福利国家的政府公共服务职能变迁——一个福利意识形态的视角解析

闫金山，乌 静

(内蒙古科技大学 文法学院，内蒙古 包头 014010)



福利国家的政府公共服务职能变迁
——一个福利意识形态的视角解析

闫金山，乌 静

(内蒙古科技大学 文法学院，内蒙古 包头 014010)

文章主旨在于探析福利意识形态与政府公共服务职能变迁之间的关系。通过对西方社会福利意识形态演变中国家角色转变的分析发现，政府公共服务职能的变迁实际上受到社会福利意识形态的价值引导，其变迁趋势表现为公共服务职能重心不断“下移”，这既是政府对民众社会福利需要的有效回应，也是构建服务型政府的目的所在。为此，我国的政府公共服务职能建设也应该考虑当前的社会福利意识形态，以为切实提高政府公共服务效能。

意识形态；福利意识形态；公共服务职能

一、意识形态的价值引导功能

当人们使用“意识形态”一词时，很自然地将意识形态与国家体制、政治统治联系起来，尤其是在我国的话语体系中总是有意无意将意识形态看成是政治统治者的意志，但具体的内容指涉却常常模糊不清。究其根本原因，主要是因为这个概念自两个世纪前产生以来，经历了多次迂回的演化。

意识形态产生于18世纪启蒙运动时期的法国，它是由哲学家特拉西(A.D.Tracy)最先提出，其目的是要对人们的思想观念经行实证分析[1]31，以反对封建世俗以及教会宣扬的认知源自“天启”的观念。拿破仑执政法国以后，由于以特拉西为代表的启蒙思想家所宣扬的平等、自由、共和等进步理念与其独裁统治不符，于是拿破仑便压制以特拉西为代表的国家研究院的一批启蒙思想家，攻击矛头指向特拉西奉行的意识形态实证研究，将意识形态视作是反对新政权的形而上的主观臆想。自此之后，意识形态由一个中性概念变成了一个具有强烈价值指涉的概念，并且与政治权力相关。19世纪中期，马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中将意识形态和青年黑格尔学派的思想联系起来并予以批判，认为青年黑格尔学派倚重思想观念的观点是意识形态的[2]23。由于经典马克思主义思想和实践的传播，意识形态的价值相关性获得了很大的强化和认同。后来，虽然曼海姆有意在对意识形态批判的基础上发展他的知识社会学，试图将意识形态分析再次拉回它的起初中性特质，但从实践来看，意识形态始终保持着很强的价值关联性。

回溯意识形态的早期历史可以发现，意识形态概念有两种发展取向：一种以特拉西为代表，其意识形态就是对观念的客观分析，其实质是崇尚理性和科学，反对宗教和封建权威；另一种是以经典马克思主义为代表，或认为意识形态是“神志不清”的人将社会变革寄予观念变迁的遐想，或将意识形态看作是类似宗教的观念，充当粉饰统治、麻痹人民的精神鸦片。而在现实领域，一方面由于马克思主义理论和实践的广泛影响，加强了意识形态的价值色彩，另一方面因为意识形态的内容(观念、态度、价值)在本质上是源自于具有主观价值取向的行动者，意识形态从根本上很难完全摆脱主观性。所以，从总体的研究状况来看，将意识形态看成是一个具有价值指涉概念的研究相对占主流，这个向度的研究者主要围绕意识形态的特征揭示其对人类行为和社会结构的影响。

在社会学领域，关于意识形态的研究也很有影响。韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中表达了经济伦理意识对资本主义经济社会发展的推动作用。韦伯指出“近代资本主义扩张的动力首先并不是用于资本主义活动的资本额的来源问题，更重要的是资本主义精神的发展问题。不管在什么地方，只要资本主义精神出现并表现出来，它就会创造出自己的资本和货币供给来作为达到自身目的的手段”。[3]44曼海姆则在《意识形态与乌托邦》一书中区分了意识形态的特殊概念和总体概念，其中，作为特殊概念的意识形态通常与利益心理学联系在一起，是指只通过分析个人或其集团的社会状况这样一种间接的途径理解对手的主张，具有将既存事物合法化的倾向[4]56；森斯在其抽象的AGIL模式分析中指出，任何行动系统都必须满足四个(适应、目标达成、整合、维持模式)基本的功能需求，其中，文化因素确保模式维持功能[5]393-399，这实际上表明了价值观念在社会变化中的作用。可见，尽管韦伯、曼海姆、帕森斯对于思想观念作用的观点存在差异，但他们都强调了思想观念在维持社会运行、推动社会变革方面发挥的重要作用。以此推理，要了解一个社会的福利状况，理解其普遍流行的福利意识形态还是非常有必要的。

二、福利国家福利意识形态的历史演变

社会福利从本质上讲是对社会福利资源的再分配，分配的路径是构筑社会政策，而作为公意表达的社会政策自然与社会的基本价值取向具有密切的关系。因此，福利的分配与供给势必与社会主流的价值观念紧密相关，而这些普遍价值则构成了一定时期的社会意识形态内核。20世纪中期以后，建设福利国家成为战后资本主义国家最鲜明的意识形态表现，随之资本主义内部的意识形态争论围绕福利国家开始兴起。在《福利与意识形态》一书中，乔治(George)和维尔丁(Wilding)首次提出福利意识形态，主要指社会思潮中有关福利的论述思想[6]20。目前，关于福利意识形态尚没有形成一个明确的概念，但通过上文对意识形态及其与社会福利关系的分析，还是能够明确福利意识形态的基本内容。福利意识形态是指一定时期人们看待社会福利的一套相对稳定的观念、态度和思想价值体系。从功能看，具有引导社会福利政策制定并能使其合理化或合法化。

虽然福利意识形态概念出现较晚，但其所涵盖的福利思想理念却源远流长。虽历经移变，但根据国家在福利提供中的角色，大体上可以将福利意识形态的演变分为三个阶段，即福利自致时期、福利国家提供时期以及福利社会提供时期(表1)。之所以依据这个标准，主要是基于福利、意识形态与国家的关系，因为每一种意识形态都有关于国家在社会福利提供方面的角色期待，而且从现代福利思想和实践模式的发展过程来看，国家参与福利供给是一个历史现象，经历了一个从辅助者、主导者以及积极协助者的角色转变过程。当然，这样的划分也不是绝对的，事实上很难找出一个完全相符的国家福利角色与其相对应，而更多的是一种角色混合，这里的分析也仅仅是出于一种理想类型的考虑以便利于理论分析。

表1 西方国家福利意识形态的演化阶段

从经济史和政府干预经济社会的发展历程来看，在1929年至1933年的经济危机之前，西方社会一直视“萨伊定律”为金科玉律，古典自由主义和新自由主义(New liberalism)始终都主张政府最小干预，强调市场的效率、公平和自发调节功能。作为一种意识形态，自由主义认为市场为每个人都提供了均等的机会，勤奋努力的人可以通过自己的奋斗而自致获得较好的收入，懒惰的人则只能被甩在社会底层，如果政府对市场分配的贫富结果进行人为的干预反而会损害个人的权利和自由。所以，社会福利只能提供给那些由于身体疾患而失去劳动能力的人，英国的新、旧《济贫法》充分反映了这种福利意识形态。在这种自致福利意识形态的影响下，政府的福利服务只有在个人、家庭、教会以及慈善救助组织无法满足福利需要时才会提供，并且以严格的家计审查为依据。20世纪30年代，福利意识形态的发展发生了重要转变，一方面，市场无法有效回应资本主义所经历的重大经济危机，另一方面，由于先前已经传播的社会民主主义、德国历史学派以及福利经济学的影响，人们普遍认识到借助政治手段对市场进行干预是必要的，更为直接的是凯恩斯的有效需求管理理论为西方社会福利意识形态的转变提供了强有力的支持。二战之后，相继出现的“贝弗里奇报告”和马歇尔的公民权利理论更是确立了国家福利提供的制度框架和价值基础，西方主要发达资本主义国家纷纷构建福利国家，在国民救助、保险、健康照顾、教育等诸多领域国家开始主动承担责任。可见，福利国家观念隐含的理念是社会因素而不是个人因素是造成福利需要的主要原因，因此，国家应该率先回应人们的福利需要。20世纪70年代末，福利国家在经历了一个黄金发展时期之后开始出现危机，凯恩斯主义受到了挑战，以哈耶克、弗里德曼为代表的新自由主义者对经济滞涨的回应是认为经济危机是由国家过度干预造成的，应该恢复市场经济的自由竞争，支持新自由主义的撒切尔政府和里根政府实施以削减国家福利和私有化为指向的社会政策，但是政策的实施，并未解决资本主义国家发展中遇到的最棘手的充分就业问题。90年代中期以后，新自由主义(Neo liberalism)推行的削减福利政策引起了民众普遍的不满，也使得社会民主党势头崛起。1997年英国工党上台执政，以安东尼·吉登斯为首席顾问的布莱尔政府积极推行“第三条道路”，其倡导的福利模式主张以社会投资解决就业问题，强调无责任即无权利。以第三条道路为内核的福利意识形态摈弃福利完全由国家提供，主张应该由国家、社会和个人共同承担福利责任，福利供给也应该由政府与其他社会主体一起通过合作来提供。由此可见，福利意识形态中的政府角色已经由完全的提供者变成了一个主导参与协助者，福利受助方式也不是完全的普享，而是基于公民权利基础上的目标定位，目的是将福利提供给那些福利需要人群，而不仅仅是社会底层人群。

三、政府公共服务职能变迁的福利意识形态视角分析

顾名思义，政府公共服务职能就是政府具有向社会提供非营利性、非排他性服务的义务。公共服务职能是政府应该承担和必须承担的职能。亚里士多德指出：“凡人由于本性或由于偶然而不归属于任何城邦的，他如果不是一个鄙夫，那就是一位超人”，城邦生活的目的在于“追求自足而至善的生活”，而要达到每个人的良善，城邦也必须满足个人靠自己无法满足的需要[7]6。卢梭的人民主权思想表达了这样一个观念，国家的一切权利属于人民，政府和官吏是人民委任的，人民有权委任他们，也有权撤换他们，委任和撤换的理由是看其是否遵从公共意志，满足人民的需要。从这个意义讲，政府公共服务职能本质上是对民众需要的有效回应，而回应方式则是主要通过社会政策的制定和实施。在现实社会，人们的需要千差万别，政府不可能完全满足每个人的需要，理想的方式只能是边沁式的尽可能满足最大多数人的需要。所以，政府公共服务一定是对社会主流价值诉求的回应，而这个主流价值就是最大多数人的价值。

福利国家建设以前，社会福利的受助对象主要是社会的底层人群，他们是以完全的弱势群体身份出现的，所以福利的主流话语掌握在社会上层和中层人群手中，福利受助者的身份常常被标签化，政府的公共服务很少提供给底层人群。社会福利意识形态内容的一个重要方面是对福利受助对象接受福利的评价，从评价主体性看，表现为自我对他者。所以，福利意识形态的转变很大程度上取决于接受福利的人数，接受人数增加，彼时的他者就会变成此时的自我，对福利的看法、态度也会相应地变化，作为回应公众诉求的政府公共服务肯定会发生转变。当马歇尔的公民权利在福利国家得到普遍的认可之后，福利意识形态发生了显著的变化，主要表现在：伴随着福利受助对象由底层人群向中间群体扩展，个人自致福利观念逐渐被国家福利观念和社会福利观念所取代，由此，政府的公共服务开始面向整个社会大众，在服务资源的供给方面，也开始积极寻求与社会的合作。以上从福利意识形态演变中推导出的政府公共服务职能转型，在公共管理学的相关研究中也得到了证实。万方将西方政府公共服务职能的变迁划分为三个阶段，第一个阶段的政府公共服务职能定位主要是保护个人在市场中的权利和义务，第二阶段的公共服务职能扩展至社会福利保障领域，第三个阶段的政府公共服务职能寻求与市场、社会的结合[8]99-102，这在一定程度上表明政府公共服务职能开始由发展市场力量向保护社会转变，公共服务职能重心开始下沉。

四、结 论

西方社会福利意识形态演变与其政府公共服务职能变迁具有一致性，这实际上反映了政府对民众社会需要的有效回应，服务型政府建设所要求的公共职能转型从根本上讲就是要满足人们的需要。所以，福利意识形态无疑为政府公共服务职能转型指明了方向，如果通过政府公共服务将其付诸实践，意识形态的价值导向功能将大大促进社会的和谐发展。

对于我国的政府公共服务职能建设，党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出，将“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”作为构建和谐社会的重要举措。党的十七届二中全会在《关于深化行政管理体制改革的意见》中也强调要加强公共服务，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。透过西方社会福利意识形态演变看待政府公共服务职能的变迁，我们认为，要加强我国政府公共服务职能，提升公共服务的效能，必须切实考虑当下我国的社会福利意识形态，因为公共服务职能的发挥其目的就是要政府主动满足民众的社会福利需要。

[1]约翰·B.汤普森.意识形态与现代文化[M].高 铦，译.上海：译林出版社，2012：31.

[2]马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1972：23.

[3]马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].于 晓，译.北京：生活、读书、新知三联书店，1987：44.

[4]卡尔·曼海姆.意识形态与乌托邦[M].黎 鸣，译.上海：三联书店，2011:56.

[5]于 海.西方社会思想史[M].上海：复旦大学出版社，2009:392-399.

[6]姜海燕.福利意识形态研究综述与反思——对中国福利意识形态研究的启示[J].华东理工大学学报：社会科学版，2008(1)：20.

[7]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务出版社，1983：6.

[8]万 方.西方政府公共服务职能变迁的理论考察:三个阶段的划分[J].湖南科技大学学报:社会科学版，2012(1)：99-102.

(责任编辑 伊人凤 校对 祁 刚)

Study on the Function Changes of Government′s Public Service——From the Perspective of the Social Welfare Ideology

YAN Jin-shan,WU Jing

(College of Humanities and law,Inner Mongolia University of Science and Technology,Baotou 014010,China)

This paper is to analyze the relationship between welfare ideology and the function changes of government′s public service.Through analyzing the change of national roles in the evolution of western social welfare ideology,it is easy to find the change of government′s public service function is actually guided by the social welfare ideology and the tendency of evolution shows the focus of public service function gradually goes down which is the purpose of building a service-oriented government.For this reason,the construction of public service functions of our government should consider the current social welfare ideology to improve the effectiveness of public services.

ideology;social welfare ideology;government′s public service function

2014-07-02

内蒙古科技大学创新基金项目(2011NCW019)

闫金山(1982-)，男，甘肃武威人，讲师，博士研究生，主要从事社会福利研究。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2015.01.016

D035

A

1672-9617(2015)01-0069-04