江苏省基本公共卫生服务项目工作现状与对策

沈志洪 王晓芳 徐 妍

坚持预防为主，提高基本公共卫生服务均等化水平，是增进人民群众健康福祉的民生工程，也是社会各界广为关注的问题。2009年以来，江苏省按照国家决策部署，在深化医改中将促进基本公共卫生服务均等化作为重点任务，加强组织领导，有力有序推进，取得了良好成效，全省疾病预防控制水平得到有效提升，城乡居民基本公共卫生服务差距不断缩小，人民群众健康状况进一步改善。目前，全省人均期望寿命达到76．63岁，孕产妇死亡率、婴儿死亡率分别下降至4．99/10万和3．79‰，这些反映居民健康的主要指标均位居全国前列。

1 主要做法

1．1 强化领导 确保项目组织保障到位 针对基本公共卫生服务项目涉及面广、工作要求高、实施难度大的实际情况，省政府制定下发文件，专门召开会议进行部署和推进，明确在具体工作中实行省、市、县三级联动。(1)健全组织管理体系。省、市、县着力构建政府牵头负责、卫生行政部门主管、专业公共卫生机构提供技术支撑、基层医疗卫生机构具体实施的“四位一体”工作格局，逐级成立项目工作领导小组和项目管理办公室，负责项目实施的组织协调、督导检查、绩效考核和日常管理，确保项目管理落到实处。(2)实行工作责任制。从2012年起，将基本公共卫生服务均等化工作列入省政府十大重点工作、全省卫生工作年度“五重”计划、对市级卫生行政部门综合目标考核的指标体系，层层分解任务，做到任务明确、责任到人。各地将项目实施纳入对基层卫生行政部门和医疗卫生机构目标考核内容，作为对项目管理和服务人员兑现绩效工资和评先创优的重要依据，强化相关人员的工作责任，确保各项工作任务落到实处。(3)加大项目宣传力度。坚持媒介宣传与服务宣传“双管齐下”，强化宣传效果，扩大了社会影响。各地通过多种形式，广泛宣传项目政策，营造了良好的社会氛围，提高城乡居民对项目服务的知晓率，接受群众监督。

1．2 强化投入 确保项目资金保障到位 坚持为城乡居民免费提供基本公共卫生服务作为各级政府的基本责任，立足于“建机制”，着力提高公共卫生服务均等化水平。(1)明确政府投入责任。2009年，出台《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的实施意见》，明确要求各级政府都要完善对公共卫生的投入机制，并逐年增加公共卫生投入，省级财政通过转移支付对经济困难地区的项目工作给予资金补助。各地根据“事权与财权相匹配”的原则，明确市、县两级财政对基本公共卫生服务项目补助资金合理分担的比例，强化了政府责任，确保国家基本公共卫生服务项目免费提供。(2)建立经费保障机制。紧紧抓住“预算与监督”两个关键环节，确保项目补助资金及时足额到位。全省项目补助资金已由2009年的人均16．5元提高到2013年的人均34．65元，其中20个区县已达到人均40元以上。(3)加强项目资金监管。坚持做到依法管理，将资金管理纳入项目绩效考核的指标体系，资金拨付与绩效考核结果挂钩。省制订了《江苏省基本公共卫生服务项目资金管理办法》和11类43项基本公共卫生服务项目经费补助的参考标准，努力做到“费随事走”，确保项目服务机构得到合理补助。调查显示，全省基本公共卫生服务项目补助资金95%以上用于基层医疗卫生机构开展项目工作，做到了专账管理、专款专用。

1．3 强化基础 确保项目能力保障到位 着力强化能力提升、制度完善、质量控制以及服务模式改革，夯实基层基础，保证了项目服务质量。(1)增强服务能力。坚持“强基层”的原则，全面加强基层医疗卫生服务体系建设。2009年以来，全省基层医疗卫生机构建设经费投入4亿多元，整体建设水平有了较大提高。建成全国社区卫生服务示范区5个、示范中心18个、省政府命名社区卫生服务先进区36个，数量为全国最多的省份之一。将《国家基本公共卫生服务规范(2011版)》作为医改重大专项培训的主要内容，加强对项目管理和服务人员的业务培训，累计培训项目工作人员60万人次，基本实现了机构、人员培训全覆盖，增强了项目执行能力。同时，加快推进以健康档案为基础的基层医疗卫生信息系统建设，促进项目服务与管理效率的提升。(2)完善制度管理。坚持“建用并举”，抓好项目管理制度的完善与落实。建立了全员培训、定期报告、信息公示、逐级督导、质量控制以及绩效考核等管理制度，形成了项目管理的制度体系，为基层规范项目管理奠定基础。与此同时，充分发挥各级项目管理办公室和技术指导组的作用，按照国家规范的服务内容、服务标准和工作流程，加强对项目服务的质量控制，指导基层提供规范服务。(3)深化服务内涵。充分发挥江苏医疗卫生基础扎实、苏南等经济发达地区经济实力较强等综合优势，在完成“国家规定动作”的基础上，创新“地方自选动作”，促进服务内涵进一步提升。苏南地区坚持“均等化”的原则，将大学生和农民工等流动人口纳入服务范围，享受与户籍人口同等的补助标准和服务内容。各地充分应用信息化建设成果，强化项目的质量控制和绩效考核，促进服务质量和效率同步提高。(4)改革服务模式。针对部分地区居民健康档案使用率不高的情况，省卫生厅下发《关于建立家庭医生制度的指导意见》，全面实施城市家庭医生制度，推动基层医疗卫生人员与老年人、孕产妇、儿童、慢性病患者的家庭签订服务协议，建立稳定的契约式服务关系，主动上门提供公共卫生和基本医疗服务。2013年底，全省已有70%的社区卫生服务中心实施了家庭医生制度，城乡居民健康档案建档率达到65%以上，重点人群签约率已超过50%，居民健康管理得到全面加强。

1．4 强化考核 确保项目制度保障到位 紧紧围绕“服务数量、服务质量、群众知晓率和满意度”等关键要素，强化绩效考核，提高项目运行质量。(1)完善绩效考核制度。从2009年起，对基本公共卫生服务项目实行逐级绩效考核制度。省下发《江苏省基本公共卫生服务项目绩效考核指标体系》，建立三级绩效考核指标体系，进一步明确了绩效考核的目标任务，优化考核方法，简化考核流程，标化考核指标，推进了绩效考核的规范化、科学化和制度化建设。(2)创新绩效考核方式。在考核形式上，省级绩效考核引入会计事务所的专业审计人员参加项目考核，加强了对项目资金的监督指导;部分地区引用第三方考核的方式，强化对项目实施效果的考核。在考核方法上，采取日常监督、不定期抽查与定期现场考核相结合的方法，提高考核的科学性;现场考核时，采取考核组现场全面考核与督导组进行质量控制的方法，保证考核结果客观公正。在考核内容上，逐步将服务数量、群众利用率、资金使用效益、居民健康状况改善等指标纳入考核内容，以考核促进项目规范开展，使群众得到更多的实惠。(3)注重考核结果运用。项目工作绩效考核结果作为对各地核拨项目经费与年度工作考核的重要依据，发挥绩效考核的激励约束作用。2010、2011和2012年度，省级先后对66个、54个和60个县(市、区)进行了省级绩效考核，并分别对37个、24个和15个县(市、区)扣减了中央和省级补助经费。大多数地区逐步完善项目绩效考核办法，引入“有效工时”概念，增强了绩效考核的科学性。同时，对考核中发现的难点问题进行跟踪调研，研究改进项目管理和服务的有效途径，促进项目服务数量、服务质量和群众满意度同步提高。

2 工作进展

5年来，江苏省基本公共卫生服务项目工作取得了以下5个方面的进展:

2．1 政府公共卫生服务责任逐步落实 各级政府以改善民生为己任，以组织实施民生幸福工程等为契机，将基本公共卫生服务项目工作纳入政府重点工作，通过完善政策措施、加大财政投入、加强能力建设、实行目标责任制管理等措施，发挥对项目工作的组织领导、资源整合和统筹协调等作用，履行了政府在公共卫生领域的基本责任。

2．2 项目管理组织和制度逐步完善 在项目工作中，坚持把基础管理作为服务质量的有效保障，初步构建了基本公共卫生服务项目省、市、县三级管理网络和县、乡、村三级服务平台，以政策扶持、制度管理、规范指导和考核激励“四驾马车”协同推动项目工作顺利实施，基本做到了“管理规范统一、宣传广泛深入、服务全面规范”，项目工作的管理水平逐步提高。

2．3 基层机构公共卫生服务功能逐步强化 通过实施国家基本公共卫生服务项目，坚持“预防为主、防治结合”的工作方针，以健康档案的建立和使用为抓手，实现了“两个转变”:即基层医疗卫生机构的工作重心由医疗为主转向医疗与公共卫生并重，基层卫生人员的服务理念由被动转向主动，基层医疗卫生机构作为公共卫生服务“网底”的作用进一步强化。

2．4 基层医疗机构综合配套改革逐步深化 项目投入保障机制的建立和绩效工资制度的实施，促进了基层医疗卫生机构综合改革的深化，全省基层医疗卫生机构人员的聘用合同签订率95%以上，建立健全了按岗聘用、合同管理的用人新机制，实现了由身份管理向岗位管理的转变;逐步探索建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的绩效考核制度，并将考核结果与绩效工资兑现和人员竞聘上岗等紧密结合，多劳多得、优绩优酬的分配制度逐步形成，基层医务人员的积极性得到调动。

2．5 群众受益程度和满意度逐步提高 通过项目的规范实施，各地将服务人口从户籍人口扩大到常住人口，农民工及其随迁家属、高校学生等流动人口也能享受到基本公共卫生服务，我省苏北、苏中、苏南不同地区之间、不同省辖市之间的基本公共卫生服务项目补助标准差距由项目实施前的2．5倍下降到1．5倍，服务的公平性显著提高。随着项目工作的深入开展，项目服务质量不断提高，城乡居民对基本公共卫生服务项目的认可度与利用率同步提高。据第三方调查，2013年全省城乡居民对基本公共卫生服务的综合满意度达到90%以上。

3 问题与困难

江苏省基本公共卫生服务项目工作取得了一定的成效，但还存在一些薄弱环节。主要有以下几个方面:

3．1 城市化进程加快和居民生活方式的多样化给项目管理增加了难度 部分服务对象人户分离、行政区划调整引起的管理关系变化以及群众配合程度不平衡等问题，导致部分地区的居民电子健康档案、慢性病规范化管理、孕产妇和儿童健康管理等项目开展存在较大困难。

3．2 项目管理与基层医疗卫生机构能力建设投入有待进一步加强 基层医疗卫生机构作为项目服务的平台和载体，其基础设施等硬件建设还需进一步加强。同时，由于基本公共卫生服务项目涉及面广、工作任务重，需要广泛开展人员培训，经常进行督导检查，这些都需要政府落实专门的工作经费，建议将工作经费落实情况纳入项目绩效考核内容。

3．3 项目的组织实施有待进一步规范 部分地区由于基层医疗卫生机构人手紧张、政府对项目工作的补助不能及时足额到位、项目管理措施落实不到位等原因，项目服务还存在不规范和质量不高等情况，项目实施的效果也还有待进一步强化。

3．4 卫生信息化建设不平衡影响了部分项目服务的规范开展 目前，我省各地都加强了基于居民健康档案的社区卫生信息化建设，财政投入和管理水平在逐年提高，但各地信息化建设水平很不平衡，从总体上看，基层卫生信息化建设相对滞后于项目工作的实际需要，在一定程度上影响了项目工作的深入开展。

4 对策建议

提高基本公共卫生服务均等化水平是改善和保障民生、促进社会和谐的迫切需要。为此，建议围绕任务落实和群众受益这两个关键环节，着力做好4个方面的工作:

4．1 进一步加强项目的组织管理 继续实行目标管理责任制，加强对项目工作的组织领导。进一步完善基本公共卫生服务项目的统筹管理和分工协作机制，强化省、市、县三级项目办公室建设，充分发挥专业公共卫生机构的作用，抓好各项管理制度的落实，促进项目管理水平提高。建立健全经费保障机制，全面实行“先预拨、后结算”的专项资金补助模式，并进一步细化资金使用和监管，做到专账管理、专款专用。

4．2 进一步提升基层机构公共卫生服务能力 以构建全省现代化医疗卫生服务体系为抓手，优化城乡基层医疗卫生机构布局，并推进标准化建设。有针对性地组织实施基层公共卫生人员培训工作，使其转变服务理念，提高项目执行能力。保证开展基本公共卫生服务必须的设施设备，开展规范化预防接种门诊、妇儿保门诊等规范化建设工作，不断改善基层公共卫生服务条件。强化专业公共卫生机构对基层项目指导的考核，进一步增强其公共卫生服务功能，提高技术水平和服务能力。

4．3 进一步增强项目实施效果 完善项目绩效考核指标体系，优化考核方法，标化考核结果，推进绩效考核的规范化和制度化建设，发挥绩效考核对项目工作的激励约束作用。充分利用工作简报、官方网站、报刊杂志等媒介，推广各地在项目工作中的典型做法与成功经验，加强舆论引导，搭建项目宣传交流和政策解读的互动平台，进一步扩大社会影响。合理运用群众和社会的监督力量，坚持开门办项目的思想理念和工作方法，邀请服务对象和社会工作者参与项目管理，促进项目管理模式和服务质量的改进，提高人民群众对项目服务的知晓率、支持率和满意度。

4．4 进一步加快基本公共卫生服务信息化建设切实加快以居民健康档案为基础的区域卫生信息平台建设和基层医疗卫生机构信息系统建设，将信息化作为项目实施的重要技术支撑，逐步实现居民健康、诊疗等信息在不同机构间、区域间的互联互通，充分发挥居民健康档案在居民健康管理、疾病诊疗等医疗卫生服务以及信息化在项目绩效考核中的基础性作用，提高公共卫生服务的质量、效率和水平。