当前我国政治协商制度的主要问题及完善路径

2015-04-15■王珊

江西社会科学 2015年12期

■王珊

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称政治协商制度）是我国的一项基本政治制度，主要包括中国特色政党制度(多党合作制度)和中国人民政治协商会议制度(人民政协制度)。十一届三中全会以来，党的历届中央领导集体积极推动我国政治协商制度的全面发展。然而，在现实层面，我国的政治协商制度还有不少问题，无论是协商的内容还是协商的效果，都与我国民主政治的发展和广大人民的期望存在一些差距。本文旨在分析政治协商制度的现状与问题，进而探讨发展和完善我国政治协商制度的有效途径。

一、我国政治协商制度存在的主要问题

（一）协商主体缺乏积极性、主动性

第一，协商主体对政治协商制度的重要性认识不足。所谓协商主体，主要是指参加协商的中国共产党与各民主党派、无党派人士、工商联和各族各界人士。［1］协商参与者的主动性，是搞好政治协商的基础。然而，从现实情况来看，有的党政领导认为，政治协商的真正作用并不大，有时可能还会影响决策时机和决策效果，因而在很多时候协商只不过是走过场、搞形式；有的党派成员和政协机关害怕协商搞多了，被人说成是越位、越权，因而缺乏主动协商的积极性；有的党派成员担心协商过程中如果提不出高质量的意见和建议，不但解决不了实际问题，而且会损坏自身形象；还有少数政协委员参政议政意识淡薄，参政热情不高，参政能力不强，不能很好地履行参政议政的职能。

第二，协商主体之间对议政内容和程序协调不充分。真正的民主协商，要求参加协商的各个方面都是平等的、独立的，不受任何外界力量的干扰。然而，在政治协商的过程中，政治协商的随意性很大，以政协组织名义开展的政治协商缺乏制度化和规范化。有时政府部门向政协征求意见，也往往是协商变通报，一些决策性的事项，经常是表决前才提请政协讨论，严重影响

了协商的平等性，进而影响了协商的主动性。［2］(P28)

（二）协商提案往往缺乏针对性、科学性

第一，政协委员能力参差不齐，这是政协委员推选制度直接导致的。一方面，目前政协委员的产生机制是邀请制，即通过提名推荐、有关部门进行综合评定后协商确定建议名单，然后在政协常务委员会议上同意通过，最后由政协办公厅(或办公室)分别通知推荐单位和个人，并通过新闻媒介向社会公布。［3］这种产生机制往往使政协委员更像是一种荣誉，因此，它虽然重视其代表性和政治素质，但对作为政协委员必备的其他条件却重视不够，从而导致个别政协委员参政议政能力不足。另一方面，这种推选制度缺乏合理的政协委员淘汰机制，因而有的委员存在严重角色缺位现象，往往只重视委员的称号，不在乎参政实践；有的委员把政协委员当成一种身份、一份荣誉，对履行职责却是敷衍塞责；有的委员责任意识不强，在参政议政时很少有真知灼见。

第二，政协委员考察调研不到位，造成提案内容空泛、准确性差。在实际工作中可以发现，有的委员身兼数职，平时工作较忙，无暇顾及提案的调研与撰写，往往等到开政协全委会时仓促应付了事；有的委员关注现实不够，对重大的民生热点不愿涉及，因而出现不少不痛不痒、无关大局的提案［4］(P22)；有的委员参加政协组织的活动少，知情度不够，没有从全局着眼考虑问题，导致提案代表性不强；有的委员认为一些承办单位重答复、轻办理，对提案重视不够，因而撰写提案敷衍了事、老生常谈；有的委员学习不够自觉，动笔能力不强，提案往往不切合实际，存在着一定的片面性；有的委员社会活动渠道范围较窄，往往局限于本单位，不太善于集中群众的意见和智慧，导致其建议或提案内容较空泛，准确性较差。

（三）协商内容出现模糊性、非政治性

第一，有关文件规定太宏观，原则性强，操作难度大。当前的协商内容共涉及国家和社会发展的八个重要方面，大多属于大政方针问题，没有包含地方政协的主要内容。［2］(P30)

第二，协商议题局限于“参考”层面，协商深度不够。部分党派组织和成员往往不愿意或是无条件、无时间、无精力去深入实际、深入群众、深入社会进行调查研究，因而提不出切实有效的、具有可操作性的办法和建议，在参政议政中难有作为。一方面，他们缺乏对经济建设和社会进步等诸多方面发展进程的有组织的学习和研究，因而难以形成真知灼见，所提建议、提案有价值、可操作、被吸纳的不多；另一方面，他们的意见和建议进入政府决策者视野后，大多局限在决策的“参考”层面，一些有价值的建议没有得到有效采纳，从而影响了决策效果。

（四）协商程序存在疏漏性、随意性

第一，不能全面实施政治协商的 “三个阶段、五个步骤”。当前的协商程序可以概括为三个阶段、五个步骤，其中，三个阶段指的是准备阶段、协商阶段和反馈阶段；五个步骤指的是制定协商规划、提前做好通知、集体研究讨论、进行民主协商和及时反馈情况。［2］(P25)但从实际情况看，协商程序还存在诸多不健全之处。例如，相关文件并未作出明确规定，在协商规划的制定环节，协商议题由谁提出、何时提出、由谁确定；在协商活动的准备环节，一旦议题确定之后，由谁通报协商单位和个人、何时通报；在协商意见反馈环节，协商主体应该起到什么作用、由谁反馈、何时反馈、怎样反馈等。

第二，缺乏确保协商顺利进行和富有成效的措施。关于协商什么、谁来协商、怎样协商、何时协商、协商的结果如何利用等，条文上并没有明确规定。而在实际的协商过程中，行为不规范往往影响了协商质量，使得政治协商难以形成有价值的成果；即使形成了有价值的协商成果，也难以落到实处，很多情况下往往不被采纳。［2］(P37)

(五)政治协商“三化”建设有待加强

第一，“三化”建设的基本内涵和具体要求不够明确。目前，政治协商制度化、规范化、程序化建设频繁出现在各种相关的文件、报告和文章中，但对于政治协商制度化、规范化、程序化建设本身的内涵和具体要求是什么，似乎并没有一个明确的答案。例如，什么是“制度化”的政治协商、怎么样才算是“规范化”了、政治协商“程序化”的具体要求是什么，这类基本问题，在相关文件中并没有明确的说法。

第二，“三化”建设之间的关系梳理还不太清楚。明确政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本内涵及其主要关系，是推进政治协商“三化”建设的前提。制度化、规范化、程序化本是相互联系、相互依存的有机整体，其中，制度化是前提，政治协商应当通过具体的制度设计、制度安排确立下来；规范化是手段，需要对履行职能进行程序的约束；程序化是保证，要求坚持正确的方法步骤和程序设计。然而，现实层面上，由于政协政治协商机制不健全，“三化”建设之间的关系并没有得到有效的梳理和完善。

二、完善我国政治协商制度的基本路径

（一）扩大政治协商参与范围，增强协商主体的主动性

第一，中国共产党要增强民主执政能力和平等意识。党政领导干部要充分发挥主导性作用，充分考虑协商主体平等性的内在要求，主动提出协商要求和协商议题，为政治协商营造良好的外部环境。一是要有积极协商的愿望，能够主动提出协商议题，及时处理协商中出现的各种意见和建议；二是要强化协商责任意识，支持民主党派培养高水平的参政议政人才［5］；三是要支持民主党派加强协商能力建设，协助民主党派优化调研选题、整合人才资源，与政府部门、科研院所共建合作平台，逐步形成建言履职的合力，不断完善党际协商民主的制度化构建［6］。

第二，民主党派要切实提高参政议政和民主监督能力。各民主党派要积极行使政治协商和民主监督权利。一是要不断加强自身建设，努力提高自身的综合素质，自觉担负起决策协商、权力监督、献计献策等重要任务；二是要自觉围绕推进国家治理体系和治理能力现代化、稳增长、调结构、促发展、推进依法治国、加强生态文明建设等重大问题积极建言献策；三是要进一步整合党内资源，借助社会力量，发挥整体智力优势，开展专题调研、联合调研、委托调研，不断提高参政议政的能力和水平。

第三，各级政协委员要体现广泛代表性和包容性。政协委员是不同利益主体的代表，因此，要不断调整和充实政治协商主体，坚持人民政协中非中共人士占大多数的原则，推荐选拔一定数量的非中共人士担任领导职务，加强对人民政协界别设置和社会阶层的研究，扩大社会参与覆盖面，不断吸收新出现的各种社会力量。一是建立常委、委员在委员基层组织中报告履职情况的制度，特别是常委向委员报告履职情况的制度，让常委、委员们每个人都接受大家的评议，其述职评议情况作为届中和换届时决定去留的重要依据。二是邀请群众参加政协有关协商议政会议，并将委员参政议政的情况、成效和委员业绩向社会作宣传，将委员接受履职考核包括不请假而缺席会议等情况向社会公开，接受社会监督。三是建立正常的委员劝退制度，每届期间，对基本素质低的委员按程序实施劝退并及时通过民主的方式补充，有效激励政协委员联系群众、发挥参政作用，使政协委员队伍的素质不断提高。

（二）规范政治协商议题范围，保证协商内容的广泛性和针对性

第一，进一步明晰“大政方针”和“重要问题”的筛选标准。推进协商民主的广泛性，主要是对协商内容的进一步拓展，既要包括经济社会发展的重大问题，也要包括涉及群众切身利益的实际问题。政治协商的内容应以“宜大不宜小、宜具体不宜笼统和从地域实际出发”［7］的原则来界定。

第二，进一步发挥协商民主在干部选拔中的作用。在提名和确定候选人的过程中，对于国家和地方重要领导人选的确定，在选举前可以采取民意调查、听证会、恳谈会等协商民主形式，与社会各界进行充分的讨论、协商，使得当选的各级领导人能充分体现民意，具有较强的参政议政能力和合作共事能力。

（三）完善政协委员产生方式，保障协商提案的科学性与可行性

第一，完善政协委员推选制度。一是要进一步改进政协委员的产生方式，优化政协委员的队伍结构，适当调整界别的代表比例和人数，尤其是要在经济增长贡献较大、参政议政水平较高的界别增加推举人数，使之更具代表性和包容性；二是要改变选拔委员中的“精英”邀请制和荣誉化、待遇化倾向，实行界内推选和界别间协商相结合的办法，采用申请批准制、淘汰机制等，提高政协委员的进入“门槛”，确保责任心强、履职能力高的人加入政协队伍，进而提高政协提案的质量；三是要引入委员产生源头竞争机制，建立委员定期向代表界别和群众述职制度和政协民主监督绩效评估指标体系，健全委员履职奖惩机制，对不履行职责、参政议政意识淡薄、能力缺乏的委员及时调整和辞退，提高政协委员的内在主动性和外在压力。

第二，加强政协委员权利保障。一是要赋予委员对国家重要决策、政府重要事务以及与公共利益密切相关的重大事件拥有的知情权；二是要保障委员依照法律规定的程序对国家机关及工作人员的工作提出意见、建议和批评的建议权；三是要在法律上明确委员在政协召开的各种会议和组织的各种活动上拥有发表不同意见的言论自由权，这对于委员畅所欲言地发表意见、开展批评以及防御和排除其他权力的干扰，起着重要的保障作用。［8］

第三，提高政协委员综合素质。一是要努力提升政协委员的文化素质和道德素质，增强他们的协商主体意识和民主精神，提高他们的政治协商能力，使之具备与履职相适应的洞察力、调查力和发言力；二是要广泛了解社情民意，有关部门要搭建有效的联系渠道，大力组织委员进社区、进企业、进农村，把委员基层联络站、委员之家等分片区域联系工作真正落到实处，引导政协委员在调查研究上下功夫，做到选题有高度、调研有深度，不断提高政治协商提案质量，使选题具有严肃性、科学性和可行性。

（四）规范政治协商决策程序，增强协商成果的有效性与普遍性

第一，把政治协商纳入各级政府的决策程序，坚持协商于决策之前和决策实施之中。一是政治协商的时间、内容、形式、要求以及协商成果的处理机制等，必须由党委、人大、政府和政协共同制定，使党、国家和政府的每一项政策建议和人事安排，都能充分吸收备选预案后再予以决策与实施；二是要按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求，继续探索规范政党协商形式，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，加强政党协商保障机制建设［9］；三是要在制度上规定，各级政府必须充分吸纳协商成果，并对吸纳情况予以及时反馈和说明，没有正当理由不吸纳成果的，应当受到追责。

第二，引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商程序公开和透明。一是要进一步细化协商民主的运行机制，完善政治协商的保障机制，研究制定政协协商实施细则，力求通过党政机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商；二是要完善协商方式和程序，以听证会、民主恳谈会、社区议事会、协商式民意调查等形式来发展协商民主，加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，逐步建立和完善协商成果的采纳和反馈机制［5］；三是在具体事务的协商过程中，可纳入公开辩论程序和听证机制，使不同意见和观点充分交流，并形成各方都能够接受的意见，尽量做到协商过程公开和透明。

（五）明确政治协商的基本方式，推进政治协商“三化”建设

第一，政治协商两种基本方式的规定，既体现了政治协商的广泛性，又体现了我国政党制度与政协制度的内在联系。两种协商方式中，中国共产党与各民主党派之间的直接政治协商是政党协商，中国共产党在人民政协同各民主党派、各社会团体和社会各界代表人士的政治协商是政协协商。［5］二者互为补充、相辅相成，集思广益、达成共识，从而促进党和国家重大决策科学化、制度化和民主化。

第二，政治协商的两种基本方式，是多党合作制度下的两种不同形式的民主协商机制，具有不同的协商依据、协商形式和协商内容。一是协商依据不同。政党协商的规范依据主要是党的文件；政协协商除了依据党的文件外，更主要的是依据《政协章程》。二是协商形式不同。政党协商主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式；政协协商主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议，以及根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议等形式。［10］三是协商内容不同。政党协商主要依据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定，其内容包括中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件，宪法和重要法律的修改建议，国家领导人的建议人选等八个方面［11］；而政协协商主要根据《政协章程》的规定，对国家和地方的大政方针，政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行协商。

第三，无论哪种协商方式，坚持中国共产党的领导都是最重要的原则。在我国，“中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政”的多党合作政治格局，是我国社会主义制度的一个政治优势，“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”则是中国共产党和各民主党派在政治上长期合作、民主协商的基本方针。

第四，无论哪种政治协商方式，都要推进制度化、规范化、程序化建设。一是充分发挥民主党派在协商民主中的重要作用，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，开通有关部门对民主党派建议直接反馈的 “直通车”，使高层政治协商在协商民主中发挥示范引领作用。［11］二是充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，重点是要推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化水平［12］(P30)，探索建立党委、政府及有关部门定期到政协通报情况的制度。

［1］张献生.关于我国政治协商的主体问题［J］.上海市社会主义学院学报，2009，（2）.

［2］杨剑声.论中国特色政治协商制度的坚持与完善［D］.福州：福建师范大学，2010.

［3］政协委员是如何产生的［EB/OL］.新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-03/10/content_768951.htm.

［4］乔洋.协商民主视野下的中国政治协商制度建设研究［D］.呼和浩特：内蒙古大学，2010.

［5］推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展［N］.人民日报，2015-02-12（15）.

［6］方刘松，卢继元.当代中国党际协商民主：逻辑关系与理论思考［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（2）.

［7］杨垚.改革开放以来人民政协政治协商的发展与完善［J］.山西社会主义学院学报，2008，（4）.

［8］杨勇.关于人民政协法制化问题的探讨［J］.中国政协理论研究，2009，（1）.

［9］中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见［EB/OL］.新华网，http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm.

［10］中共中央关于加强人民政协工作的意见［EB/OL］. 中国网，http://www.china.com.cn/chinese/news/1139 276.htm.

[11］中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见［EB/OL］.人民网，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html.

［12］张献生.发挥统一战线在协商民主中的重要作用［EB/OL］.http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/s1487/201501/2dad38cf8c0b46298b122169b10016bf.shtml.