我国省以下政府间财政关系研究的文献综述

●徐绿敏

我国省以下政府间财政关系研究的文献综述

●徐绿敏

一、我国省以下财政体制研究综述

（一）我国省以下财政体制存在的问题

1、省以下政府间事权划分不清晰。苏明（2002）指出，目前我国分税制对各级政府间财权的划分较为明确，对事权界定却不够清晰，这对地方政府预算的编制和执行形成了阻碍，造成了政府间转移支付责任模糊，无法实现预期目标。赵晓宏（2008）分析认为，法律上对中央和地方政府的事权划分没有清晰的界定，绝大部分事权在各级政府间相互交叉，没有明显区别，只有外交、国防等少数事权清晰界定为归属于中央政府。下级政府的支出责任往往由上级政府划分，这使各级政府间的事权划分缺乏稳定性。

2、事权与财权不匹配。秦凤翔、王恩奉（2004）指出，分税制下县级财政收入能力有限，但其承担的支出责任却十分宽泛。阎坤（2004）分析认为“上级出政策，下级出钱”已成为各级政府间事权财权划分的普遍现象。究其原因，下级政府的支出责任很大程度上受到上级政府的干预，造成基层政府有责无权成为众矢之的。如军转干部安置等政府性增人增资，社会保障、社会应急性支出通常采取“属地化”原则，增支责任由下级承担；上级政府往往出政策“提高开支标准或制定强制标准”,资金方面却不出钱或只提供部分补助，使下级政府十分被动。赵合云（2006）指出我国政府间税种划分呈 “倒金字塔”型——越往上级政府税收收入越多，而事权划分却呈“金字塔”型——越是底层政府支出责任越多。这种政府间财权与事权划分的不匹配，造成了基层政府财力吃紧，难以较好地行使职能并承担各项支出责任。

3、市县财力不均衡。阎坤（2004）指出，市县可用财力的不均衡与省对市县一般转移支付的有限额度密切相关。如河北省省级一般转移支付资金有限——收入增量统一返还50%，在应对县级财力差异较大的情况下，增量调控空间小，激励力度不够。赵晓宏（2008）总结认为地方转移支付大致可分为保障型和激励型两类。保障型转移支付主要目的在于均衡市县财力差异，保障市县政府职能的正常发挥，其往往依据因素法计算标准收支缺口及补助额；激励型转移支付通过建立奖惩机制，激励市县增收节支，控制财政供养人口。同时，他还指出目前我国存在着包括一般性转移支付在内的财力性转移支付占转移支付总额比重偏低的问题，而这影响了地方转移支付均等化效应的发挥，使地方转移支付在均衡市县财力差异方面，效果并不显著。

4、政府财政层次过多，存在“市卡县”现象。贾康，白景明（2002）指出自秦郡县制以来，朝代更迭和政府体系的变化都没有影响县级政府成为最稳定的一层政府，同样相当稳定的还有省级政府。这样，中央政府之下有了两个实职政府层级，再挂上两级派出机构，就能很好地解决减少政府层次，同时维护政府体系有效运转的问题。杨志勇（2009）将市县在财政上的关系划分为四种，第一种是强市和强县的关系（SS），强市有财政实力支持并能带动强县经济的发展，但也可能限制了县域经济潜力的发挥；第二种是强市与弱县的关系（SW），强市往往发挥了带动弱市经济发展的作用；第三种是弱市与强县的关系（WS），这时容易出现“市卡县”、“市刮县”的现象，弱市不具备实力带动强县经济发展；第四种是弱市与弱县的关系（WW）。弱市不具备实力带动弱县经济发展，也会出现“市卡县”、“市刮县”等问题。

（二）完善我国省以下财政体制的政策建议

1、明确界定各级政府事权范围。贾康，阎坤（2005）分析认为省级财政应发挥中观调控、承上启下的职能，把调整区域性经济结构、改善环境、调控中观目标、发挥省本级机关的职能和发展省直管事业作为自身的职责。市县政府承担本辖区内的社会治安、行政管理和公用事业发展等支出责任，主要包括本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费、社保经费等，改善公共设施，为县域经济发展提供良好环境。而基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全民的支出，则应在中央政府统一规划协调下，由中央、省和市县共同承担。苏明（2002）指出根据公共产品理论，省级政府负责省级资源配置和区域范围内受益的公共产品和服务，而地区性交通、治安消防、基础教育、环保、供水、城建、城管、公园、地方性法律的制定和实施、地区经济发展的支持等支出应由地方各级政府负责。对于具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，如跨地区的公路铁路、水陆运输、邮电和高等教育等项目,上级政府应在一定程度上介入参与。赵晓宏（2008）认为本着“事权上移”的原则，县乡的部分事权应划归省市：养老、医疗、失业等社会保险的支出责任划归省级；地方承担的公共安全支出包括公检法司等支出上划省级；粮食风险基金支出上划省级等。

2、合理划分税种，确定各级政府财权。张馨（2003）认为税收公共化是财政公共化的起源和基点。政府应在开征物业税的基础上，逐步构建以财产税为主体的地方税体系。邓子基，唐文倩（2012）指出地方财政收入的主体税种，应具备税基固定性、税源稳定性、征管便捷性、税收收入和产业结构调节性等基本特征。地方税体系的存在一方面会调动地方政府发展经济、调整产业结构的积极性，另一方面有利于税源的培植，促进税收增加、征管加强和公共服务水平提高。

3、实行“省直管县”体制。张占斌（2007）认为“省直管县”使省县间信息传递更加准确有效，管理绩效也得到提高，促进了县域经济的发展。贾康（2007）分析认为，“省直管县”作为一个扁平化改革的切入点值得重视。扁平化结构下政权、事权、财权、税基的匹配，就能有一个现代意义的分级预算。在此基础上追求公共财政所有的理念和目标，发挥各级政府的调控职能。杨志勇（2009）指出强市弱县（SW）的财政关系下，省直管县可以减轻市的压力，但同时可能使县失去市的支持。因此，推行省直管县应该因地制宜，选择适合的模式。

二、我国省以下转移支付研究综述

（一）我国省以下转移支付制度存在的问题

1、省以下转移支付制度非法制化、非规范化，缺乏透明度。铁卫，祝玉坤（2010）指出下级政府获得多少专项补助，靠的是讨价还价及与上层领导的关系，导致寻租行为。此时资金的分配与提供公共服务和产品的数量质量无关，这种不规范的行为使下级政府所能获得的转移支付具有不确定性，影响了下级政府的正常预算。王爱君（2011）指出省以下一般性转移支付通常是一市一率，专项转移支付更无章可循。然而，转移支付需要实现法制化，这是世界各国普遍的做法。

2、省对下转移支付种类繁多，结构不够合理。刘铭达（2007）以广西为例，指出一般性和调整工资转移支付的均等化作用明显，其余形式转移支付均等化作用不明显，专项转移支付还存在着内容繁杂的问题。2005年广西数据显示，专项转移支付占转移支付总额的比重远超一般转移支付比重。铁卫，祝玉坤（2010）以陕西省为例，指出转移支付种类过多，导致结算复杂和工作量增大，难以发挥资金的规模效益。同时，省对下转移支付结构不合理，影响转移支付政策的实施效果。

3、省以下转移支付分配方法不合理。苏明（2002）指出“因素法”作为地方转移支付制度的主要方法，其实施需要科学合理地测算标准收入及标准支出，但实际执行中未知因素过多，难以规范。刘铭达（2007）指出专项拨款存在立项审批不规范、项目的确定和范围选择不尽合理等问题。相当一部分专款没有专用，而是用于发放工资、购买小汽车或成为部门小金库。至于决算补助和其他补助，随意性更大。

4、政策目标不够明确。王爱君（2011）指出1994年分税制改革过程中保“既得利益”、“存量不动，增量调整”的思想影响至今。这使转移支付制度的目标发生扭曲，偏离公共服务均等化。要真正实现基本公共服务均等化，必须重新调整利益分配格局。刘铭达（2007）指出专项补助涉及了几乎所有的本属下级政府支出范围的支出项目。相当部分专项补助并未体现出特定的政策目标。

（二）完善省以下转移支付制度的建议

1、加强因素法的可行性和合理性。铁卫，祝玉坤（2010）指出做好相关数据资料的收集整理工作是提高 “因素法”可操作性的必要条件。陕西省各地市标准收支的确定要考虑经济效益高低、经济发展快慢、财政收支多少、收支效益外溢性大小等因素，区分不同类型，确定不同标准收支，不能搞“一刀切”。刘铭达（2007）主张依据经济发展状况和转移支付理念来确定不同的支出项目和标准：省财政比较困难，则以“保工资、保运转”作为转移支付的目标，选择工资标准、财政供养人数、基本支出需求等作为支出项目的指标体系；省级财力充裕的，应以公共服务均等化为目标，选择人口数量、可居住面积、事业发展指标等作为支出需求指标，从而确定支出项目和标准。

2、调整和优化转移支付项目结构。安体富、贾晓俊（2010）主张取消税收返还，原因在于其并没有解决长期存在的地区间财力不均问题，反而助长了财政包干制下形成的财力分配不均衡，不利于公共服务均等化。同时考虑到体制补助（体制上解）也是从旧的财政分级包干制延续下来，发展到今天，其对地方财力分配的影响已经十分微弱，因此也建议尽快取消。铁卫，祝玉坤（2010）认为一般性转移支付是实现公共服务均等化的有效手段，因此应加大一般性转移支付比重。税收返还和专项拨款并没有发挥均衡均等的作用，因此应减少这两方面的资金。对部分较为确定的转移支付如原体制补助、原体制上解等进行归并，以简化省对下转移支付形式。阎坤（2004）指出县乡两级政府存在较大的财力缺口，使地区间公共品的供给不均等。转移支付既要均衡县乡财政收入，又要均等县乡公共品供给，因此应构建以一般性转移支付为重点、有条件转移支付相配合、特殊转移支付为补充的复合转移支付体系。

3、加快省以下转移支付制度法规建设。苏明（2002）指出应加强省以下转移支付制度的法律法规建设，并对地方转移支付的原则、目标、模式、方法、监管和有关数据的收集整理及标准核定进行法制化的规范。王爱君(2011)主张出台相关法律或条例，规定具体基本公共服务均等化项目的实施方案、出资办法，管理部门权责、监督审计方式，绩效评价、问责制度等，在实现转移支付基本公共服务均等化目标的同时，防范寻租行为、促进均等化项目实施效率的提高，方便监督审查和问责。

4、加强转移支付资金使用的监督和绩效评价。刘铭达（2007）主张利用预算的审查备案制及对预算执行的监督，检查基本支出是否得到保障，并通过项目执行报告来监督专项转移支付是否实现专款专用，达到了预期目的。一般性均衡拨款侧重于考评接受方的财政运行状况和资金使用的社会效率，通过转移支付前后对比和不同财政年度指标对比评价资金使用效果。李波、陈明（2009）指出由于难以单独监管财力性转移支付，因而可对接受转移支付的地方政府进行整体监管和考核。通过构建地方政府收支综合评价体系，确定转移支付资金使用效率。

三、文献述评

省以下政府间财政关系涉及省以下政府间收支的划分、转移支付、省直管县等问题。国内学者对省以下政府间财政关系的研究方法和角度多样，有实证分析，也有规范分析；有对具体某个省的分析，也有对各个省的概括分析；有对理论的探讨，也有对技术方面的建议。学者们对省以下政府间财政关系最关注的三方面可以总结为：运行的效果、存在的问题以及完善的对策，以这三方面为主题，取得了理论和实践意义较高的丰硕成果。但纵观这些研究，仍然可以发现一些局限性，一是在存在的问题和完善对策方面，大都是理论或定性分析，实证或定量分析较少；二是在省以下转移支付方面，对省以下横向转移支付制度研究较少，对技术上如何完善因素法、如何选择和度量各因素等问题研究不够充分。总之，省以下政府间财政关系是理论性与实践性均较强的议题，需要运用多种方法，进行多层面的考察研究。

（作者单位：厦门大学）