区域碳补偿研究综述:机制、模式及政策建议

2015-04-16赵荣钦刘英李宇翔丁明磊张战平揣小伟焦士兴

地域研究与开发 2015年5期

赵荣钦，刘英，李宇翔，丁明磊，张战平，揣小伟，焦士兴

(1.华北水利水电大学资源与环境学院，郑州450045;2.郑州航空工业管理学院土木建筑工程学院，郑州450046;3.南京大学地理与海洋科学学院，南京210093;4.安阳师范学院资源环境与旅游学院，河南安阳455002)

0 引言

随着资源环境和社会发展的矛盾日渐突出，生态补偿与区域公平发展逐步成为国际学术界的研究热点。生态补偿是对生态破坏地的恢复，新建生态场所对原有生态功能或质量的替代［1］，其核心是确定生态补偿的模式和标准。国内外学者对城市、区域、项目或旅游地的生态补偿开展了大量的案例研究［2－7］。生态补偿模式主要有全球补偿模式［8］、区际补偿模式［9］、地区补偿模式［10－11］和项目补偿模式［12］等。目前，生态补偿主要应用于生态破坏补偿［5］、生态治理补偿［13］、水生态补偿［14］和流域生态补偿［15］等领域。

“碳补偿”是在全球变化和低碳经济背景下产生的生态补偿研究的新领域。早在20世纪90年代，为促进全球温室气体减排，《京都议定书》规定可以进行6种温室气体减排量的交易，这是最早的国际层面上的“碳交易补偿”。从个人角度而言，个人碳补偿成为近年来民众自发的一种环保行为。在企业层面，一些企业将生产的产品贴上“碳足迹”标签，标示该产品生命周期的碳排放。在国家层面，发达国家通过CDM项目对发展中国家进行技术和资金上的支持，帮助发展中国家实现节能减排，并以此来抵消自身的碳排放，这是国家层面上的碳补偿。《中国碳平衡交易框架研究》［16］提出要建立全国各省碳源－碳汇的平衡账户，利用区域间碳源/汇的差异，形成合理的交易价格，使生态服务从无偿走向有偿，并提出要建立“国家碳补偿制度”，设立具有中国特色的“碳交易”模式和碳定额管理制度［17］。近年来，国内学者从不同角度开展了碳补偿研究的探索，主要涉及到森林碳补偿［18］、旅游者碳补偿［19］、碳汇渔业碳补偿［20］、基于区域碳平衡测算的碳生态补偿［21－22］等领域，这些研究为建立系统的碳补偿模式和方法进行了有益的探索。

总体而言，区域碳补偿还处于探索阶段，尚没有形成可供参考的标准和模式，这也是当前区域低碳经济发展中亟待解决的问题。国家“十二五”规划提出要把“建立生态补偿机制”作为区域生态保护的重要策略，并把碳排放强度降低17%作为“十二五”规划的约束目标，党的“十八大”报告提出要“建立资源有偿使用制度和生态补偿制度”。因此，在当前区域低碳经济发展和建设的背景下，如何将生态补偿引入低碳经济发展模式中，既保证低碳运行，又能实现不同区域和经济主体之间的公平发展，是一个需要解决的理论和现实问题。鉴于此，本研究从理论上探讨区域碳补偿的机制、模式和政策，为气候变化背景下低碳经济发展、实施碳补偿、进行生态保护和建设提供实践和决策参考。

1 区域碳补偿的内涵和机制分析

1.1 内涵和本质特征

结合生态补偿的概念和内涵，碳补偿可以定义为“碳排放主体以经济或非经济方式对碳汇主体或生态保护者给予一定补偿的行为”。其主要特征有:(1)碳补偿是碳排放主体通过经济手段消除碳排放外部性的行为。(2)碳补偿实质上是对碳汇保护成本或放弃发展机会的损失的经济补偿。(3)碳补偿的目的是促进碳减排，实现区域公平和可持续发展，实质上是一种以碳为纽带的区域低碳发展的模式和手段。

1.2 理论框架和实施

建立区域碳补偿的理论框架(图1)，确定碳补偿的实施步骤。(1)对区域层面的碳排放进行测算并建立碳源碳汇账户，了解碳收支的区域差异。(2)识别不同碳排放活动方式下碳补偿的主体和客体。从碳排放的角度而言，造成净碳排放可以看作是负外部性，产生负外部性的即为碳排放的主体，如高碳排放企业、重点开发区或城市建成区、能源消费活动主体、高碳土地利用方式经营者及个人消费活动主体等。相对而言，碳汇产业、生态建设者、生态功能区或自然保护区、碳汇用地的经营者等可以看作是碳吸收主体，即产生正外部性。(3)碳补偿原则、模式和标准的确定。碳补偿一般应按照“谁排放谁付费、谁吸收谁获补”的原则，在不同主体之间进行补偿。具体可以按照政府补偿、个人补偿、土地利用补偿及区域横向补偿等模式进行。碳补偿标准的确定可采取机会成本法、市场价格法、影子价格法、碳税法等对区域的碳排放成本进行评估，并据此确定碳补偿的额度。(4)碳补偿模式的效益评价与方案优选。在区域碳补偿的基础上，开展碳补偿方案的效益评价，为建立完善的碳补偿体制提供政策保障和经验借鉴。

图1 区域碳补偿的理论框架Fig.1 Theoretical framework of regional carbon compensation

2 区域碳补偿模式

在对碳补偿主体和客体进行识别的基础上，对政府碳补偿、个人碳补偿、土地利用碳补偿及区域横向碳补偿4种模式进行归纳总结。

2.1 政府碳补偿

政府碳补偿是指以政府为主导的碳补偿模式，即政府通过各种政策工具对高碳排放主体及行为进行调控，以促进区域碳排放公平，实现碳减排目标。主要有以下几种方式:(1)基于企业碳盘查的奖惩措施。企业资本是以追求利润最大化为目标，因此，仅仅依靠市场手段和自愿减排是远远不够的。因此，可以企业碳盘查核算为依据，对高碳排放主体征收一定的费用，并用于对生态建设者进行奖励性补偿，这是一种最直接有效的政府调控手段。(2)区域碳排放权交易。碳排放交易是从区域公平发展的角度出发，将区域的碳排放主体(如企业)纳入交易范围，在区域总量控制的基础上，通过碳排放配额的限制，鼓励企业自主减排。2013年6月以来，深圳、北京、上海、广州和天津等地先后启动了城市碳排放交易，纳入交易范围的主要是一些工业企业及大型公共建筑。碳交易有望成为今后一定时期内的重要经济运行模式。(3)其他碳金融工具。除碳排放交易外，还可采用碳基金、碳税等其他调控措施来开展政府碳补偿。碳基金是以政府为主导成立、为实现碳减排目标而设立的一种专门基金，可以由政府、企业、个人及组织共同出资，碳基金的资金来源决定了碳基金的组织形式和主要目标，根据资金来源不同可分为国家碳基金、企业碳基金、银行碳基金、碳汇投资基金等。碳税是针对碳排放主体所征收的税，通过对使用高碳排放燃料的主体进行征税，以实现减少能源消耗和碳排放的目的。以上碳排放奖惩措施、碳排放交易及碳金融工具等是政府碳补偿的主要方式，也是当前推动区域碳减排的最重要途径。

2.2 个人碳补偿

个人碳补偿是指消费者通过自愿的原则支付费用用于环境保护以抵消自己的碳足迹。从社会消费端而言，每一位消费者都是碳排放主体，如果能够从个人层面落实碳补偿，则能够起到较好的减排效果。个人碳补偿主要有3种方式:(1)植树造林。即个人自愿参与植树造林活动，以抵消自己的碳排放。(2)碳标签。在日常消费品包装上标注该产品生产、加工和运输等生命周期过程中的碳排放，在商品销售价格中可以考虑加征碳排放税，以便于消费者在同类商品中选择购买。当消费者购买某种商品时，已经为该商品支付了额外的碳排放成本。(3)个人捐赠。可以建立政府碳基金或环保公益组织，接受个人为补偿自身碳排放而支付的费用，并将该费用用于植树造林、环境保护和节能减排等低碳行为。通过以上方式，可以在某种程度上建立个人与社会、生产与消费之间的碳关联，从一定程度上实现碳补偿的目标。总体而言，个人碳补偿更倾向于一种道德层面的约束。为进一步推动个人碳补偿，一方面要加强引导和社会低碳宣传，另一方面要推动政府碳基金管理使用的透明化，以便消费者了解碳基金的用途，推动个人参与碳补偿的积极性。同时对于产品碳标签的成本核算要准确合理，便于公众接受。

2.3 土地利用碳补偿

土地利用活动是影响区域碳循环至关重要的因素之一，区域土地利用方式及其组合模式直接决定着区域碳源碳汇状况［23］。土地利用碳补偿可以尝试3种方式［23－24］:(1)开展不同用地方式之间的碳补偿。以政府为主导建立土地利用碳补偿基金，对各项建设开发商及高碳排放用地主体征收碳税，用于对生态建设者及碳汇保护者进行补偿，实现不同土地利用主体之间的公平，不同用地方式之间的碳补偿可以在区域内部各行政单元之间开展，也可以在某一行政单元内部先行探索实施。(2)尝试开展土地利用碳交易。参照我国目前启动的企业碳交易模式，对每一项土地利用活动给予一定的碳排放配额，如果该项土地利用活动实施周期内的实际碳排放量少于配额，则可以将多余的配额出售给其他土地开发活动主体以获取收益。(3)实施用地准入的碳门槛。根据不同用地方式的碳收支状况，通过增加土地出让金或资源税等措施对高能耗、高排放的用地项目加以限制，提高其准入门槛，抑制高碳项目的用地需求，引导资本向低碳用地方式转移［25］。

开展土地利用碳补偿能够在基础层面引领区域低碳发展，通过碳补偿对区域的土地利用结构进行调控，进而对区域的整体开发格局进行优化，有利于形成面向低碳的产业结构和用地方式。

2.4 区域横向碳补偿

通过横向碳补偿平衡实现区域公平发展是区域碳补偿的重要模式。区域发展总是不平衡的，核心区域工业发达、人口密集、经济增长较快，是主要的碳源区域;而边缘区域技术水平低、经济较为落后，是主要的碳汇区域。区域横向碳补偿主要包括2种方式:(1)建立区域横向碳补偿制度。一是以政府为主导的直接经济补偿。以区域碳收支核算为依据，由高碳排放区域(如城市化区域及工业发达县市)向碳汇功能区(山区或农业大县)给予一定的经济补偿，以实现区域公平发展。二是技术支持。经济发展地区可以通过对边缘区域进行技术援助，从而帮助边缘区域达到节能减排的目的，来抵消自身碳排放指标［26］。三是区域碳排放配额制度。政府首先确定不同区域的碳排放配额和价格，发达地区可以通过购买落后地区的碳指标来满足自身发展的需要，这实质上是一种基于区域层面的碳排放交易制度。通过区域横向碳补偿，有利于推动城乡一体化发展进程，缩小区域经济社会发展的差距［26］。(2)实施主体功能区碳补偿。《全国主体功能区规划》［27］把国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。在具体实施中，一是建立基于碳平衡核算的主体功能区约束开发方案。可以考虑以区域碳收支核算为依据，在评价资源环境综合承载力的基础上，将各类主体功能区的碳平衡状况作为确定国土开发强度的重要依据，从国土空间碳排放强度约束的角度提出区域总体碳减排指标，并以此构建区域主体功能区碳补偿的方案［28］。二是建立不同主体功能区之间碳排放容量交易模式。可以尝试用项目的单位投资所占有生态面积和预测单位产值碳排放作为交易要素，根据某地区必需控制的碳排放总量和生态容量，测算并分配各地区的人均碳排放容量和生态面积，限制开发区或禁止开发区域可用其碳排放容量与优化开发区或重点开发区进行碳交易，从而实现不同主体功能区之间的公平发展［29］。

3 区域碳补偿的政策建议

3.1 实施以低碳为导向的差别化的区域考核机制

从低碳发展的目标来看，各类主体功能区的开发方式、保护内容和发展重点应该有所差异。因此，对于各类主体功能区，应提出不同的碳减排目标、方案和考核指标。比如:对重点开发区要重点支持其经济集聚、优化产业结构和提高碳生产力，突出碳排放总量和强度的指标考核;对农产品主产区则主要提高农业生产效率和农业碳汇功能;对重点生态功能区则主要支持其环境保护和生态修复，尽量维持区域碳平衡，重点突出提高碳汇水平和固碳效率的指标考核。将碳评估融入到区域发展规划中，提出基于碳约束的主体功能区规划的引导方案，引导区域低碳转型。

3.2 建立区域碳排放核算和企业碳盘查制度和标准

开展碳排放核算并建立区域碳源－碳汇账户是实施碳补偿的前提。因此，应努力构建区域碳排放核算与碳盘查的制度和标准。(1)制定区域碳排放核算的标准和方法体系，将碳排放评估纳入区域环境影响评价体制中。(2)建立高耗能企业碳盘查标准和制度。基于生命周期分析方法，建立企业原材料开采、运输、产品生产、销售等过程的碳盘查制度和标准，加强与碳盘查有关的法规制度建设，实行严格的配额约束，保证碳排放数据的真实性、有效性和及时性。(3)根据区域发展的特点，制订低碳产业、低碳园区、低碳土地利用等标准［25］。

3.3 加快建立涵盖各种碳金融工具在内的金融制度

加快金融体系改革，建立一整套有助于区域低碳发展的金融政策，对低碳项目用地予以特别支持;探索完善碳排放限控机制和区域碳排放交易制度，以碳基金、低碳信贷、碳税等为依托，建立并逐步完善低碳管理体系和财税、金融等政策激励机制［30］;对于清洁能源开发、环保项目或生态建设开发活动等，通过金融政策鼓励、提供信贷支持等措施，引导区域低碳发展。

3.4 构建以政府为主导的碳补偿制度并试点示范

区域碳补偿包括政府补偿、个人补偿、企业补偿及土地利用补偿等方式，但其核心是政府碳补偿。因此，应构建一整套以政府为主导的碳补偿体制机制，逐渐使碳补偿制度规范化。同时，在不同发展阶段，碳补偿政策的侧重点有所不同。前期阶段应该以政府的奖惩措施、碳税、资源税等工具为主;后期阶段则以政府监管下的碳排放交易或节能量交易为主。在完善碳补偿制度和监管体系基础上，应逐渐在低碳试点省市扩大碳交易的试点范围，并将成功经验向全国推广，这属于后期阶段的碳补偿。碳交易仅仅依靠市场手段和自愿减排还远远不够，政府的参与和监管(比如碳补偿的法律法规、碳补偿的标准和碳排放核查等)是必不可少的。

4 结论

区域碳补偿是应对气候变化背景下推动区域碳减排和公平发展的重要举措，也是未来区域低碳发展的重要手段。通过对碳补偿内涵和本质特征的辨析，从理论层面探讨了区域碳补偿的机制、模式和政策，为气候变化背景下区域低碳发展和实施碳补偿提供政策参考。

需要说明的是:(1)碳补偿与生态补偿有一定差异。二者都是通过一定经济手段消除人类活动的外部性的行为。但碳补偿是一种以碳为纽带的补偿方式，其关注的焦点是排碳行为及其生态环境效应，目的是促进区域低碳公平发展。(2)区域碳补偿的模式并不是单一的。就某一区域而言，需要开展以政府碳补偿为主的政府、个人、企业、土地利用等补偿方式在内的混合补偿，积极引导社会各方参与，以充分发挥区域内部各种利益主体的积极性，探索多渠道、多形式的碳补偿方式，拓宽碳补偿市场化、社会化运作的路子。(3)区域碳补偿的标准和模式应根据各地区的经济发展状况和碳排放结构特征来确定。另外，碳补偿模式的侧重点也应因地制宜，尽可能反映区域发展的现实。(4)建立健全与碳补偿有关的法律法规体系，防止碳交易的金融风险。碳交易在中国还是个新生事物。因此，应加快制定完善国内碳排放权配额分配的基本制度，加强与碳盘查有关的法规制度建设，实行严格的配额约束，保证碳排放数据的真实性、有效性和及时性。坚决避免碳交易流于形式，要让碳交易真正成为促进区域碳减排、引导区域公平发展的工具，而不是沦为国内外金融投机的场所。

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