依法执政:中国共产党执政的必然选择

2015-04-15牛秋业张桂娥

济南大学学报（社会科学版） 2015年3期

关键词：方略执政党合法性

牛秋业，张桂娥

(济南大学马克思主义学院，山东济南250022)

依法执政:中国共产党执政的必然选择

牛秋业，张桂娥

(济南大学马克思主义学院，山东济南250022)

依法治国是我国的治国方略，而要实现依法治国必须依法执政，依法执政是依法治国的实现方式。作为执政党的中国共产党在执政方式上实施依法执政，是顺应当代执政发展的趋势，也是中国共产党执政意识的自觉。只有依法执政才能正确处理党的领导、人民当家作主和依法治国的关系，才能规范党和人大、政府、政协、民主党派和社会组织的关系。依法执政也是赢得人民群众认同、巩固党的执政地位的需要。

中国共产党;依法执政;政治合法性

中国共产党是执政党，这是历史的选择、人民的选择，但是在世情国情党情发生深刻变化的今天，中国共产党也面临着长期执政的考验。要应对长期执政的考验，赢得广大人民群众的认同，就必须在执政理念、执政方式上实行依法执政，依法执政是中国共产党的重大执政方略。

一、法治是中国共产党执掌政权的基本方式

随着新民主主义革命的胜利，以及社会主义在中国的建立，政权回到了人民的手里，中国共产党作为执政党，自然要执掌政权，而执掌政权的最好方式就是法治方式。

(一)政党政治的核心是法治政治

政党政治是现代政治的核心，“现代民主政治在很大程度上说就是政党政治，政党在现代国家的政治事务和进程中是最具有影响力的政治载体”［1］。政党政治是当代世界一种普遍现象，政党在现代社会扮演着越来越重要的角色，政党政治也是当代民主政治的一种主要形式。

政党政治也不是从来就有的，人类社会最初的政治模式是神权政治，神权政治宣扬君权神授，其政权的合法性来源于神，统治阶级是按照上帝(神)的意志来管理国家，谁能成为最高统治者是上天安排的。神权政治只承认个人(皇权)的权力，排斥人民的权力，广大劳动人民永远是被统治的对象，并且由于统治阶级的权力是神授的，是不可更改的，因而劳动人民不可能成为统治阶级，统治阶级的权力是世袭的，贵族生来就是贵族，平民生来就是平民，等级制度禁锢着劳动者的思想和行为。

民主政治是随着资本主义经济的发展而产生的，民主政治主张主权在民，这与封建社会的君权神授的思想完全相反。卢梭在其《社会契约论》中表述了这种思想，也从思想上反映了资产阶级要求分权的主张，因为当时资产阶级虽然创造了巨大的生产力，正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所写的那样，资产阶级在不到一百年的时间里创造的社会财富比以往所有历史创造的社会财富之和还要多，但其地位并不高，被称为第三等级。主权在民的思想是卢梭伟大的政治贡献，“卢梭试图把自由和主权置于一个统一的结构，把主权建立在个人自由的道德基础上，并在主权之下实现全体人的自由，从而在纯粹世俗的意义上把政治权力提升为神圣的权利，克服政治社会中的普遍异化”［2］。君权神授就是权力的异化，因为权力本来属于人民，但这种权力却反过来成为统治压迫人民的工具，原本属于自己的东西成了自己的对立面。卢梭的《社会契约论》主旨就是为了解决权力的异化，把权力与自由统一起来。为了实现这个目标，卢梭提出主权属于全体人民，是一个整体，而每个公民通过参与主权行为行使自己的民主权利，权力的行使必须符合公共利益，如何保障权力的行使是为了公共利益，而不是个人(少数人)利益，这就需要建立相应的法律制度约束监督权力，以维护公共利益，保障个人权利和自由不受外在权力干预。只要权力符合法律，依法行使，就是保护了公民个人权利和自由。

政党政治是民主政治发展到一定历史阶段的特殊表现形式，是政党执掌国家政权的一种民主政治形式。现代民主政治发展的一个主要特点就是要求政党依法执政，把执政活动法治化。“政党领导是现代民主政治运行的基本特征，而现代民主政治发展的一大特点，就是要求政党依法实施执政活动，实现执政活动的法治化。”［3］政党作为一个政治组织有其自身的组织原则、组织结构、活动规则、纪律约束等行为准则，而政党本身的活动必须在法律许可的范围内，而不能超越法律，因为法律是代表人民的根本利益的，一个政党要赢得人民的认同，就必须代表大多数人的利益，这就要遵守法律。成为执政党后，要想长期执政，也必须遵守宪法和法律，依法执政，这也是政治文明发展的方向，执政党如何执掌政权、组织政权必须严格按照法律执行。

(二)合法性是中国共产党执政的前提

执政党合法性是一个政治学概念，“执政党合法性指的是民众对执政党的拥护、支持与认同，它是一个政权得以存在和发展的前提和基础”［4］。中国共产党作为执政党，其合法性来源于两个方面，一是历史合法性，二是现实合法性。历史的合法性是毋庸置疑的，中国共产党执政是历史的选择，人民的选择，但历史的合法性会随着时间的推移逐渐减弱;现实的合法性就要求中国共产党不断巩固自己的合法性基础，即获得广大人民群众的认同和拥护，这也是中国共产党在新的时期面临的“四大考验”之一，即长期执政的考验，中国共产党要长期执政，巩固自己的执政地位，就必须巩固自己的合法性。

首先，要牢固树立执政为民的执政理念，践行全心全意为人民服务的宗旨。中国共产党从历史上一个不足百人的小党发展成为今天的中国第一大党——执政党，就是因为中国共产党从建党之初就确立了其奋斗目标是实现共产主义，其宗旨是为实现最广大人民的根本利益而斗争，最终夺取了政权，建立了中华人民共和国，在中国实行了社会主义制度，中国共产党也成为了执政党。随着党执政时间的推移，中国共产党面临着长期执政的考验，脱离群众的危险是我们面临的“四大危险”之一。人民群众是我党的执政基础，失去了人民群众的支持，我们党也将会丧失执政的合法性，我们党要经得起长期执政的考验，必须防范和应对脱离群众的危险，增强宗旨意识，树立为人民服务的精神。

其次，要以实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益为切入点，切实解决好人民群众最迫切、最现实的利益问题。我国的改革已进入攻坚期，各种社会矛盾凸显，尤其是因利益冲突引起的上访等群体事件增多，如何化解各种社会矛盾，协调各方利益，让全体劳动者共享改革发展的成果，这是巩固执政党合法性的关键。毛主席早在20世纪40年代就说过，一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。在改革开放的今天更是这样，我们党做任何工作，必须以最广大人民群众的利益为出发点和落脚点。要坚决纠正在发展中损害群众利益的事件，发展不能建立在损害人民群众的利益基础上，也不能为了一部分人的利益损害另一部分人的利益，要以科学发展观为指导，完善社会保障制度，改革收入分配机制，兼顾公平与效率，既要激发社会活力，也要使全社会劳动者共享发展成果。

要创新社会管理体制，化解社会矛盾。按照“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”目标完善社会管理体制。社会是一个由人组成的复杂的系统，而在社会管理这个系统中有多个管理主体存在，而各个主体又是异质的，如何协调各个异质的管理主体，实现社会协同管理是社会管理的理想模式。在现代各种利益集团诉求不断多样化的情况下，计划经济时代由政府包揽一切的社会管理模式显然已经不适应社会发展的需要，创新社会管理体制也是提高党的执政能力的需要。执政党如何协调各个异质管理主体，实现1+1﹥2的目标?还是要以人民群众的利益为根本标准，我们的制度设计最终要让人民群众得到实实在在的物质利益，这样才能以最小的管理成本，实现利益最大化。如有些地方创新的网格化社会管理模式，“作为一种新型的城市社会管理模式，网格化社会管理相对于传统的社会管理方式，其最大的特征是利用信息化技术打破了传统的城市管理部门和行政区划空间的界限，在网格化管理中实现发现及时、反应灵敏、处置有方、管理高效和服务到位。尤其在管理流程和手段上，依据城市社会管理的基本流程和网格化管理的特征，将整个网格化社会管理过程划分为信息收集阶段、甄别立案阶段、任务派遣阶段、任务处理阶段、处理反馈阶段、检查结案阶段等7个阶段”［5］。

再次，切实解决“四风”问题，密切党同人民群众的血肉联系。中国共产党在历史中形成的三大优良作风是我党区别于其他政党的特质，也是赢得人民群众支持和认同的重要资源。作风是精神的表现，人民群众通过中国共产党的优良作风，切身感受到了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨理念，也看到了中国共产党积极向上的精神面貌。而形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风却背离了党同人民群众的血肉联系，动摇了党的合法性基础。目前全党上下正在进行的党的群众路线教育实践活动，就是要解决“四风”问题，树立正确的执政理念，密切党同人民群众的血肉联系。

二、依法治国基本方略要求党必须实行依法执政

中国共产党治国的基本方略是依法治国，而要实现依法治国的目标，党的执政方式必须转变到依法执政的方式上，没有依法执政，依法治国的方略就难以实现，同样，没有依法治国基本方略的确定，也没有党的执政方式的转变。

(一)依法治国基本方略是依法执政前提

中国共产党成为执政党，就面临着如何治理国家的问题，由于历史条件不同，经历了从依政策治国到依法治国的曲折发展历程。在我国几千年的封建社会也有法律，但统治阶级治国的理念是人治而非法治，并且皇权也高于法律，法律也不可能公正实施。中华人民共和国成立之后，劳动人民真正成了国家主人，人民自己管理国家事务，依法治国也成为了可能。

但是，建国之初，由于我国是从一个半封建、半殖民地社会基础上建立的社会主义国家，不仅经济文化落后，法制也不健全，还没有建立起适合中国社会主义国情的法律制度。建国之初，百废待兴，也需要集中统一领导，因而在法制不健全的情况下，党的政策就成了我党治国理政的主要方式，加之我党在新民主主义革命时期形成了一整套行之有效的方针、政策，按党的政策办事也成了人们的习惯，依政策治理国家也与当时高度集中的计划经济体制适应。1957年随着反右斗争扩大化，法学家钱端升、王造时提出的“法治”主张受到了打击，到1958年的北戴河会议和协作主任会议上，毛泽东把“政策治国”上升到主要地位，公检法部门正常工作秩序被打破。“文革”时江青更是提出了“彻底砸烂公检法”的口号，社会主义民主政治和法制建设进程停滞甚至倒退。“对于改革开放之前依靠‘政策’治国的情况，彭真在总结这方面的经验教训时指出:‘我们在过去一个很长时期是讲方针、政策多，讲严格依法办事少，即严格注意和强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究少。……这是一大失误。’”［6］

党的十一届三中全会实现了党的工作重心的转移，也开始了党的治国方略的转变。小平同志在不同场合曾多次强调，不能把一个国家的兴旺发达和长治久安寄托在一两个领导人身上，好的制度可以使坏人不能干坏事，而不好的制度好人做好事也难，甚至会变成坏人。要用制度，尤其是法制保证国家的长治久安，这种制度不因领导人的改变而改变。小平同志的思想是我们党依法治国方略的重要理论基础。三中全会后，重新树立了法律权威，法律面前人人平等的思想逐步深入人心。1997年党的十五大报告中正式阐释了依法治国的基本方略，依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。［7］(P34)1999年依法治国的基本方略写进了宪法，党的十八大又提出了法治思维和法治方式，是对依法治国基本方略的进一步发展。

(二)中国共产党执政基本方式是依法执政

中国共产党治国方略是依法治国，依法治国的方略是通过执政方式实现的，依法执政是依法治国基本方略在执政问题上的具体体现。执政的基本方式就是依法执政。中国共产党成为执政党后，采用什么执政方式不仅关系到执政效果，也关系到党的合法性能否巩固，能否长期执政。

中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了依法执政是我党的基本执政方式，并且依法执政与科学执政、民主执政是内在统一的，依法执政是党的执政形式合法性的保证。科学执政、民主执政、依法执政是在新的形势下党的执政方式的重大创新，“它生动地说明了，党治国理政的方式由注重经验向科学民主决策转变;由事无巨细，包揽全局向总揽全局，协调各方转变;由人治向法治转变;由党直接管理国家事务向通过国家权力机关管理转变;由主要依靠政策向主要依靠法律转变”［8］。政党的政治合法性是指民众对政党的支持，如何取得执政的合法性，西方政党合法性是通过选举获得民众支持，中国共产党的执政合法性是来源于历史，这是实质的合法性。执政方式是形式的合法性，尽管中国共产党是执政党，但这也并不意味着中国共产党可以随意执政，中国共产党的执政方式也必须是依法执政。执政方式也影响到执政党的合法性，“执政方式与执政合法性之间存在一个执政绩效作为中介的反馈机制。执政绩效，即执政方式所产生的效果是执政方式的基本特征之一”［8］。执政效果好，就会赢得人民群众认同，巩固党的执政合法性，若执政效果不好，人民群众就不认同，会削弱党的执政合法性。科学有效的执政方式不仅是提高执政效率，而且也是巩固党的执政合法性的需要。执政方式即执政手段，能得到人民群众认同的执政手段就是依法执政，依法执政也即是按照人民群众的意志去执法，因为法律是党领导人民群众制定的，是最广大人民群众意志和利益的体现。

从科学执政、民主执政和依法执政的关系看，依法执政是保障，贯穿于科学执政和民主执政过程中。科学执政就是按照客观规律办事，我们要不断认识客观规律，按规律办事，要把科学的东西法治化，固化为法律，变成必须遵守的规则。科学执政就包括科学决策，高质量的决策就必须按照程序依法决策，如决策之前的咨询、论证、预测等都必须依法进行，决策中必须按照民主集中制的原则进行，如票决制。决策之后如何保证决策的执行，还必须依法执行、依法监督。民主执政是指我们的任何执政理念和方式都必须得到人民的认可，任何政策、法律的出台都必须依法听取人民群众的意见和建议，所以要拓宽民主渠道，如现在的听证制度、网络政治参与等都是实现民主执政的形式。但任何政治参与都必须依法、有序进行，无序只能导致混乱。依法执政包括中国共产党如何执掌国家政权、如何处理与其他党派与社会组织关系都必须依法进行。

三、依法执政是实现依法治国的关键

依法执政是实现依法治国的有效手段，依法执政也是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的关键。要从制度上规范党同人大、政府、政协和社会组织的关系，既要保证党的领导，又要支持人大、政府等依法独立开展工作。

(一)处理好党的领导、人民当家作主与依法治国的关系

党的十六大报告提出了“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的新论断，这是发展中国特色社会主义民主政治需要。党的十八大报告进一步强调三者统一，“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”［9］。三者是内在统一的，中国共产党是执政党，执政党是执掌政权的政党，中国共产党必然要把自己的政治主张、治国理念、治国方略实施到治理国家和社会的实践中，实现政党的奋斗目标和政治理想。党的领导是三者统一的根本保证，人民当家作主是三者统一的本质要求，也是党执政的价值目标，依法治国是三者统一的保障和手段。

首先，党的领导是三者统一的根本保证。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业领导核心，党的正确领导是我们做好一切工作的前提和保证。在新民主主义革命时期，中国共产党凝聚了中华民族力量，领导中国人民推翻了压在中国人民头上的三座大山，取得了民族解放和国家独立，建立了中华人民共和国。没有共产党的领导就没有新中国的建立，是历史和人民选择了中国共产党，中国共产党自然成为中国的执政党。在当今构建社会主义和谐社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦进程中，中国共产党是坚强的领导核心。我国正处在改革攻坚期，各种社会矛盾凸显，要凝聚社会各方共识，化解社会矛盾，就必须坚持党的领导，凝聚社会正能量，形成全社会共同遵守的价值追求和理想目标。坚持党的领导必须改善党的领导，不断创新党的执政方式，增强党的吸引力和战斗力。任何照抄照搬西方政党模式和民主模式的做法都是行不通的，也是完全错误的。中国特色社会主义事业是前无古人的伟大事业，没有现成的经验和模式可套用，小平同志在改革开放之初就提出来了“摸着石头过河”的思想，我们要根据中国的国情去探索适合中国的道路。党的十八届三中全会提出来把顶层设计与摸着石头过河结合起来，我们党要把改革开放以来的成功经验加以总结并制度化以指导今后的实践，我们也要随着实践的深入，不断研究新情况、解决新问题。

其次，人民当家作主是三者统一的本质要求。中国共产党执政的目的是执政为民，全心全意为人民服务是我们党的宗旨。人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。党的十八大报告强调:“人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民。”如何保证人民享有充分民主，如何让人民行使管理国家的权利，这是社会主义民主政治需要进一步完善的地方。让人民当家作主也是党执政的价值目标，因为共产党人没有自己的私利，其目的就是为了人民的利益。依法治国是我国的治国方略，法律必须体现人民的根本意志，法律是为了保障人民当家作主。

再次，依法治国是三者统一的保障和手段。在中国无论是党的领导还是人民当家作主都必须依法进行。中国共产党虽然是执政党，但也要接受长期执政的考验，不断巩固其执政的合法性。执政党治国理政的手段必须合法，这样才能赢得人民群众的认同。要实现依法治国的方略，党就要领导人民制定法律，法律一旦制定，包括执政党在内的一切组织和个人都必须无条件遵守，所以宪法和法律也是党的领导和人民当家作主的根本保障。要实现人民当家作主也只有把人民的意志上升为法律才能实现。国家权力的行使者只是将人民的意志现实化，依法治国也是防止公共权力私有的最好手段。

(二)从制度上、程序上规范党委与人大、政府、社会团体的关系

依法治国是治国方略，而依法执政是依法治国方略的具体化，依法执政是执政方略，治国方略需要通过执政方略实现。“依法执政，是指执政党根据宪法和法律的授权，按照特定的执政权限和执政程序而进行的执政活动。”［10］

首先，党委与人大的关系。全国人民代表大会是国家最高权力机关，而中国共产党又是执政党，党执掌国家政权，是要按照法定程序向各级人大机关推荐党员，这些党员再通过法定程序当选为人大代表，人大代表中的党员优秀分子经过合法程序当选为人大主要领导，领导人大的工作。党的路线、方针、政策通过人大立法把党的意志上升为国家意志，变成全社会普遍遵守的法律制度。“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。”［11］要用法律形式进一步明确各级党委与人大关系，党委与人大各自权限、职责，党委指导人大工作，但不能代替人大工作，人大对同级党委有监督权力。人大对同级党委是否遵守宪法和法律实施监督也是保障依法执政的实现。

其次，党委与政府的关系，即党政关系。“党政关系涉及的都是执政党如何有效治理国家的问题。进一步说，党政关系的协调性和适应性是一个政党执政能力的直接体现，尤其在中国的社会制度下，党政关系更具有特殊的国家治理意义，决定着国家治理的模式导向和制度框架。”［12］党的领导并不意味着以党代政，党委要按照法定程序向政府推荐主要领导，然后通过人大选举或任命成为政府主要领导人，党委推荐的这些政府领导人通过贯彻党的路线、方针、政策实现党对政府的领导，党对政府的领导主要体现在党是制度设计者，通过制度影响政府的执政方式。

处理好党和政府关系必须通过制度和机制来规范党政关系，作为中国共产党必须注重顶层设计，从全局上统揽两者关系。一是完善政府党组。政府党组向同级党委负责，政府中建立的党组要及时向同级党委汇报政府的执政行为，是否按照科学执政、民主执政、依法执政的要求进行执政，以便党委对政府的工作及时指导。二是坚持党管干部的原则。要加强政府中公务员，特别是党员公务员的教育，发挥党员公务员在政府中的主导地位，通过党员公务员的先锋模范作用，贯彻党的路线、方针、政策。三是加强与民主党派政治协商和民主监督。依照法定程序推荐民主党派人员到政府任职，民主党派与中国共产党共同监督政府的工作。要进一步完善民主党派监督政府的制度，给民主党派到政府视察和调查提供制度保障。

再次，规范党与社会组织的关系。随着市场经济的进一步发展，社会组织必然要扩大发展。因为社会组织承担了政府难以承担的一些职能，也是人民群众表达诉求的重要渠道。社会组织，包括非政府组织是社会治理的重要主体，党和政府必须重视发挥他们的作用。党的十八届四中全会提出了“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”［11］。党对社会组织的领导主要是宏观指导，而不是直接领导，注重发挥社会组织的作用。一是加强社会组织、新兴社会组织的党组织建设，尤其在新兴社会组织中要扩大党的覆盖面，在社会组织和新兴组织中发展党员，通过社会组织和新兴组织中的党组织和党员贯彻党的路线方针政策。二是发挥社会组织和新兴组织反映群众利益诉求的渠道作用。社会组织和新兴组织是人民群众自治组织，与群众的关系最为密切，人民群众的利益诉求通过社会组织反映给党和政府，可以让党和政府及时了解群众的呼声，改进党和政府的工作。社会组织和新兴组织在化解社会矛盾、维护社会稳定、为群众提供服务等方面起着重要作用。因为社会组织、新兴组织等群众组织是群众的自治组织，与人民群众有天然的关系，人民群众首先会把自己的诉求反映给自己的组织，对人民群众的内部矛盾和困难社会组织能更有效去处理，这对于巩固党的执政地位具有重要意义。

四、结语

依法执政是中国共产党执政方式的必然选择，依法执政是科学执政和民主执政的保障，依法执政也是化解执政风险、巩固执政地位的内在要求。中国共产党要长期执政，就要巩固党的政治合法性的基础，赢得广大人民群众和社会各界的认同。依法执政是中国共产党巩固政治合法性的必然选择，中国共产党作为执政党执掌政权、治国理政必须在法律框架内进行，中国共产党必须把自己的意志上升为国家意志，以法律的形式固定下来，作为执政党自己领导制定的法律必须自己模范遵守，才能引领社会其他党派和民众自觉遵守法律。中国共产党必须用法制思维去处理当今社会一切事物，党所制定的任何制度都必须于法有据，这样才能把依法治国落到实处，更好凝聚全社会力量实现中华民族伟大复兴中国梦!

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［11］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］．人民日报，2014-10-29．

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