年 5 月 30 日完成并出具审计报告。笔者公司作为本工程项目管理及监理一体化服务单位，实施了对该工程自立项批复至审计结束的全过程、全方位的项目管理服务，尤其是工程审计阶段配合审计机构对工程建设各方面行为进行细致深入的梳理、回顾，感受颇深，在此将工程审计要点和常见问题与大家一起分享。

1 基本建设程序

基本建设程序是指政府立项审批、土地规划、消防环保、卫生防疫、施工许可、工程验收等各阶段各环节的批准、备案程序。此程序也是工程建设领域问题较为突出的环节。审计机构审查基本建设程序执行情况重点从以下几个方面入手。

1.1 施工许可证办理

施工许可证是众多项目批件中受关注度最高的一项。

审查重点一是施工许可证是否在现场实际开工前办理完成。如施工许可证载明的时间在现场开工之后，则定性为未批先建。上述情形依据《建筑工程施工许可管理办法》规定会对建设单位、施工单位进行相应处罚。

审查重点二是工程专业分包单位是否按规定办理施工许可证。一般情况下工程仅以施工总承包为主体办理一个施工许可证。但根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，审计机构要求建设单位单独招标平行发包的专业承包项目如钢结构、幕墙、智能化、装饰装修等也需要办理专项工程施工许可证。此类问题几乎在每一个有平行发包的项目上都存在。就此问题，我们也同政府主管部门有过沟通，认为工程施工许可证是针对工程整体而言，检查项目从资金到位、土地规划手续办理、施工准备等条件是否充分，专业分包单位往往都是在工程进展到一定程度后才进场，所有条件已经具备，无需重复办理。主管部门表示他们也很无奈，只能按规定审查。

1.2 主要技术指标对应情况

工程审批需要多个环节，如项目建议书批复、可行性研究报告批复、初步设计及概算批复、选址意向书、土地使用证、建筑工程规划许可证等一系列批件上标明的土地面积、建筑面积、建筑高度及层数等关键指标需前后对应，不能有较大出入。尤其初步设计批复建筑面积应和工程规划许可证确定的建筑面积一致，工程规划许可证和土地使用证标明的土地面积应一致，否则将会给后续验收带来麻烦，甚至需重新办理。

1.3 报建手续完整性

政府投资工程需要办理的审批件相对较多，各地办事大厅大多也印制了《工程报建流程办事指南》之类的便民手册。但根据长期经验，手册上给定的项目及对应项目所需要件往往不齐全，不能完全满足工程报建需要。介入一个新市场后，需要专职人员多渠道、全方位搜集当地政府规定，尽快梳理完整办事流程；成熟市场也要及时总结经验，防止遗漏。要避免工程完工接受审计时发现部分审批程序未办理的局面。

2 工程管理制度

我国政府投资工程建设实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制及合同管理制即项目四制管理规定，也是工程审计必查内容。

2.1 项目法人责任制

我国政府投资项目建设模式当前主要有项目法人直接组织建设、政府成立代建公司组织建设两种模式，其他诸如BT、BOT、PPP 等模式因不属于政府直接出资，在此不再赘述。项目法人制执行情况审计中常见问题出现在政府成立代建公司方面，主要是代建公司没有得到项目实际法人书面授权，代建公司直接作为法人机构建成移交给使用单位后产权办理出现分歧，上述问题需要厘清代建公司和使用单位关系并形成书面授权文件，或由本级政府出具相关书面文件明确双方责任义务。

2.2 招标投标制

政府投资项目需公开招标已经深入人心，但在实际执行中仍有理解误区和操作不当之处，审计机构审查招标投标重点包括如下几点。

(1)是否有肢解发包、违法分包。当今建筑市场，主体结构肢解发包、违法分包的现象已经较为少见。经同审计部门交流，他们在其他项目中也经常遇到施工总承包单位将合同范围内的非暂定价专业工程如通风空调、消防等专业另行分包给专业公司实施。这种行为不能直接判定其违法。需要查看施工总承包合同中是否约定分包范围，如未约定可以将上述专业另行分包，则其分包行为可判定为违法分包；如合同中有约定可以分包，也应该经过发包人批准后方为有效，否则也不符合规定。

(2)是否有未招标项目。确定政府投资项目是否需要公开招标最直接的依据是《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条。很多建设单位往往会对该条内容产生误解，对第七条第(一)、(二)、(三)项规定的单项合同估算值施工类200 万元以上、设备采购类 100 万元以上、咨询服务类 50 万元以上限定值都能很好地执行，而往往忽略第四项“单项合同估算价低于第(一)、(二)、(三)项规定的标准，但项目总投资额在 3 000 万元人民币以上的”必须进行招标。这就直接造成有些项目，特别是 100 万元以下的材料设备和 50 万元以下的咨询服务项目存在不招标、由建设单位通过现场组织谈判或竞价等非公开程序确定供应商的情况。这种行为可以判定为未按规定招标。需要提醒的是，正在送审阶段的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》修订稿将上述标准提高了一倍，同时取消了第四项规定，招标限制大大放宽，待修订文件发布后需注意按新标准执行。

(3)招投标过程公正性。审查招标文件评分办法是否有排斥性条款和倾向性条款，如有限制要求类似项目业绩、特定地区内业绩，都属于排斥性且有一定倾向性条款。审查专家打分记录表，查看是否存在少数专家对中标单位打分明显偏离平均值，如经查实带有倾向性评分，轻则取消评标专家资格，重则追究法律责任。

2.3 建设监理制

建设监理制已经形成共识，程序上一般不存在问题。审计机构在审计过程会重点对监理工作执行情况进行审查，如监理人员是否按投标文件到位，监理文件签署是否符合要求(监理日记记录是否有不闭合情形等)，是否在施工期间发生过质量事故及处理措施，监理行为是否规范(是否有将不合格材料同意用于现场等)，现场质量、安全管理文件是否齐全规范等。

2.4 合同管理制

合同是约束发承包双方的合法有效文件。合同一般分为咨询服务类合同、施工类合同和材料设备采购类合同三类。审计机构重点对合同实施情况进行检查，主要检查内容如下。

(1)合同约定内容实施情况。咨询服务类合同一般为费率或总价合同，合同价款结算相对简单。但是发包人在合同执行期间往往对合同执行情况没有系统全面检查，合同中约定的内容会出现执行不完全或遗漏情况，已经执行的合同内容缺乏最终的书面成果文件。如某设计合同，合同中约定要求设计方负责“完成初步设计及概算并组织初步设计审查，并承担相关费用，按相关部门意见调整初步设计，直至通过审查，设计费用不予调整。”但在实际执行过程中，初步设计审查由发改委委托的中介机构组织，设计单位未支付相关费用。审计机构经了解后提出扣除相应设计费。上述事件提醒发包人，合同执行需要严谨，即便是总价合同，也要仔细核查合同中约定的具体服务内容，以便在结算时执行。施工类或材料设备采购类一般是单价合同，不容易出现此类问题。

(2)合同工期、质量标准执行情况。合同中对各承包商承包范围、质量标准、节点工期等都会有明确约定。审计机构会重点对节点工期执行情况取证，比如对应的隐蔽记录、混凝土浇筑记录、验收记录或验收报告等。质量控制涉及材料、设备及现场实体质量。审计机构通过查看材料设备报验单并对比招标文件要求，寻找是否存在更换材料设备品牌、降低产品标准等现象；通过查看现场监理日记、施工日记等原始记录，查看现场施工期间是否出现过质量问题或质量、安全事故。一旦查出存在上述问题，将会依据合同条款或相关法规规定进行处罚。

(3)合同支付比例是否可控。政府投资工程资金来源于政府，资金支付时间节点、支付比例也是合同中必须明确且可控的。一般情况下，期中支付不超过当期工程款的 85%，对于合同执行期间发生重大变化导致合同预计结算金额明显偏离合同金额的，一般指偏离范围超出 10%。要落实预算人员编制预计结算额，在工程竣工验收节点付款时进一步控制：当预计结算额大于合同额时，竣工验收支付总额控制不超过合同额 85%；当预计结算额小于合同额时，竣工验收支付总额控制不超过预计结算额 85%。上述支付可防范资金超付风险。

3 投资控制

投资控制是政府投资工程审计重点。审计机构主要围绕概算执行、结算审核两大方面审查。

3.1 概算执行情况

概算是衡量政府投资工程建设标准的重要指标，工程实施各阶段审计都会以概算作为对比指标分析是否超概算。一是单项招标控制价是否超概算中对应投资额，工程招标时都会编制招标控制价，招标控制价所涵盖项目要与概算同口径对比，如同口径情况下控制价超过概算金额，将要向政府投资主管部门说明原因，是概算偏小、概算漏项、施工图与初步设计发生重大变更还是提高标准等，争取批准；如投资主管部门未能批准，则只能调整招标控制价或调整招标范围直至满足同口径不超概算的原则。二是工程结算是否超概算。将结算与概算对比，如果工程结算总额不超设计概算总额，审计在单项结算对比概算时尺度相对会放宽松，重点审查结算情况；如果结算总额超概算总额，审计会对单项结算同口径对比概算逐项分析原因，是施工图变更增加投资、管理不当造成拆改浪费、擅自提高建设标准还是市场波动造成人工材料价格上涨，需要详细定量分析原因并逐项作出说明。

3.2 工程结算审核情况

结算审核重点从结算依据资料完整性、合同约定结算条款执行情况、措施项目费用依据充分性、实物工程量准确性、特殊项目计算规则等方面进行。

(1)结算依据资料：竣工图、经审批的施工方案、设计变更、工程签证、新增单价确认单、招投标文件及合同文件等。上述文件的有效性确认，凡是设计工程价款结算的文件，必须经过发包人、监理单位，部分文件需要造价咨询单位和设计院共同签署确认方为有效；施工单位单方面提供的文件不作为结算依据，仅有发包人确认的结算文件审计机构也不予采纳。

(2)合同结算条款执行情况。合同文件通常会对措施费计取、合同价款调整原则等进行约定。如某装饰装修合同中约定：“由于发包人原因引起工程量增减，综合单价不予调整，执行原有综合单价，措施费不作调整。”该条款其实有悖于清单计价规范规定，尽管在结算中按照上述条款执行，但如果实际工程量与招标工程有偏差，审计在执行时仍会按照实事求是原则执行，即不维护不合理条款。提醒发包人在指定合同条款时要尽量体现公平原则，不能制定保护发包人单方面权益的霸王条款。

再如施工总承包招标时要求：“施工总承包单位应为发包人另行发包的专业外分包单位提供临时设施，临时设施须满足分包人管理人员的办公用房及工人住宿用房需要，发包人在招标文件中明确了本工程需要另行发包的专业分包数量及规模，临时设施报价由施工总承包单位在投标时充分考虑，结算时价格不予调整。”该施工总承包单位在投标时临时设施面积为 5 000 m2，投标报价 150 万元。但实际施工期间所有分包单位进场后，上述临时设施不能满足分包单位办公和住宿需求，发包人要求施工总承包单位追加建设临时设施用房以满足分包需要，施工总承包单位按照发包人要求另行建设 1 800 m2临时用房。工程结算时在原投标报价基础上多计取 54 万元临时设施费，表示在投标时为充分考虑分包单位需要面积。审计机构审查该项费用时，明确表示应执行合同条款，增加部分不予计取，施工总承包单位应为其投标报价承担一定风险。

(3)措施项目费用依据。审计机构对措施费计取更看重依据，不是仅凭合同约定某项措施费包干使用就不深入审查。如某施工分包单位投标文件计取了意外伤害保险费，结算时按合同约定包干使用计入结算文件。审计机构要求该单位提供缴费发票，该单位提供发票金额低于投标金额，审计机构从结算款中相应扣除差额部分。

工程结算总体上来说，遵循实事求是、证据充足、依据充分、合法合规原则进行，便不会出现较大偏差。