低碳经济背景下我国能源法律体系的立法审视与完善

欧阳晓安

（井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009）

低碳经济背景下我国能源法律体系的立法审视与完善

欧阳晓安

（井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009）

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会的一大进步。低碳经济的发展需要科学、完整的能源法的支持和保障。我国能源法律体系的雏形已基本形成，但还存在着结构性、内容性、配套性和协调性等方面的缺陷，需要遵循可持续发展的理念，尽快构建一个结构严谨、内容完整、协调统一的有中国特色的能源法律体系。

低碳经济；法律保障；能源法

一、低碳经济的发展需要能源法的支持和保障

在我国，能源和环境问题已成为制约经济可持续发展的瓶颈，而低碳经济为解决经济发展与生态环境和能源紧张之间的矛盾提供了一个可量化的解决方案。低碳经济在全球范围的提出，首先是人类对能源的过度消耗所引起的气候变化给人类带来的挑战；其次是粗放性的资源使用方式引起煤碳、石油等资源的耗竭；三是发达国家迈过了以使用高碳能源为主要动力的发展阶段，其保持现有之福利水平，已可不依赖高碳能源、特别是煤炭的生产和消费了。［1］在此背景下，能源资源不够丰富的英国首先意识到能源安全和气候变化对国家、社会发展的威胁，并于2003年颁布能源白皮书，首次提出建设低碳经济和发展低碳社会的目标。［2］经过2005年在英国召开的由20个温室气体排放大国的环境和能源部长参加的 “向低碳经济迈进”的高层会议之后，低碳经济概念很快为国际社会所接受，并成为2008年世界环境日的主题。

低碳经济作为一种基于低能耗、低污染、低排放为标志的经济发展模式，是人类社会发展模式的一次重大进步。其实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。［3］由于能源法在促进能源节约、提高能源效率和发展新能源、替代能源等方面的显著作用，致使能源法立法和完善成为各国控制温室气体排放进而遏制气候变化的订要途径。［4］因此，策应低碳经济发展，能源法治建设的当务之急就是要转变思想，以低碳的理念贯穿能源立法，指导能源产业良性可持续发展，保证能源的代内和代际的公平利用，保障社会的可持续发展。［5］

纵观国际社会各国能源立法的态势，我们将能更加深刻地理解能源法制的建立和完善在低碳经济发展中的助推作用。2003年，英国政府在其能源白皮书中首次提出“低碳经济”概念，并将低碳经济发展上升为国家战略；2006年和2007年英国又相继发布《能源回顾：能源挑战》和《能源白皮书：迎接能源挑战》，2008年则制定了《气候变化法案》，从而使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、应对全球气候变暖而建立具有法律约束性框架制度的国家。［6］为迎接低碳时代的到来，德国政府也提出了实施气候保护的高技术战略，先后出台了五期能源研究计划，为“高技术战略”提供巨额资金支持。欧盟则在平衡与协调各成员国的基础上，于2008年12月就欧盟能源气候一揽子计划达成一致，形成了欧盟的低碳经济政策框架。美国虽然没有加入《京都议定书》，但同样十分重视节能减碳，2005年通过 《能源政策法》，2007年提出《低碳经济法案》。日本则于2008年6月提出了防止全球气候变暖的新对策——福田蓝图，这是日本低碳战略形成的正式标志。［3］［7］

总之，在温室气体过量排放引起全球气候变暖的背景下，各国都在积极探索新的经济发展方式，并希冀通过能源法律制度的建立和完善对之加以引导、支持和保障。

二、我国能源法律体系的立法审视

（一）我国能源立法的现状

在能源领域，我国目前国家立法层面已先后制定了 《电力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《节约能源法》（1997、2007）、《清洁生产促进法》（2002）、《可再生能源法》（2005、2009）、《循环经济促进法》（2008）等法律。与此同时，国务院及其职能部门、地方立法机关及政府也相应制定了大量的能源法规和规章作为配套，可以说能源法律体系的雏形已基本形成。另外，我国还积极制定并实施了减缓气候变化的《节能中长期规划》、《核电中长期发展规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《2000—2015年新能源与可再生能源产业发展规划要点》、《新能源与可再生能源产业发展 “十五”规划》、《能源发展“十一五”规划》、《节能减排综合性工作方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《中国应对气候变化的政策行动》等规划与政策，特别是在2009年12月召开的哥本哈根世界气候大会上，时任国务院总理的温家宝，向世界庄严承诺，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的约束性目标，［8］充分显示了中国政府高度重视应对气候变化、保障能源安全、实现低碳发展的决心，也为低碳经济在中国的发展创造了良好的法律与政策环境。［9］

（二）我国能源立法的缺陷

我国能源法的雏形虽然已基本形成，但是随着我国低碳经济的快速发展，作为低碳经济助推器的能源法律政策却仍处于薄弱状态，其缺陷日益凸显：

首先，能源法律体系不完善。一是缺乏能源基本法。由于没有起龙头作用的能源基本法，国家有关能源的战略编制、监管体制与结构调整、能源安全保障与环保机制、能源科技创新与国际合作等基本制度无从建立，同时因缺少能源基本法的指引，导致各能源品种立法出现价值取向上的部门利益化、制度设计上的部门臆断化，不同法律之间多有矛盾，衔接不足。［10］二是能源单行法不完整。石油、天然气、原子能等是非常重要的优质能源，太阳能、风能、地热等是新型的可再生能源。面对传统能源日益紧缺，减排压力日趋严峻的形势，优质能源和新型能源必将扮演越来越重要的角色，而目前相关单行能源法律却仍然缺位。［11］三是缺少能源公用事业法。我国的电力、天然气、煤气和热力等能源公用事业一直由政府投资兴建与管理，缺乏市场调节，而我国目前能源法律体系中的能源立法又主要是调整能源的开发、利用等行为，对能源产品的销售和服务缺少关注，致使能源公用事业领域存在的诸多问题不能通过法律的形式予以确认与解决。［12］（P15）

其次，能源法律法规的内容不能适应能源改革发展的新形势。法律属于上层建筑，决定于经济基础。经济基础和国家的经济管理体制发生了变化，能源立法理念和原则无疑也要作相应的转变。但我国现行能源法律体系中部分能源法律、法规，却未能适应市场经济体制的发展及能源改革的趋势，进行与时俱进的跟进：一是大部分能源法律法规政策制定于体制转轨时期，计划经济时代的体制痕迹和部门利益色彩浓厚，其内容多强调行政手段，相对缺少对市场机制、经济手段的有效利用，不能适应可持续发展战略和社会主义市场经济体制的要求；二是现行法律法规存在诸多立法空白。例如，在煤炭法律领域，虽有《煤炭法》和《矿产资源法》，但却无煤炭矿区生态保护和重建问题的法律规定。再如，在石油天然气方面，有关油气储运、销售、加工炼制、石油储备等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法也基本上还是空白。

第三，配套法规不配套，导致执法效果不佳。由于立法中“宜粗不宜细”的传统，我国现行几部能源法律普通存在规定不够精细、原则性条文多、操作性不强，需要大量相关行政法规、地方性法规和行政规章相配套，才能有效实施的现状。但是由于各种原因，目前一些急需的法规规章却长期空缺或不能出台，不仅导致各有关部门、机构和市场主体无所适从，而且使得能源法律法规的执法和司法出现困境。

第四，能源法律法规内部与外部的衔接不够协调。市场经济统一大市场的建立、法律功能的发挥及法治权威的形成，需要体系健全、内容协调、内外呼应的能源法律法规体系。但是，目前我国能源法律法规却多以单个能源种类为调整对象，忽视了各能源品种间的关联性，导致不同领域的能源法律法规的发展不均衡并缺少协调性。同时，现有能源立法，特别是规章一级的立法，应急性强，缺乏对整个能源法体系框架的总体规划、设计和安排，导致能源法律体系内部系统性、条理性差，能源法律法规之间衔接性不够，甚至出现相互抵触与冲撞。［12］（P18）此外，能源立法与其他相关立法之间也经常缺少相互的配合与呼应，有时甚至出现冲突。如能源法与环境保护法、标准化法之间就存在诸多此类问题。标准的制定和实施对能源安全、能源节约、环境保护及能源可持续发展具有非常重要的作用，但是我国有关能源的标准却存在诸多空白，从而制约了能源法的实施效果。［12］（P19）环境保护法更多的是关注环境的保护，而能源法更多的是关注能源的开发与利用，这就需要考虑如何协调能源发展与环境保护问题。

第五，在能源法律与政策的关系上，过多倚重政策而轻视法律。法律和政策作为两种社会规范，同为调整和实现我国经济社会可持续发展的重要手段，它们都是建立在共同的经济基础之上，相互之间并不存在本质的矛盾。法律的制定和运用，须以政策为指导，而政策的贯彻实施也须依靠法律来保障。但法律和政策毕竟是两种不同的社会调节手段，法律更具稳定性与强制性，其制定程序更严格，科学性与合理性也更有保障。而政策的制定和实施，则随意性较大，稳定性也不够。当然，政策具有较强的灵活性，有时能弥补因法律的制定程序严格而导致的对现实问题调整的滞后性。但其弊端也是显而易见，如果过分强调政策的作用，甚至随便以之取代法律的调整，一是破坏法制统一，滋生和助长地方保护主义和部门保护主义；二是能源领域的一些政策，特别是一些财税和价格政策，往往与能源资源的合理开发、有效保护和节约优先等价值取向不一致。比如，对煤炭资源开发征收的矿产资源税没有和回采率高低结合起来，不利于鼓励煤矿企业提高回采率；现有的矿产资源补偿费按产量征收，而不是按储量征收，很容易导致企业“采富弃贫”，“采肥丢瘦”，削弱了有关能源法律的实效。［5］［12］（P20）

三、我国能源法律体系的完善

（一）构建能源法律体系应遵循的原则

1.坚持可持续发展原则

可持续发展作为一种新的发展理念，是人类对人与自然关系重新反思的结果。早在1987年，联合国世界环境与发展委员会在 《我们共同的未来》一书中就正式提出了可持续发展观。此后，1992年的联合国环境大会制定并通过了《21世纪议程》和《里约宣言》，正式提出了可持续发展战略。2002年8月在南非举办了第三次联合国环境大会，大会以“可持续发展”为主题。可以说，可持续发展正在成为世界各国共同的理念与行动。

可持续发展的核心，是改变人与自然的对立关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调，即在不损害后代人对资源环境需要的前提下，满足当代人的需要。可持续发展摒弃了强调经济发展的传统战略，可以保证经济、社会和环境的协调发展。

可持续发展是人类发展的正确选择，也是构建我国能源法律体系的落脚点。我国能源法律体系的完善，自然要以可持续发展为指导，将可持续发展的理念和要求反映到能源法制建设中去。

2.坚持立足国情，实事求是原则

由于世界各国的国情不同，能源资源状况有异，因此各国在设计本国能源法律制度时，总是既有普通性的立法，也有一些特殊立法。我国进行能源立法，也必须以国情为基础，尊重国家能源自身的客观规律，而不能不加分析地对国外能源法律加以照搬、照套。我国能源的基本国情就是“富煤、缺油、少气”，以及“新型能源短缺”。同时，我国目前正在经历工业化、城市化、现代化快速发展阶段，国民生产和生活对能源的需求和消费将继续增加，而以煤为主的能源结构在短时期内又不可能发生根本性改变。因此，提高能源的利用效率就显得格外关键。当然，同时也要积极优化能源结构，开发替代能源和可再生能源。另外，中国是个地域辽阔的大国，能源资源空间分布不均，各地自然资源的类型、数量、开发利用条件和方式也各具特色，因此，能源的地方性立法也非常重要。

3.吸收借鉴国外立法经验原则

能源与环境、能源安全和能源可持续发展是世界各国都要面临的重大问题，如何通过能源立法来解决上述问题，各国有不同的做法，作了不少有益的探索，也有许多经验值得吸收借鉴。

20世纪70年代两次石油危机的爆发，使得能源安全问题日益为世界各国所重视。围绕能源安全问题，各国法律对能源的调整开始发生转变，即从促进能源开发利用逐渐转向能源开发利用效率与公平，为此各国相继制定了能源基本法、能源利用法和能源公用事业法。例如，美国的《国家能源法》（1978），德国的《建筑物节能法》（1976），日本的《节约能源法》（1979），韩国的《能源利用合理化法》（1979），丹麦的《供电法案》（1976）和《供热法案》（1979），英国的《煤气法》（1986）和《电力法》（1989）。［13］20世纪90年代以后，随着能源矿业法、能源利用法和能源公用事业法的形成，能源法的地位和作用得到各国的广泛承认。特别是世界环境发展大会的召开以及可持续发展概念的提出，为能源法的发展提供了良好的机会，各国相继制定新的能源法，如德国的《联邦能源法》（1998），日本的《能源法案》（2003），美国的《能源政策法》（2005）。综观国外各国能源立法，其主要经验有三：一是在能源法律体系的建设中，注重专门能源法律与非专门能源法律的相互渗透、相互配合，二者相辅相成；二是注重法律的时代适应性及可操作性；三是注重与环境的良性互动，在能源法中增加了大量的环境保护制度，同时也大力促进可再生能源的发展。［12］（P24）

4.统筹规划、促进实施原则

能源法律体系是调整能源法律关系的所有法律规范组成的相互联系、相互补充、内部协调的统一体。我国能源法律体系的构成，可从纵向和横向两个层面来认识。能源法律体系的纵向结构包括七个层面：一是宪法中的能源条款；二是能源法律（包括能源基本法和能源单行法）；三是能源行政法规和地方性法规；四是能源规章；五是能源标准；六是相关法律法规中的能源条款；七是国际能源条约。而能源法律体系的横向结构也可分为七个子体系，他们分别是：煤炭法子体系；石油天然气法子体系；电力法子体系；原子能法子体系；可再生能源法子体系；节能法子体系与能源公用事业法子体系。

所谓统筹规划，就是指在能源法律体系完善过程中，要坚持统一规划、加强协调、滚动调整、分步实施的原则，逐步建立起一个以能源基本法为统领，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节能法、可再生能源法、能源公用事业法为主干，以国务院和地方制定的法规与规章相配套的有中国特色的能源法律体系。该体系要求结构严谨、逻辑清晰、协调有序、形式统一，能够保护国家能源安全和可持续发展。只有建立一个这样的能源法律体系，才能既完整，又有效实施。

（二）我国能源法律体系的完善

1.尽快出台综合性的能源基本法，即《能源法》

能源基本法是促进我国能源发展战略实施的基础性法律，是能源领域的基本法，在整个能源法律体系中处于核心地位，其范围应涵盖能源法律的一切基本方面。能源基本法在完善能源法律体系、规范能源关系、协调各能源单行法之间的关系及能源法与其他相关法律之间的关系，提高能源法的效力位阶等方面，发挥着重要的作用。目前，我国虽已先后颁布实施了电力法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法等单行法，但这些单行法只能就能源问题的某些方面加以规定，不能涵盖能源法律的全局性和基本性问题。从能源法结构上看，需要能源基本法加以统领、约束、指导与协调。此外，从能源在国民经济中的重要性来看，也应尽快出台能源法。因为有关能源领域中战略性、全局性、综合性等问题，是任何一部单行法所无法替代的。通过能源基本法规定合理的能源消费结构与使用方式，不仅会帮助我国降低温室气体的排放，减轻我国在温室气体减排上的国际压力，而且有利于我国实现向低碳经济发展模式的转变，还有助于提升我国的能源国家安全。可喜的是，经国务院批准，2007年1月，由15个部门组成的能源法起草小组已经成立，其拟订的能源法草案征求意见稿也已于2007年12月向社会公布，并已于2009年2月将经过向社会征求意见的草案提交国务院法制办审议。

2.制定和修改有关能源开发利用的单行法

（1）制定《石油天然气法》、《原子能法》和《能源公用事业法》

经过多年的努力，我国有关石油天然气的立法，已制定了一些条例和规章，但没有领头的石油天然气法来形成体系，效力层次比较低，与石油天然气工业在整个国民经济中所占有的重要地位不相适应，加快石油天然气立法势在必行。可喜的是，2010年全国人大常委会通过了 《石油天然气管道保护法》，改变了石油天然气领域长期无法律（笔者注：此处指狭义法律，即国家立法机关制订的法律）的局面。

随着我国社会主义市场经济体制的建立，特别是军工行业管理体制的重大改革，核工业已不再是敏感、封闭的军工企业。国家积极发展核电的方针已经确定，核行业的发展已经进入了一个开放、多元的发展阶段。相比以前，我国围绕核能研究、开发和利用而产生的经济和社会关系要广泛、复杂得多，单的一行政手段，已难以满足国家对原子能事业发展的调控，也不利于国家、企业等在核能的研究、开发和利用中的权利、责任和义务的确立。《原子能法》的制定可以有效地促进我国原子能的开发、利用，并解决我国能源法律体系中的结构性缺陷。

《能源公用事业法》主要调整能源供应商和消费者在能源供应销售过程中的服务与接受服务的关系。制定单独的《能源公用事业法》，有助于能源法律体系的完善和现实社会生活中能源公用事业领域问题的解决。公用事业市场化改革中制定单行法为先导，在西方国家已有成功先例。在我国《公用事业法》还未纳入立法规划的前提下，先行制定《能源公用事业法》既有助于能源法律体系的完善，又可解决能源公用事业领域的诸多具体问题，还有国外先例可循，具有可操作性。

（2）修订《电力法》和《煤炭法》

1995年通过的《电力法》是我国第一部能源法律。《电力法》实行十余年来，对促进电力事业持续、健康发展，保障电网安全稳定运营，维护各主体合法权益，以及环境保护等方面均起到了非常重要的作用。但随着我国能源体制改革和电力行业的快速发展，《电力法》已存在诸多缺陷。目前《电力法》的修订工作已经启动，并取得了积极的进展。建议在已有修订工作基础上，尽快进一步完善，以适应电力体制改革和电力行业发展的需要。

1996年通过的《煤炭法》在规范我国煤炭生产、经营活动，促进煤炭资源合理开发、利用，以及保障煤炭行业的健康发展等方面均发挥了积极作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立，加之煤炭行业的快速发展，《煤炭法》的规定已远远落后于形势发展的需要，迫切需要在适应煤炭现状和能源行业发展的基础上修订 《煤炭法》，以加强对煤炭资源的经营管理，应对日益严峻的矿难事故及因煤炭开发利用所引起的生态环境破坏。

3.颁布配套的行政法规和规章，促进法律的有效实施

配套行政法规和规章的制定，有三个目的：一是对法律中的原则性规定或弹性条款，通过授权立法，由国务院或其职能部门，或有立法权的地方机关结合各有关实际情况，制定实施细则或其他规范性文件，从而提高立法的可操作性；二是在不违背上位法立法精神和具体规定的前提下，针对上位法不够明晰的具体内容，通过结合上位法的立法精神与原则做出相应的规定，方便执行；三是鉴于上位法立法程序复杂，时间过长，但现实又急需管理规范，可以制定某些行政性的法规来贯彻实施，待时机成熟再上升为法律，从而实现法律对现实出现的问题可以及时作出调整。［12］（P30-31）

在我国目前能源法律体系尚不健全的情况下，一是具体的能源制度需要能源法规、规章来落实，二是能源基本法和各能源单行法的具体实施也在很大程度上依赖能源行政法规与规章来实现。可以说，能源行政法规和能源规章目前在我国的能源法律体系中依然具有不可替代的作用。但是，由于长期以来我国立法中存在的 “宜粗不宜细”的立法传统，使得我国现行的几部能源法律普遍存在规定不够细致，操作性不强的缺陷，因此需要大量的行政法规和规章去配套。目前的任务就是要根据客观存在的立法状况，对需要设置的行政法规和规章进行科学合理的分类，并向有关部门提出起草的建议，以及时填补法律的空白与增强法律的可操作性，提高法律的实效。

4.加强与其他相关法律法规的衔接与呼应

在我国的法律体系中，存在大量的与能源有关的法律、法规，例如《矿产资源法》、《水法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《标准化法》、《刑法》，等等。由于我国大部分的能源法律法规制定于计划经济向市场经济转轨时期，随着立法的发展，与新制定的相关法律法规之间难免存在衔接上的缺失。因此在有关能源法律法规的制定与修订过程中，一定要注意与其他相关法律法规的衔接和呼应，避免冲撞。

5.注意与能源政策的配套调整

法律和政策是两种不同的社会调整手段，就目前我国国情来看，能源的法律调整与政策调整应相互配合，相互支持。［5］一方面，基于建设法治国家的要求，要注意能源政策的法律化，当政策成熟，能上升为法律时要及时上升为法律。另一方面，由于能源形势变化迅速，政策在能源领域内还会发挥重要作用。目前，低碳经济正成为国际社会的共识，发展低碳经济也为中国未来的发展提供了新的道路。从政策角度看，政府可通过如下政策手段，发挥能源在促进低碳经济发展中的作用：一是通过规划手段，制定和完善能源总体规划和各项规划，调整产业结构和区域合理布局，以提高能源的可持续供应能力；二是采取激励和约束手段，引导和支持企业在低碳经济领域积极投资，参与清洁能源开发；三是推进能源资源价格改革，形成反映能源资源稀缺程度、市场供求关系和污染治理成本的价格形成机制。［14］

四、结论

低碳经济的发展是人类社会的一大进步，也是世界的趋势。而能源短缺和环境恶化已成为制约我国经济可持续发展的瓶颈。可以说，中国积极实施节能减排，促进低碳经济发展，已经成为不可逆转的时代趋势。我国如何在未来的发展中实现低排放、低能耗的增长，需要有积极的战略规划和政策法律措施，特别是需要完备、科学的能源立法体系的支持和保障。目前能源法律体系的雏形虽然已基本形成，但是，我国能源法律体系还存在着结构性、内容性、配套性和协调性等方面的缺陷，需要在系统分析现行法律体系的基础上，按照可持续发展的要求，遵循构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系的理念，逐步建立起一个以能源基本法为统领，以能源单行法为主干，以能源行政法规、地方性法规和能源规章相配套，结构严谨、内容完整、协调统一的有中国特色的能源法律体系。

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The Improvement of China's Energy Law System in Background of Law-carbon Economy

OUYANG Xiao-an
（School of Political Science and Law，Jinggangshan University，Ji'an 343009，China）

Low-carbon economy is an economic mode based on low energy consumption，low pollution and law emission.It is a great progress in human society.The development of low-carbon economy calls for the supports and guarantees from a scientific and adequate energy law system.Though China's energy law system has been preliminary established，the system is weak due its flaws in structure，contents，consistency and coordination.It is necessary to establish an energy law system of Chinese characteristics with meticulous structure，adequate contents and consistent framework under the philosophy of sustainable development.

low carbon economy；law guarantee；energy law

D922.67

ADOI：10.3969/j.issn.1674-8107.2015.01.021

1674-8107（2015）01-0126-06

（责任编辑：曾琼芳）

2014-11-05

欧阳晓安（1968-），男，江西吉水人，副教授，主要从事环境法研究。