最严格环境保护制度：现状、经验与政策建议

张永亮等

摘要

在总结分析当前我国环境保护制度现状及存在问题的基础上，结合国内外相关经验，提出了

建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。针对当前生态环境保护中的短板和突出问题，

建立和完善最严格的环境保护制度需要围绕生态保护红线目标，加快建立以“源头严防、过

程严管、后果严惩”为基础、以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套的环境保护制度体

系。在源头预防方面，建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制

度，建立严格的环境准入制度，将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的

基本准则等；在过程严管方面，建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政

绩评价考核制度、科学严格的环境污染排放标准体系，以及严格监管所有污染物排放的环境

监管和行政执法制度体系等；在后果严惩方面，推行党政领导干部生态环境审计和终身责任

追究制度，建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制度等；在经济调节方面，建立绿色财税

金融制度体系，推动实施排污权有偿使用与交易制度，建立平衡生态产品生产者与受益者利

益关系的生态补偿制度等；在公众参与方面，在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公

众参与环境保护的信息公开与立法听证等制度；在生态环境保护管理体制方面，要从上层建

筑入手，理顺生态环境保护管理涉及的顶层重大关系，在中央层面明晰资源、环境和生态三

个领域的关系，明确中央和地方财权事权分配，调整环境保护系统内部的管理机构设置。

关键词最严格环境保护制度；现状；经验；政策建议

中图分类号X32文献标识码A文章编号1002-2104（2015）02-0090-06doi：103969/jissn1002-2104201502012

党的十八大和十八届三中全会对加快生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度提出了明确要求[1-2]。落实这一要求需要总结当前我国环境保护制度的进展，识别存在的问题，在借鉴吸收国内外相关经验基础上，提出未来建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。这对于改革和创新环境保护制度，从根源上解决环境保护中存在的突出问题，用制度保护环境，根本上推动生态系统保护和环境质量改善，从而实现生态文明建设和美丽中国宏伟目标具有重大现实意义。

1当前我国环境保护制度的现状与问题

从20世纪70年代开始环境保护工作至今，我国的环境保护制度由无到有，由不严格到逐渐严格，由以命令控制制度为主到以法律、行政、经济手段并用，已经基本形成了以环境法治制度、环境管控制度、环境经济制度等为主体的制度体系。这些制度以《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》为基础，以环境影响评价、“三同时”、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染集中控制和污染源限期治理等8项基本制度为框架，近年来又创新、拓展和实施了企业清洁生产审计、环境信息公开、淘汰落后产能、区域限批、总量控制和减排目标责任制等制度[3]（见表1）。

在上述制度中，一些制度的实施取得了很好的效果，对于控制环境污染、改善生态环境起到了重要作用。然而，在一些制度领域仍然存在缺位的情况；部分制度的实施和执行不到位；还有一些制度设计不够严格，难以适应当前和未来环境管理的需求。

1.1生态环境破坏违法成本低的问题并未得到有效解决

由环境立法、司法和执法体系构成的环境法治制度不能完全适应当前环境保护新形势需求和生态文明建设目标要求，生态环境破坏者违法成本低的问题没有得到有效解决。

（1）环境立法仍然存在缺位，现行环境法律处罚力度偏轻，违法成本低的问题长期没有得到解决。生态环境保护的体制、职能和部分管理制度在环境法律中并没有得到明确和细化，一些重要的生态环保领域，如土壤环境保护等方面的立法缺失。在《环境保护法》新修订之前，行政处罚普遍偏轻等。例如，《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，只能给予20万元以下的罚款，由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告；一些企业先上车后补票、先建设后环评；甚至一些企业以交罚款代替环评[4]。

（2）运用司法手段解决环境问题的制度尚未建立，环境民事赔偿法律制度不健全，司法诉讼渠道不畅，生态环境损害难获赔偿。目前，我国环境民事赔偿相关法律及配套制度仍不健全，环境民事案件立案难、举证难、判决难、执行难、审判难的问题突出，重大环境事件中的责任追究多以行政处罚和行政调解结案。司法诉讼渠道不畅，公众往往选择信访或举报投诉等行政途径而不是司法途径寻求解决环境纠纷。据统计，我国通过司法诉讼渠道解决的其他法律

法规

环境纠纷不足1%， 2003-2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12 278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%[5]。

（3）基层行政执行缺乏强制手段，现行法律规定执行不到位，缺乏有效性。现行法律规定授权环保部门的行政强制措施主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，在基层难以有效执行。相关立法中明确的执法主体不集中、过于分散，对企业、地方政府的约束力、威慑力还不够强，基层环保部门缺少必要的行政强制权，以罚代管过多[6]。

1.2环境管控制度执行效率不高且效果不佳的问题依然存在

部分环境管控制度执行效率不高、效果不佳的问题依然存在，针对党政决策者的制度尚未建立，一些制度亟需调整。

（1）针对党政决策者的制度不健全，当前的环境保护制度并没有解决指挥棒问题。唯GDP的政绩考核机制还普遍存在，资源消耗、环境损害和生态效应尚未纳入经济社会发展评价体系和各级党委、政府的绩效考核体系，科学的绿色发展绩效评估机制和环境保护责任追究制度并未形成。这导致不少地方政府缺乏足够的生态责任感，环境准入标准形同虚设、环境不作为和行政干预环境执法等现象长期存在。

（2）促进政府与市场、社会良好分工的体制机制存在缺位，政府、市场和公众的关系有待厘清。总体上，环境保护领域利用市场手段不足，能够体现生态服务和自然资源价值的市场机制和制度尚待构建，资源低价、环境廉价甚至无价的状况始终没有得到根本改变。这导致企业利用资源的成本和造成的环境污染成本被“社会化”或“外部化”，鼓励了粗放型的生产消费方式，企业缺乏珍惜环境和节约资源的内在压力和动力。此外，公民环境权利尚未在法律中得到充分体现和确认，公民环境权益缺乏有效的制度保障。政府、企业与社会公众的有效沟通和协商机制仍未形成，公众和舆论参与环境保护监督的制度有待加强。

（3）部分现行制度设计不合理、执行不到位，难以适应当前环境管理和监管的需求，亟需围绕环境管理转型进行调整。排污收费标准过低且未能体现区域差异，排污许可证制度长期未得到有效实施，部分污染物排放标准时效性不足、缺少环境质量和公众健康指标、行业和区域污染物排放标准较少，项目环评和“三同时”制度存在着未批先建和越权审批等现象。执法成本高、违法成本低，监管监督机制不完善等问题在很多制度的实施中仍普遍存在。

1.3环境经济制度未能充分发挥在环保领域资源配置中的决定性作用

环境经济制度的探索刚刚起步，在基层执行和实施中存在诸多问题，能够充分发挥市场在环保领域资源配置中决定性作用的制度亟待建立。

（1）有利于环境保护的环境财税金融体系尚未建立。目前尚未真正形成面向绿色发展和生态文明建设的“绿色化”和“生态化”的财政、税收和金融体系，环境公共和市场化投融资规模小、效率低、效果不显著；缺乏直接针对污染排放和生态破坏行为征收的独立环境税；绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境经济政策有效实施缺乏根本推动力；尚未建立起完善的排污权有偿使用和交易政策体系等。

（2）环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本，从根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。

（3）现有制度政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有偿使用与环境税费之间需要进一步协调[7]，环境污染风险评估和污染损害评估技术规范尚不完善，缺乏明确、具体的法律法规依据使得这些制度政策在试点后的全面推行将面临着法律障碍等。

2建立和完善最严格环境保护制度的国内外经验与启示

“他山之石，可以攻玉”。总结借鉴发达国家以及国内相关部门的实践和经验，有助于决策者少走弯路，制定科学合理的制度和政策，提高制度的实施效果，减少制度的执行和实施成本。

2.1发达国家的经验与启示

由于西方国家的工业化过程较长，大气、水、土壤和重金属等环境问题随着工业化的进程逐步显现，这些国家虽然相继实施了较为严格的环保制度，但由于其环境问题阶段性特征明显，公众对环境问题的认识和对环境质量的要求也是渐进的，环境问题得以在不同阶段通过制度设计分步解决，并未出现“最严格环境保护制度”的概念。然而，发达国家尤其是美国、日本和欧盟环境保护制度演进的经验仍然值得借鉴。

（1）最严格环境保护制度的建立和完善是渐进的过程。环境保护制度的严格化并非一蹴而就，而是在探索中不断发展。发达国家环境保护制度的建立和完善经历了从无到有、从局部到全面、从粗放到精细、从宽松到严格的过程。例如，自1971年首次发布《国家环境空气质量标准》以来，美国环保局根据每个阶段最新的科学研究结果、经济技术发展水平和国家管理需求，对标准进行了多达10余次修订，在指标不断调整的基础上，标准也不断收严，有力地推动了国家环境空气质量的改善，有效地保护了公众健康和生态环境。

（2）最严格环境保护制度的建立和完善要以严格的法治为基础。美国、日本等发达国家解决环境问题的成功经验之一就是建立了严格的环境法律、司法和执法体系，形成了主要运用环境损害司法赔偿手段而不是行政处罚手段解决环境问题和纠纷的方式。对生态破坏者和环境污染者实行严格、严厉和公正的环境执法，有助于避免“守法成本高、违法成本低”的不公平现象，促进企业和公众自觉遵守规范，规制社会主体的环境行为。

（3）最严格环境保护制度的建立和完善要以环境质量改善为目标导向。从美国和日本的历史经验可以看出，污染物控制是环保部门开展环境管理的基础工作，也是实现环境质量改善的核心手段，贯穿着环境管理发展的历史进程。然而，其在开展污染物控制的同时，一是非常重视污染控制与质量改善的响应关系，将污染控制的各项制度如排污许可证等与环境质量挂钩；二是对影响环境质量的多项污染物因子排放进行全面和严格控制。在此基础上，才真正解决了常规污染问题，实现了环境质量的全面和真正改善。

（4）最严格的环境保护制度的建立和完善需要制定全面、科学和严格的环境标准体系。这些环境标准是制定和评估环境目标和其他政策决策绩效的直接依据和基础，包括环境质量标准、污染排放标准等。这些标准需要根据对环境问题的科学认识、经济社会发展阶段、社会公众对环境问题的经济和心理承受能力等合理制定。

（5）最严格的环境保护制度的建立和完善需要环境信息的公开、社会公众的参与和监督。首先，公众是除了政府和司法之外，解决环境问题的不可替代的重要力量。发达国家环境保护的发展得益于公众环境意识的觉醒和有效的公众参与，公众可以直接或者间接参与到环境的立法、司法和执法的各个环节以及社区的环境管理和监督过程中，维护自身的环境和健康权益。其次，信息公开是发达国家公众参与环境保护的前提条件和必要途径。信息公开和提高透明度保障了公众的环境知情权、环境议事权、环境监督权、环境索赔权、环境健康权等权益。

2.2国内探索最严格保护制度的经验与启示

国内建立和完善最严格管理制度的经验主要在土地保护和水资源管理领域。通过对国土、水利部门和江苏、河北等地方的调查研究，可以得到以下经验启示。

（1）最严格环境保护制度的建立和完善需要明确生态保护红线。国土和水利部门在实施最严格的管理制度时都首先确定了红线目标，并且在目标设定上非常明确。国土部门围绕“18亿亩耕地”红线形成了基本农田特殊保护、耕地占补平衡和土地调查等制度和相应的考核办法；水利部门围绕水资源总量、效率、纳污“三条红线”形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任考核等制度。最严格环境保护制度的设计应充分借鉴水利和国土部门的经验，围绕生态红线进行相关制度设计，红线设定既要充分反映生态环境状况，又要简单明了，可操作、易考核。

（2）最严格环境保护制度的建立和完善要以有力的监督考核和监管执法为保障。国土部门在实施最严格土地管理制度的过程中已经形成了一套行之有效的监督考核机制和监管执法体系，对于地方各级政府形成了很大的约束力。水利部门目前已经印发了最严格水资源管理制度的考核办法，开始在地方上试点定量考核。因此，建立和完善最严格的环境保护制度需要探索建立和完善科学有效的监管执法和考核机制。

（3）最严格环境保护制度的建立和完善需要强化技术手段和能力建设。国土部门采取航片和卫片技术开展土地测绘、测算、考核和督查工作，目前已经形成了较为成熟的技术体系，这是由土地资源易于统计、管理的特性决定的。水利部经过多年研究编制完成的《全国水资源综合规划》为设定水资源“三条红线”提供了科学依据，相关的水文监测机构、方法和手段也为推动最严格水资源管理制度提供了基础条件。因此，建立和完善最严格的环境保护制度应当充分借鉴国土和水利部门的经验教训，综合考虑国家和地方的科技、监测和人员队伍支撑能力，避免制度制定后却无法执行的情况。

3建立和完善最严格环境保护制度的政策性建议

建立和完善最严格环境保护制度既要注重长远，又要兼顾当前的紧迫需要。就当前来说，需要围绕生态保护红线目标，遵循“源头严防、过程严管、后果严惩”的基本思路，以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套，优先解决当前生态环境保护制度中的短板和突出问题。

3.1源头严防制度

（1）建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。推进实施基于生态产品和生态资产账户的管理模式，将社会经济发展过程中的资源消耗、环境损失、环境效益和生态资产变化情况纳入国民经济的统计核算体系。

（2）围绕生态保护红线，建立严格的环境准入制度。强化污染企业停产治理、淘汰和退出。修订和完善高耗能、高排放和资源型行业准入条件，明确资源配置的具体要求及能源节约和污染物排放等指标，根据资源禀赋、环境容量和生态状况差异，提高环境准入门槛。严格落实环境准入制度，严防东部和国外落后产能向中西部地区转移，提升中西部地区经济发展质量。

（3）改革和完善环境影响评价制度。将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则，以是否能促进环境质量改善为评估标准，开展战略、规划、政策和项目环评。

（4）建立重大项目（政策）社会风险评估制度，健全社会风险民意沟通和利益诉求机制，强化社会风险化解工作机制。对具有社会影响的重大项目、涉及公众环境权益的政策进行程序合法性评估、政策合理性评估、方案可行性评估以及妥善处理公众合理诉求评估，引入第三方社会评价机制；在重大项目决策前，通过座谈会、听证会、社会公示等多种形式，邀请多方代表对社会风险评估报告和环境影响评价报告进行审评；建立社会风险评估制度执行的问责机制，制定系统可操作的应急预案。

3.2过程严管制度

（1）建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度。围绕生态保护红线，进一步提高环境保护指标在地方党政领导干部政绩评价考核体系中的比重，落实地方政府环境质量反降级、生态服务功能反退化硬约束。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，建立充分体现地方环保绩效、行业和部门特色、广大公众意愿的评价考核机制。优先使用并重用那些环境保护工作中成效突出的领导干部。

（2）建立统一公平、覆盖主要污染物的排放许可制度。要加快出台国家层面的污染物排放许可制度相关法律法规和实施细则，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制度。根据排放标准、清洁生产水平和总量控制要求等核定排污单位的排放总量，通过向企业颁发排污许可证，将排污单位全面纳入统一监管，使排污许可证成为类似于工商许可证的有效管理手段，使污染物排放许可成为环境管理的关键制度。

（3）探索深化以环境容量为基础、以环境质量为导向的总量控制制度。继续实施严格的污染物总量控制制度，拓展纳入总量控制的污染物种类。逐步转变现行以行政区为单元分解目标总量指标的管理办法，探索实施以环境容量为基础的区域性污染物总量控制制度、行业污染物总量控制制度和以企事业单位为单元核定排放总量的总量控制制度，适时推广总量预算管理等量化管理方式。

（4）建立最严格的环境排放标准体系。充分发挥环境标准的引领和导向性作用，加严排放限值，实施更加严格的排放标准。加快修订区域性重点行业的污染物排放标准，评估可达性并对标准不断调整。

（5）建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度。对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质加强统一监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。探索环保部门和公安部门联合执法的联动机制，推动建立从中央到地方的环保警察队伍。

3.3后果严惩制度

（1）推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成生态环境损害严重后果的官员，实施终身责任追究，包括政治责任和法律责任的追究。

（2）建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制。强化生态环境损害赔偿和责任追究，加大造成生态环境损害的企业和个人，尤其是企业的违法违规成本。正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面赔偿，同时使责任人付出高昂代价；建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑；健全环境公益诉讼制度，及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益案件，适时赋予公民的环境公益诉权；加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为人得到应有的制裁；完善环境审判体制机制，推动建立独立的环境审判机构；探索建立环境污染损害赔偿基金制度，明确环境污染损害治理费用的严格责任和连带责任并对责任溯本追源，实施终身追究。

3.4经济调节制度

（1）建立绿色财税金融制度体系。包括建立支持绿色发展公共财政支持机制；推进环境税改革，根据污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳设立环境税税目，推动环境保护费改税；制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策，将资源开采过程中的生态环境破坏成本，纳入煤炭、石油、天然气、稀缺资源等资源定价体系中；完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券、环境保护债券政策；建立和完善绿色贸易政策体系等。

（2）推动实施排污权有偿使用与交易制度。在加快自然资源及其产品价格改革的同时，加快实施各类排污指标的有偿使用。在此基础上，建立基于总量控制、排污许可和有偿使用的排污权交易制度，加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。

（3）建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度。各级政府要代表生态产品的受益人，建立通过财政转移支付向生产者购买生态产品的制度，即生态补偿制度。以此保证环境权益在不同区域、群体、保护者和受益者之间的公平分配，调节生态产品生产者与受益者之间的利益关系。

3.5公众参与制度

在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。明确政府、企业和公众等在环境保护中的主体责任，通过建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制，引导公众参与环境保护制度执行的评估和考核。完善环境新闻宣传机制，引导新闻媒体，加强舆论监督。推动社区环境圆桌会议制度，借鉴西方共识会议、环境审议会方式。科学引导民间环保公益组织发展，搭建公众和政府良性互动平台。

3.6生态环境保护管理体制

要从上层建筑入手，理顺生态环境保护管理涉及的顶层重大关系。一是在中央层面，清楚地划分资源、生态和环境三个领域的关系，将资源领域包括其所有、使用和监管作为独立序列，将生态保护和建设如林业建设等作为独立序列，将生态和环境监管整合作为独立序列，监管所有污染物排放、监管生态保护与建设的结果、监管资源开发和利用中的环境影响。二是在中央和地方分工层面，明确事权和财权的分配。中央职能部门负责制定相关制度、政策和标准；督查地方政府的执行；督查地方政府所负责的生态环境质量；协调跨区域流域关系等。地方政府负责具体执行，负责生态环境质量改善和环境风险控制。三是在环境保护系统内部，按照生态环境要素设置内设管理机构。按照“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，建立独立而统一的环境监管体制，排除地方政府对环境监管和执法的不适当干预。

（编辑：李琪）

参考文献（References）

[1]胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报， 2012-11-09. [Hu Jintao. Firmly March on the Patch of Socialism with Chinese Characteristics and Strive to Complete the Building of a Moderately Prosperous Society in all Respects： Report to the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China[N]. Peoples Daily， 2012-11-09.]

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过） [EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html [CCP Central Committee Resolution concerning Some Major Issues in Comprehensively Deepening Reform （Passed at the 3rd Plenary Session of the 18th Central Committee of the Chinese Communist Party） [EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html ]

[3]徐曼， 何璇， 何佳， 等. 基于生态文明的最严格环保制度的框架体系研究[J]. 环境科学与管理， 2013， 38（10）： 121-126. [Xu Man， He Xuan， He Jia， et al. Strictest Environmental Protection System Framework Based on Ecological Civilization[J]. Environmental Science and Management， 2013， 38（10）：121-126.]

[4]中华人民共和国环境影响评价法[S]. 2002. [Law on Environmental Impact Assessment of Peoples Republic of China[S]. 2002.]

[5]杨朝飞.我国环境法律制度和环境保护若干问题 [EB/OL]. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen//2012-11/23/content_1743819.htm [Yang Chaofei.Major Issues of Chinas Environmental Legal System and Environmental Protection[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen//2012-11/23/content_1743819.htm]

[6]汪劲.创新环境违法制裁条款 实行最严格的环保制度[J]. 环境保护， 2013， 41（7）：35-37. [Wang Jin. Innovate the Punishment Terms of Environmental Laws and Implement the Strictest Environmental Protection System[J]. Environmental Protection， 2013， 41（7）： 35-37.]

[7]Zhang Y， Zhang B， Bi J. Policy Conflict and the Feasibility of Water Pollution Trading Programs in the Tai Lake Basin， China[J]. Environment and Planning C： Government & Policy， 2012， 30（3）： 416-428.