普惠金融与中小企业融资——国际实践与政府扶持经验

解传喜，邢乐成

(济南大学经济学院，山东济南250002)

普惠金融与中小企业融资
——国际实践与政府扶持经验

解传喜，邢乐成

(济南大学经济学院，山东济南250002)

中小企业融资难是因为受到现有金融系统的排斥，普惠金融把融资视为中小企业发展的一种权力，并认为应当通过建立普惠金融制度以保障这一权力。从世界实践来看，发展普惠金融有三种途径:一是发挥既有金融体系的作用，通过完善和发展银行与金融市场来扩展对中小企业融资及其他金融服务;二是进行金融创新，建立适合中小企业特点的融资模式，解决信息不对称、抵押不足及交易成本过高问题;三是发挥政府干预作用，克服信息缺口、集体行动难协调等市场难以解决的难题。

普惠金融;融资;中小企业;金融排斥

中小企业融资难是长期且普遍存在的世界难题，它严重制约了中小企业发展。但发展中小企业意义重大，中小企业不但对技术创新与经济活力起着不可或缺作用，对于增加就业减少贫困以及解决收入不平等也起着重要作用。当下对这一难题的认识已经不仅局限于金融或者中小企业等经济领域本身，而且上升到“发展权”这一基本权力领域。

中小企业的“普惠金融”即基于发展权提出的解决方案，它要求每家企业都有获得金融服务的权力，即扩大金融体系对中小企业的金融服务，特别是融资服务，通过资金的有效利用和有效的风险分配来促进中小企业界发展，进而实现经济增长，减少贫困并改善收入分配。为保障普惠金融实现，政府介入成为不可或缺的一环。

一、中小企业的金融排斥

基于发展权，研究者把中小企业融资难视为一种“金融排斥”现象。“排斥”是社会学领域的一个概念，研究的目的在于维护社会公正、促进社会融合。金融排斥作为社会排斥的一个子领域，指金融体系中某些群体或地区缺少分享正规金融服务的一种状态。它最先由地理学家Leyhon and Thrift(1993)［1］提出，Chant Link and asscociates (2004)［2］咨询公司在其为ANZ银行的报告中认为金融排斥不应只限于个人和家庭，还应当包括地理区域或社区以及企业。据世界银行2008年报告统计，无论是发达国家还是发展中国家，中小企业受到金融排斥是一个普遍现象，发展中国家更为严重。按照Kempson and Whyley(1999)［3］的分类，中小企业受到的金融排斥可以归为以下几类:

1．地理排斥。指地理距离，如果距最近的金融机构较远，中小企业要想获得相应的金融服务就需要付出较高的交通成本。通常用单位人口拥有的金融机构或者单位面积金融机构衡量。这一指标在国家之间差异十分巨大，如埃塞俄比亚平均每100 000人拥有的金融机构少于一个，而西班牙平均每1 000人差不多就有一个金融机构;西班牙平均每1 000平方公里就有79个金融机构，而博茨瓦纳平均每10 000平方公里才有一个金融机构。

2．评估排斥。指金融机构通过风险评估程序把一部分客户排除在外。中小企业受评估排斥影响最严重，因为这些企业缺少抵押品以及存在比较严重的信息不对称。很难用具体的指标来衡量评估排斥，但世界银行2008年报告表明，发展中国家企业中60%多的中型企业和70%多的小型企业新项目不使用外部融资，而金融机构越不发达，中小企业外部融资比重越低。

3．条件排斥。指通过对金融服务附加苛刻条件将某一类企业排除在外。限制申请者的资格，要求他们携带的文件可以成为一种重要障碍。如开一个银行账户，在孟加拉国、尼泊尔、智利和乌干达等的银行，至少需要身份证、工资条和居住证明。而许多发展中国家绝大多数人在非正式部门工作，从而无法开具工资条;发展中国家的很多城市人口以及农村地区，也无法提供居住证明。

4．价格排斥。指金融产品的价格超过了某类企业的购买能力。如在喀麦隆开立一个支票存款账户手续费至少需要700美元，比这个国家的人均GDP高很多。在乌干达顾客维护支票账户成本占人均GDP的30%，然而在孟加拉国的顾客们却不需要付年费。除了手续费，维护账户的费用还包括最低额、透支的手续费、转账支付费等。

5．营销排斥。金融机构在进行金融产品营销时对某类企业进行了主观忽视。表现为缺乏针对中小企业合适的产品和服务;或者贷款最低额度过高、成本过高、申请的时间过长等。如在乌干达，最低中小企业贷款金额是人均GDP的20倍;在孟加拉国需要一个多月的时间处理中小企业贷款申请。

6．自我排斥。指中小企业主动放弃对金融产品的使用。自我排斥的原因有多种，或者因为自身对金融知识不足，或者金融产品太过复杂让业主不了解，过去曾经申请金融服务时被拒绝也会导致企业主放弃对金融服务的使用。

当把中小企业获得融资当作一种权力且认为中小企业群体受到排斥时，国际社会提出了包容性金融即普惠金融的理念，即以保障金融服务权为目的建立相应的金融制度，为此世界许多国家进行了诸多努力。

二、既有金融体系对普惠金融的支持

普惠金融主要针对的是被现有金融体制排斥在外的中小企业和低收入人群，因此它是既有金融体制的创新与补充。包括银行、证券、金融市场等既有金融业在各国的金融体系中已经占据主导地位，普惠金融的推广离不开这些传统金融领域的支持。不同的金融领域解决普惠金融的资金困境作用机制也不相同，发展普惠金融需要有针对性地发挥这些机制作用。

1．银行与金融市场。银行与金融市场是所有企业融资的重要来源，由于各自经营特点不同，都有各自发挥作用领域。一般认为，银行为下列特征行业融资是有效的:行业的前景几乎没有异议，只要行业里的企业能够控制成本保持生产效率，企业能够确保偿还贷款;即使只有几家银行控制了大部分的可贷资金，也不会导致信誉良好的借款人被排斥的情形。相反，当企业的前景分歧很大时市场融资更为有效:即使大多数人反对这项计划，如果资金雄厚的少数投资者喜欢该项目，企业家也可以找到融资。这意味着对于初创型和创新型的企业，发达的金融市场更有利于其发展;而对于成熟而经营稳定的企业，发达的银行系统更有利于其经营和存续。在融资的期限结构方面，研究发现证券市场相对来说有助于企业获得长期融资，而银行则有助于企业获得短期融资。因此不同金融体系会影响到某类企业以及某类项目能够获得融资，进而对中小企业的发展产生深远的影响。

不过当涉及到整体经济增长时，研究表明，金融系统无论是银行主导型还是市场主导型的，对长期经济增长区别不大。重要的是银行与市场的整体发展水平，如果缺少竞争，即使一个具有非常深度的银行业也会阻碍融资，而一个具有流动证券市场可以为融资提供更多助益。因此建立一个充分竞争且有效的金融体系对于中小企业融资更为重要。

2．债务融资。债务融资通常是所有规模的企业外部资金的主要来源。传统上贷款方式区分为交易型贷款和关系型贷款，交易型贷款主要基于“硬”的定量的数据或以资产担保，关系型贷款显著地基于“软”的定性信息。

关系贷款需要放款人花费时间和精力了解借款人多维信息，对于信息严重不对称的中小企业来说，关系贷款是其获得银行融资的主要方式，当然银行为此需要付出较高成本并要求通过高利差或是大量信贷来弥补。关系型贷款是银行业务的核心，它让银行相对于市场和非银行金融机构具有比较优势，即使是在发达国家也是如此。可以说，当下中小企业融资难的原因，可以归咎于现有的银行中介不愿意从事小规模的关系贷款。关系型贷款融资长期以来在全世界很多地方都存在且不限于银行信贷，如同种族的人可以构成一个关系信贷网络，把非正规金融活动与声誉、信任和关系等结合在一起。某些国家强力支持大中型企业就意味着正规金融轻视支持大量中小企业，关系贷款的民间融资在某些国家公司的快速发展中就扮演者重要角色。

就针对中小企业的交易贷款，Berger and Udell(2006)［4］列举了几种方式，包括保付代理、固定资产贷款、贸易融资、租赁等，这些基于资产的贷款技术可以释放大量资金流动，帮助小型和非透明的企业筹措相关的资金。一些贷款技术在发展中国家还没能广泛使用，反映了潜在的法律、信息和制度环境的不足。贷款登记和贷款评分可以扩大中小企业融资机会。信用登记是交易型贷款技术扩张的重要工具。信用登记让放款人得到借款人还款记录，并且增加了借款人不良行为的成本，减少了道德危机，同时也让放款人预测借款人还款能力的变化。Powell et al(2004)［5］研究发现，阿根廷公共信用登记让放款人的贷款违约率从3．8%降到2．9%。小型商业贷款的信用评分一般基于信用登记收集的数据，在发展中国家对于这种信用评分的使用正在提升。

3．债券融资。与银行债务融资相比，债券融资规模要小得多，而且债券市场很少为中小企业服务，但中小企业可以间接获利。

一是良好发展的债券市场可以与银行贷款形成竞争，当一些信誉良好的企业通过发行债券融资时，失去优质客户后的商业银行不得不寻找那些被排斥的中小企业作为新客户群体。当债券市场信息准确透明，债务合同执行顺畅，经济环境风险低时，那些拥有良好信誉的大型企业往往是债券市场主力。

二是银行可以把中小企业贷款整合成较大的单位，然后卖给养老基金或者其他机构投资者，以这种方式节省资本和流动性。由银行发行的债券能适用于比较简单的经济体系，法律、会计要求使这种金融工程设计变得可行，包括独立信用评级公司帮助投资者对这些债券进行定价，周到的考虑可以吸引投资者。哪里债券融资可行，哪里就可以降低贷款价格，同时提升贷款可得性。

4．引入外部资本。企业需要资本来运营，初创期企业外部资本主要来源于亲朋和自己的未分配利润。企业发展壮大后就需要寻求更多的外部资本，大多数国家的人或者企业会以这样或那样方式为最有前景的企业提供私人资本，但是在有组织的证券交易场所会发现更多的投资者。

许多国家为解决中小企业股票融资进行了创新，比如设立创业板市场、创立各种风险投资基金等。股票市场发展要求一个良好的制度环境，对投资者权益保护弱以及不透明的信息会让投资者远离股票投资，受损害最大的是中小企业。但是发展中国家大企业常被某些家族控制，他们常借市场进行寻租活动，对提高市场的透明度或提升小股东权益保护不感兴趣，甚至阻止金融系统的强化，他们担心一个强有力的金融体系将会让挑战者出现从而危胁他们现在的地位。

到海外上市特别是海外创业板上市是许多中小企业的一项选择，这可以提高价格、引入先进公司治理、扩张公司规模，但是能够海外上市的中小企业只占很小比例。开放国内资本市场引入的海外投资者可能更愿意投资那些规模大经营良好的企业，很难吸引他们对中小企业投资。不过大企业融资的提升可以通过贸易信贷外溢到中小企业。此外，大企业股权融资会替代银行融资，银行很可能更愿意为较小客户提供服务。

私募股权基金在很多发展中国家已经设立，他们往往附属于银行或他金融服务提供商，风险资本和私募股权资本对某些类别的发展中国家企业来说，已逐渐成为融资的一个日益重要的来源。私募股权基金的发展依赖于当地先进产业基础、保护其投资的法律法规、有效的退出渠道等多种因素。

5．引入外国银行。银行业私有化、金融危机以及全球金融一体化，推动了银行业在世界各国的扩张，外国银行在一国的金融体系中所起的作用越来越受研究者的重视。研究结果表明，外资银行的进入，短期内对中小企业融资有负面影响，但长期影响则是正面的。

外国投资者带来了资本、技术、知识，以及一定程度上的对当地经济与政治势力的独立性。大多数外资银行相对较大，对当地商业文化的各个方面了解少，他们在基于硬信息的交易型银行业务中具有比较优势，在小的和不透明企业的关系型贷款上不及本地的小银行。在经营初期外资银行主要从事大公司的融资。但随着时间的推移，外资银行会不断地了解当地情况，他们对中小企业贷款会越来越增加。Mian’s(2006)［6］研究了巴基斯坦8 000份1996—2002年间的银行贷款，发现拥有外资的银行建立了新的分支机构，服务于新的软信息客户，而不是来自于其他银行的既有客户。

外资银行的进入对东道国中小企业融资可以带来间接正面效应。外资银行进入增强了竞争，国内金融机构被迫寻求新业务机会，把重点放在当地商业环境中挖掘机会，包括向以前被排除在外的细分市场的客户提供服务，由此也扩大了中小企业融资机会。

三、普惠金融的一些重要实践

普惠金融制度的完整框架虽然尚未形成，但是世界许多国家对于普惠金融的实践却早已经展开，并取得了许多有益的成果，很多实践已经在许多国家得到了应用和推广。

1．群体贷款。普惠金融理念能够为世人所接受很大程度上得益于群贷技术的创造和成功推广。群贷技术最初是由专注于扶贫的格莱珉银行创建者Yunus创立，典型的群贷是由相互认识的5个贷款申请人组成小组(如在同一个村庄之内)，其中两位成员首先拿到贷款。如果所有的分期付款都能按时支付，初始贷款的四至六周后，另外两名成员也得到贷款。最后，再过四至六周，小组主席得到贷款(这一模式被称为2∶2∶1浮动制)。从初期贷款发放到最后一笔贷款还清构成一个贷款周期，通常为一年。群贷并不需要小组成员提供担保或者抵押，但是如果成员偿还出现问题，后续成员要得到贷款就需要替其偿还，形成隐形担保。隐形担保以及成员间的熟悉形成两个后果，一是只有相同风险的成员才会组成一个小组，贷款申请人按风险自我分组，防范了逆向选择;二是成员间进行了监督以防止成员故意违约，防范了道德风险。

群贷技术把贷款管理和风险转移给了借款人，也相应增加了借款人的成本，包括隐形担保、组织小组活动、监督其他成员，等等。特别是一人违约群体无法获得贷款会让优质客户流失，因此群贷款技术也在不断改进。格莱珉银行群贷的第二版本取消了群贷形式，先发放基本贷款，期限3个月到3年，每周付款;如果期间无法偿还款项，可以得到新的灵活贷款，当灵活贷款都无法偿还时借款人才会被开除。这样优质客户就可以保留下来。其他一些基于群贷技术的贷款方式包括:一是渐进性贷款，指的是在有前途的行业里贷给声誉良好的个人或群体额度越来越大;二是降低还款频率，如按月还款;三是引入灵活的抵押品，可以用牲畜、土地、住房、家居用品等物品进行抵押［7］。

2．互助性贷款。家庭、亲戚和朋友往往是中小企业最初的资金来源，这些资金往往是互惠的。而有组织的互惠金融在世界范围内普遍存在，如循环储蓄信贷协会(ROSCAs)和信贷合作社。

ROSCAs把邻居和朋友资金汇集在一起进行放贷，不同地区名称各异，如喀麦隆农村tontines、墨西哥的tanda和智利polla。ROSCAs结构简单，由一定数量的人组成一个组，组中成员同意定期出钱组成一个资金池，每期把资金池中资金分配给团队中的一员使用，到期回收并分配本息，然后再归拢资金提供下一个成员使用。ROSCAs可以积聚小额资金转化为大额资金以便用于大额购买;同时亲友之间的关系让违约风险很小。

信贷合作社由居住在同一地区或者同一工作单位的人员组成，它从成员中收集款项，然后向需要资金的成员发放贷款。成员成为合作社股东，进行决策时实行以一股一权为基础。由于资金量更大，成员借款不需要轮流获得。彼此熟悉的成员通过社会制裁与事后彼此监督确保了贷款的安全，从经济上来说也具有效率。当然更正规化的结果是合作社需要有储备资金，帐记和管理也复杂化。［8］

3．批发金融(apex)与小额贷款证券化。从事普惠金融的金融机构资金来源始终是困扰其发展的障碍之一，有些国家允许它们吸引存款，有些则通过批发金融与小额贷款证券化开辟新的资金来源。

批发金融指由批发机构汇集资金，专门为小额金融机构提供资金，然后再由小额金融机构发放给中小企业或低收入人群。批发机构组织形式多种多样，可以是开发银行、非政府组织、捐助项目、私营商业银行以及特别的政府项目或捐助项目。2009年2月，世界银行扶贫协商小组完成了一项关于批发机构(apex)的调查项目，确定在全世界有76家小额金融批发机构。印度国家农业和农村发展银行(NABARD)是世界最大的批发机构，仅2007年投入的资金就达200多亿美元。NABARD是家成立于1982年的国有银行，其对小微金融机构的支持表现在三个方面:一是资本金支持，NABARD根据地区分布、客户覆盖水平、信贷模式和经验历史等指标从申请资助的微型金融机构中筛选优质申请人，进行资本金、基础设施和管理经验的支持;二是对选定的机构进行贷款资金的支持，向其提供低利率循环式的批发资金，规定把这些资金在加一定费用基础上向贫困农户发放再贷款;三是对微型金融机构进行评级和监督，评价标准包括管理能力、信息系统和数据报告体系的质量等，并随机调查接受批发贷款的微型金融机构的会计记录和客户情况。

2006年8月，孟加拉国农村发展委员会的小额信贷证券系列I发行，它是世界首个证券化的小额信贷应收款，同时是第一个称为小额信贷证券的新型投资证券(MCBS)。这一证券直接与小额信贷应收款联系在一起，而不是与发放给小额信贷机构的贷款相联系。证券总额为1．8亿美元，在六年里被分割成十二个平等的部分，每部分期限为一年，每部分分成三等份分别出售给不同投资者。小额贷款证券化为通过金融市发展普惠金融提供了试验性机会，通过公开化的信息渠道，小额贷款的风险特征也得以显现。如何提升信用，如何优化证券设置，这些做法都为后续的业务提供了良好基础。

4．移动通讯和网络平台在普惠金融中的应用。地理障碍是金融中介机构无法为中小企业提供金融服务的重要障碍之一。很多中小企业处于偏远的地区，金融服务人员去接触客户时需要付出较大成本。而移动通讯则可以在很大程度上减少这一成本，因而在一些国家移动通讯开始成为普惠金融的重要渠道，在这方面印度走在了前面。

印度移动通讯普及率很高，到2012年1月，移动通讯人口达9．36亿，普及率达到74．89%，而印度的金融系统在农村普及率却很低。Suvidha是印度一家移动通讯公司，依靠自身的移动网络面向用户推出了移动金融服务Beam系统。Beam系统下，Suvidha为用户开立账户，账户内的资金通过购买预付费卡充入。用户通过短信、IVRS(交互式语音应答系统)和网络享受Beam的服务。用户可以进行汇款、送礼、相互付款、消费等支付业务。由于拥有用户的支付信息，加上强大的后台网络，Suvidha公司也为其他金融机构提供服务，允许这些金融机构通过这一系统提供金融服务，包括小额信贷、保险、投资业务，以及Suvidha合作商对Beam客户的国际汇款服务。［9］

四、政府扶持普惠金融经验

开展普惠金融面临着诸多难题，如信息缺口、集体行动的协调等，这些难题单靠市场无法解决，需要政府机构参与进来。

1．长期的制度建设。金融的发展离不开金融制度建设，现代经济的增长离不开良好的金融制度的保障，金融制度建设应以提升金融功能为目标。

金融制度建设的内容涉及面广，包括高效、迅速和公正的施法系统;贷款信息、留置权和产权所有权等登记服务;确定公司、金融实体和其他的市场参与者的权力和义务的立法等。金融法律制度需要有灵活性，以便跟上金融技术的变化。制度建设要保护私有产权，防止对私有产权的侵犯。征收的风险是对金融发展的重大威胁，许多发展中国家，反复发生着财产为国家掠夺的行为，金融资产便无法有效积累。制度建设也要致力于社会的开放，允许资源进入市场，这意味着政治体制要维护竞争而不是创设租金。金融制度内容庞杂，不可能同时进行，可以先改革那些不容易引起争议的制度，如首先解决与个人权益有关的法律及制度，后解决涉及多个权利人的法律和制度。

除法律基础设施外，信息基础设施也很重要，特别是贫穷国家，如征信系统。在制度建设的过程中，私营部门的作用不可高估，私营部门常绕过有障碍的法律而不是推动制度的建设。如为了应对因法律缺陷引起的系统性风险，签约方会缩短期限，增加抵押品，随着执行成本变更利率。也正因为如此，一些明显有利于金融发展的制度创新可能在实际上不会显现出明显的效果，制度建设效果的出现往往需要一套创新制度的建立。

2．促进普惠金融的一些具体政策。普惠金融制度应当是一个能够不断自我深化并扩展的体制，为此制度的设置目的应当以促进金融市场活动为目标。

在全球化趋势已经达到相当广泛的情况下，采用国际惯用法律法规是一条可行途径，这些法律法规以保护金融市场活动为目的，包括会计、银行、证券市场、单位信托基金、租赁、支付等。对金融活动征税要合理适度，提高社会的金融知识等，对于普惠金融活动的发展也非常有益。

贷款登记制度。信用记录可让放款人分享他们客户还款记录，增强借款人发出好的信用信号的能力。贷款登记可以由私营部门经营，也可以由政府部门经营，不同国家采用的方式不相同。信用信息共享无疑会加剧信贷市场的竞争环境，银行可能不会有兴趣和其他机构分享正面信息，因此政府可能不得不考虑强制信息分享。

完善抵押登记制度及消除回收抵押物障碍。这些措施在发生违约时对保护债权人利益至关重要，但是许多发展中国家却在此处设置了障碍，如对金融机构回收抵押房产、固定资产等设置前置条件，这似乎是保护了借款人的基本生活保障，结果却降低了普惠金融的扩展。因为金融机构会对既有的障碍进行规避，比如拒绝某些抵押物，或者提升贷款相应利率，加大了贷款难度。

及时立法保护最新科技在金融领域的应用。互联网和移动通讯等为基础的技术发展迅速，极大降低了信息收集、传递和处理的成本，在金融领域得到了越来越广泛的应用。但缺乏法律明确规定可能会阻碍这些技术的推广应用，政府需要保持立法跟上技术步伐。新技术的应用会改变金融业的业务运作模式，相应的监管制度也要进行改革，如新技术的应用让一些科技类公司如电话公司等可以自建电子交易系统及相应的支付系统，而原来的支付系统是由金融机构建立，因此相应的监管就需要进行改革。

权衡证券市场正规性与中小企业特点，设立相应的上市规则。证券市场制度设计的主要目的在于保护投资者，一般来说，证券市场制度设计的越健全，对投资者保护越强，但同时也意味着对上市公司的要求越高，结果会把中小企业挤出市场。为此许多国家设立专门容纳中小企业的市场，获得此市场上市许可，一方面依靠企业自身，另一方面中介机构的信誉起到了关键作用。这些市场是通过降低进入标准来换得更多中小企业上市的。

3．促进金融业竞争和稳定的政策。在这方面政府主要做法是促进金融机构竞争、审慎规制和监管以及保护穷人免受滥用贷款盘剥等。

开放和竞争可以迫使机构向以前被排斥的中小企业提供服务、提升服务速度并采纳新技术。为增强竞争，金融机构的产品定价要透明，信用信息也要强制分享。但是竞争并不能解决所有问题，一些强制性措施对于普惠金融的推广也是有必要的，比如要求金融中介提供给弱势群体适当的产品，特别是基本银行账户，使之有参与市场交易机会。开放和竞争同时要加强对金融机构监管，以防止贷款泛滥，引发系统性风险和贷款紧缩。监管同时也要避免产生腐败，一要防止给予监管者过多自由量裁权;二是授权和引导大的私人市场参与者自发审慎调查或监测银行(例如，确保信息披露);三是监管者为自己的行为承担责任，并可能轻易地受到法律的诉讼;四是监管实体要保持独立性。

限制穷人滥贷款。穷人借款时并非越多越好，他们极易因疾病及混乱生活陷入困境而导致违约。他们常无法弄清收益与成本，从而控制自己贷款数额。而一旦违约对其生活打击太大。防止穷人滥贷款是一项重要的公众政策，即使在发达国家也是如此。在处理过度借债时，破产或管理计划效果并不好。一方面这可能会发生道德风险，借款人会倾向于过度借款;另一方面法院或破产法庭的能力有限且成本高昂，无法有效处理绝对额很小的穷人贷款。对于低收入家庭贷款供给政策来说，需要注意的是确保合同和定价透明，规范贷款人的责任，制定措施帮助过度借款人脱困。

很多国家利用利率上限来保护借款人，但越来越多的人认为利率上限(反高利贷法)是无效的，放款人可以利用不透明的成本结构来规避监管。正确做法是放宽利率，把融资置于阳光下，让费用透明化。

4．政府对市场干预。由于市场失灵以及普惠金融所具有的社会福利性，政府对其进行干预被认为是必然的。但政府干预并不一定获得预想效果。

补贴和税收优惠是世界各国推动普惠金融采用的主要工具，但这两种工具实施效果并不令人满意。补贴效果不好，一是目标群体不能被很好地定义，导致优惠政策没有落到最需要的群体上去;二是市场创新会加强普惠金融，而补贴则会破坏这一创新。政府常用信贷补贴和定向贷款来改善中小企业贷款困境，但这些贷款很容易出现政治导向，流向了政治密友或者自己利益集团。采用这种方式影响政治优势明显:它具有明显利益但成本却模糊不清，特别是放款人是国有银行时。税收优惠很难贯彻，原因在于政府很容易从金融部门提升税收收入，许多其他形式的税收或准税收被强加到金融部门，这对于扩大中小企业金融服务非常不利。

正因为如此，用政府取代市场提供金融服务很少成功，如政府开发银行的减贫记录就很差。此外许多政府为了政治的需要常取消银行债权，这使得借款人很乐于贷款且从不准备偿还。不过政府提供金融也有好的方面，值得进一步完善和发展。

一是政府支持的储蓄和支付服务记录良好，如邮政银行可为偏远的地区提供基本的支付和储蓄服务，并可以提供多样化服务;二是发展类金融机构作为知识的提供者而非贷款的提供者，效果会更好，如在墨西哥，政府开发银行Nafin开发的用应收账款融资的保理业务;三是采用公私合作方式经营的发展类金融机构，这有助于克服多种障碍，如协调失灵、先行者负面激励以及风险分散和共享障碍。

政府直接干预普惠金融的活动，要想达到目标，需要认真的规划。首先要进行成本与收益的评估，确保干预是建立在成本有效的基础上。其次要注意干预行为的系统性效应，尤其是大规模的项目，这些项目干预对于参与者与未参与者的影响微妙。最后，干预的成功离不开良好的机制设置，包括目标清晰，通过治理机制做到目标自我实现，同时要可行的技术及机构设置保障干预的运行。

5．普惠金融推行克服的政治障碍。普惠金融有利于中小企业和低收入人群，从长远来看也有利于社会的稳定和经济的发展。但普惠金融的实施会转移一部分资金的投向，短期内一部分人会有利益牺牲，因此普惠金融的实施肯定会受到一部分在普惠金融政策中受到损失的既得社会集团的阻碍。

应对既得利益集团阻碍需要多种措施。一是可以实施帕累托改进的政策，即实施的政策可以让既得利益集团也获益，诱导他们支持改革。二是对于一些需要既得利益集团让步的改革，则需要借助公众压力来获得实施。既得利益者会组成集团抵抗新政策，以确保既有利益，但是在竞争性政策系统下，公众压力会扩大融资范围，而在一个政治竞争较弱的体系下，利益集团容易成功，从而留下一个低效率的金融体系，普惠金融也很难实施。三是可以借助新技术来克服政治阻力，如信息通讯技术的发展，大大降低了金融业的进入门槛，推动了普惠金融的进展。四是普惠金融改革也需要吸引公众支持，除了直接受益的中小企业和低收入人群，中等收入人群也会因此受益，因此吸引他们对改革支持也非常重要。

［1］Leyshon A，N Thrift．The restructuring of the UK financial services industry in the 1990s:a reversal of fortune?［J］．The Journal of Rural Studies，1993，9(3):223-241．

［2］Chant Link＆Asscociates．A report on financial exclusion in Australia［EB/OL］．(2012-03-06)［2015-04-08］．www．anz．com/resources/．

［3］Kempson E C Whyley．The processes and consequences of financial exclusion［R］．Working Paper，Bristol:Personal Finance Research Centre，University of Bristol，1999．

［4］Berger A N G F Udell．A more complete conceptual framework for SME finance［J］．Journal of Banking and Finance，2006，30:2945 -2966．

［5］Powell Andrew P，Nataliya Mylenko，Margaret Miller，et al．Improving Credit Information，Bank Regulation，and Supervision:On the Role and Design of Public Credit Registries［R］．Policy Research Working Paper 3443，World Bank，Washington，DC，2004．

［6］Mian Atif．Distance Constraints:The Limits of Foreign Lending in Poor Economies［J］．Journal of Finance，2006，61(3):1465-1505．

［7］邢乐成，解传喜．关系贷款、群贷技术与金融制度边界［J］．理论学刊，2014，(10)．

［8］Aghion Beatriz A，Mordch J．The Economics of Microfinance［M］．London:The MIT Press，2005．

［9］Suresh Sundaresan．Microfiance，emerging trends and chanllenges［M］．Northamphon:Edward Elgar Publishing Limited，2008．

责任编辑:高文河

F832．5

A

1671-3842(2015)03-0074-07

10．3969/j．issn．1671-3842．2015．03．12

2015-01-06

解传喜(1971—)，男，山东诸城人，讲师，博士，主要从事公司金融研究。

国家社会科学基金项目“基于金融错配分析框架的中小企业融资难问题研究”(13BGL037);山东省哲学社会科学规划项目“小额贷款公司系统性风险与监管框架研究”(12CJRJ01);济南大学博士基金资助项目“小额贷款机制设置研究”(X1109)。